CE-SEC2-EXP1990-N3460

ENTIDADES DESCENTRALIZADAS / ESTATUTOS / EMPLEO - Clasificacion / FERROCARRILES NACIONALES Los estatutos a los cuales se refiere el artículo 5o. del Decreto 3135 de 1968 son aquellos que deben expedir las Juntas o Consejos Directivos de las entidades descentralizadas en virtud de la atribución contemplada en el literal b) del artículo 26 del Decreto 1050 de 1968. Dichos estatutos son diferentes del orgánico, cuya expedición corresponde a quien crea las diferentes entidades descentralizadas, es decir, al Congreso de la República, a las Asambleas Departamentales y a los Concejos Municipales. Es impensable que la clasificación de los empleos sólo pueda hacerse una sola vez. El artículo 26 del Decreto 1050 de 1968 no menciona estatutos inmodificables sino todo lo contrario; autoriza las reformas estatutarias que se requieran porque es natural que las personas jurídicas cambien cuando ello sea necesario.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA Consejero ponente: CLARA FORERO DE CASTRO Bogotá, D.E., julio cuatro (4 ) de mil novecientos noventa (1990 ) Radicación número: 3460

Actor: CESAR CASTRO PERDOMO

Demandado: FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA Referencia: Autoridades Nacionales El doctor César Castro Perdomo, actuando en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 84 del C. C.A., solicita al Consejo de Estado declarar la nulidad del Acuerdo No. 175 de febrero 25 de 1988,

expedido por la Junta Directiva de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia, y del Decreto Ejecutivo No. 510 de 29 de marzo de 1988, aprobatorio del anterior. La acción se fundamenta en los siguientes, HECHOS " 1. - Desde el 25 de julio de 1970 los servidores de los Ferrocarriles Nacionales (Empresa Industrial y Comercial del Estado) fueron clasificados en desarrollo de la Reforma Administrativa del Presidente doctor Carlos Lleras Restrepo como trabajadores oficiales sujetos al régimen de Derecho Privado Laboral (Art. 27). 2. - Hecha esa clasificación aquellos servidores adquirieron el derecho a ser sometidos al régimen del Derecho Laboral Privado en sus relaciones con los Ferrocarriles Nacionales porque así lo dispuso también el artículo 27 citado. 3. - La Junta Directiva de los Ferrocarriles Nacionales al haber organizado los Ferrocarriles Nacionales desde el 25 de julio de 1970 no podía volver a clasificar a un personal porque ese poder estaba ya agotado por aquella empresa industrial y comercial del Estado hasta cuando sea autorizada nuevamente por el Congreso de Colombia. 4. - El artículo 5o. del Decreto Extraordinario 3135 de 1968 estableció la regla general de que las personas que prestan sus servicios en las empresas industriales y comerciales del Estado son trabajadores oficiales y que excepcionalmente en los estatutos de estas empresas se precisaría qué actividades de dirección o confianza deben ser desempeñados por personas que tengan la calidad de empleados públicos. 5. - Esa clasificación fue hecha en los Ferrocarriles Nacionales mediante el artículo 27 de los Estatutos Orgánicos de los mismos aprobados por el Decreto

1242 del 25 de julio de 1970 en el cual se previó que todas las personas que trabajan al servicio de la Empresa, con excepción del Gerente General, son trabajadores oficiales vinculados a ella por contratos de trabajo. 6. - El Acuerdo y Decretos demandados ahora so pretexto de una reorganización estatuaria lo que hicieron fue una reclasificación del personal de los Ferrocarriles Nacionales, y esa reclasificación es violatoria del artículo 5o. del Decreto Extraordinario 3135 de 1968, porque ya estaban precisados cuales eran las actividades de dirección o confianza en los Ferrocarriles es. 7. - Los actos demandados al cambiar la situación jurídica de los trabajadores oficiales de los Ferrocarriles Nacionales causan grave agravio jurídico a los trabajadores de éstos, pues cambian una situación contractual al de Derecho Privado por una situación laboral legal y reglamentaria de Derecho Público sin facultad legal para hacerlo". Como disposiciones violadas se citan: Artículo 30 de la Constitución y el artículo 5o. del Decreto 3135 de 1968. El concepto de la violación se refiere en primer término al , desconocimiento de los derechos adquiridos por los trabajadores de la empresa , que estaban vinculados por contrato de trabajo y que en virtud de la clasificación hecha en los actos demandados pasan a ser empleados públicos. Afirma el demandante que desde el 25 de julio de 1970, cuando la Junta Directiva de los Ferrocarriles Nacionales en uso de la facultad de organizar la empresa y de hacer la clasificación de sus servidores, hizo dicha clasificación, se consolidó para ellos el derecho adquirido a ser reconocidos, hasta la expedición

de una nueva ley, como trabajadores ofíciales. Que esa calidad 'ingresó a su patrimonio y por ese ingreso adquirieron el derecho a ser tratados como trabajadores privados amparados por las normas del derecho laboral privado. Seguidamente transcribe apartes de dos sentencias de la Corte Suprema de Justicia que se refieren a los derechos adquiridos. En cuanto a la violación del artículo 5o. del Decreto 3135 de 1968 argumenta que la Junta Directiva de los Ferrocarriles Nacionales ya había hecho uso de esa autorización dada para clasificar el personal, clasificación que efectuó por medio del artículo 27 del estatuto orgánico de la empresa, aprobado por el Decreto Ejecutivo 1242 de 1970. Que por tanto quedó agotado el poder reglamentario de la Junta Directiva para cambiar aquella calidad de trabajadores oficiales, pues la norma que sirvió para hacer la clasificación no dio un poder ilimitado en el tiempo, ni lo dio para reclasificar. Que al ejercerse por segunda vez el poder de clasificación que tenía la Junta Directiva de los Ferrocarriles Nacionales después de 18 años, se quebrantó el citado artículo 5o. del Decreto 3135 de 1968. Solicitada la suspensión provisional fue negada por auto de 18 de julio de 1988. El señor apoderado de la Nación al contestar la demanda y en su alegato de conclusión se opuso, a las pretensiones del actor. Afirmó que no son los servidores los susceptibles de clasificación sino los cargos. Que tampoco es cierto que los trabajadores oficiales estén sujetos al

régimen de derecho privado laboral puesto que el Código Sustantivo del Trabajo no se aplica a ningún Trabajador Oficial por expresa prohibición del mismo Código en su artículo 4o. y porque el artículo 6o. del Decreto 1848 de 1969 que sometía los contratos de los trabajadores oficiales a las normas del Código Sustantivo del Trabajo fue anulado en sentencia de 27 de julio de 1971, proferida por el Consejo de Estado. Aduce que la teoría de los derechos adquiridos no es aplicable en derecho administrativo y tampoco puede pensarse que la clasificación inicial de unos cargos en la categoría de trabajadores oficiales confiere a quienes los ocupan el derecho a que no se pueda efectuar modificación al respecto. Que la situación jurídica de los trabajadores oficiales de los Ferrocarriles Nacionales les confiere, es cierto, - unos derechos que no son distintos de los que se derivan del vínculo contractual existente y perduran "entras subsista esa relación y por ende el vínculo. Que la facultad que posee la Junta Directiva de modificar los estatutos y clasificar los empleos no se agota mientras el artículo 5o. del Decreto 3135 de 1968 se encuentre vigente y no puede ser confundida con las facultades extraordinarias que el Congreso confiere en forma precisa y pro - tempore al Presidente de la República. Que la clasificación que se hizo en 1970 no ha sido la única, pues hubo otra hecha mediante Acuerdo No. 126 de 1987, aprobado por el Gobierno en Decreto 1044 de 1987. Que la acción pública de nulidad no es la vía procesal indicada para reclamar el restablecimiento de los derechos supuestamente lesionados, porque para ello,

existe la acción de restablecimiento del derecho, contemplada en el artículo 85 del C.C.A. Propone la excepción de inepta demanda por cuanto la acción procedente sería la de restablecimiento del derecho y no la de simple nulidad, porque la nulidad perseguida por el actor no es otra distinta de lograr con la declaración. de nulidad pretendida el restablecimiento automático de la situación jurídica de los trabajadores cuyos cargos fueros objeto de la reclasificación efectuada por la Junta Directiva de la Empresa. En el alegato de conclusión el actor insiste en los planteamientos expuesto en la demanda, y el señor apoderado de la Nación y de la Empresa Ferrocarriles de Colombia se reafirma en los puntos de vista ya expresados, citando autores en cuanto a la teoría de los derechos adquiridos para demostrar que no tiene aplicación frente al derecho administrativo y jurisprudencia que se relaciona con los diferentes estatutos a que están sometidas las entidades descentralizadas, para clarificar las facultades de la Junta Directiva en lo relacionado a expedición del estatuto que contenga la clasificación de los empleos. El señor Fiscal en su concepto de fondo opina que el actor no logró demostrar que con la expedición de los actos acusados se vulnerara norma alguna de las citadas en la demanda, y que por tanto las súplicas impetradas no están llamadas a prosperar. No observándose causal alguna que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir mediante las siguientes CONSIDERACIONES Los actos acusados son el Acuerdo No. 175 de 25 de febrero de 1988 expedido por la Junta Directiva de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia, y el

Decreto No. 0519 de 23 de marzo de 1988, por el cual el Presidente de la República aprobó dicho Acuerdo. Mediante estos actos se hizo, a manera de reforma de los estatutos la clasificación de cargos prevista en el artículo 5o. del Decreto 3135 de 1968, para indicar cuáles deben ser desempeñados por empleados públicos. Se estudiará en primer término la excepción propuesta por el señor apoderado de la parte demandada. Consiste en la ineptitud de la demanda por haberse utilizado una acción equivocada. No lo cree así la Sala pues tratándose de actos de carácter general, no hay duda ninguna acerca de la viabilidad de la acción de nulidad. No es cierto tampoco, a pesar de esgrimiese contra los actos acusados el argumento de ser violatorios de derechos adquiridos, que con la anulación de los mismos se obtenga automáticamente el restablecimiento de derechos particulares. Si como bien lo anota el excepcionante, no puede hablarse de derechos adquiridos frente a normas de derecho público y se clasifican los cargos, no los empleados, resulta inconsecuente hablar de restablecimiento automático de derechos particulares. No son necesarias más razones para concluir que la excepción no prospera. En cuanto al fondo del asunto, es preciso tener en cuenta que los Ferrocarriles Nacionales de Colombia fueron organizados como empresa industrial y comercial del Estado y por tanto las personas a ella vinculadas son trabajadores oficiales, salvo las que ocupen cargos que los estatutos hubieran señalado como de aquellos que deben ser desempeñados por empleados públicos. En los actos acusados se hace la clasificación, siguiendo el criterio que tiene

que ver con las actividades de dirección y confianza. Los ataques que a esta clasificación formula el accionaste son dos: a) en primer término estima que es violatoria de derechos adquiridos de quienes venían laborando vinculados por contrato de trabajo; y b) Infringe el artículo 5o. del Decreto 3135 de 1968, porque de la facultad otorgada por dicha norma solo puede hacerse uso una sola vez y ya había sido agotada al expedirse el estatuto aprobado por el Decreto 1242 de 1970. La Sala analizará estos dos argumentos así: Violación de Derechos Adquiridos Es necesario precisar que la acción interpuesta es la de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., cuya finalidad es la preservación del orden jurídico. Es por eso que cualquier persona puede ejercitarla a fin de que se cumpla el control jurisdiccional de la actividad administrativa, la cual debe desarrollarse respetando el ordenamiento jurídico que impone nuestro estado de derecho. Consecuentemente con las características y la finalidad de esta acción, al juzgador solo le está permitido el análisis acerca de la constitucionalidad o legalidad del acto, independientemente de las situaciones individuales y concretas que se hubieran derivado de su aplicación, y la sentencia que profiera no pueda referirse a derechos particulares; es simplemente declarativo, bien sea para que el acto enjuiciado desaparezca de la vida jurídica o para que continúe vigente por haber sido expedido conforme a la preceptiva jurídica que lo gobierna. Resulta entonces extraño a este debate el análisis de la situación particular de los trabajadores de la empresa, pues los derechos derivados de su vinculación contractual podrán ser reclamados por ellos y dilucidados a través de otras

acciones y ante la jurisdicción ordinaria. Por otra parte la facultad para clasificar empleos - que no empleados - en las entidades descentralizadas no podría quedar supeditada a las situaciones individuales del personal ya vinculado. Los estatutos de dichas entidades contienen disposiciones generales encaminadas a lograr su normal funcionamiento, y por tanto cualquier modificación que en ellos se introduzca y que se ajuste a las normas legales, no puede considerarse violatoria de derechos adquiridos. La forma de vinculación de las personas a una entidad oficial no es inmodificable ni torna inmodificables las normas estatutarias que la regulan; nadie puede pretender que no cambien ni la naturaleza del ente o la de los cargos, para que primen sus intereses particulares sobre el interés general que es el de la empresa. No puede tampoco, y por las mismas razones, aplicarse aquí la teoría del respeto a los derechos adquiridos conforme a las leyes civiles, porque en derecho administrativo la situación es completamente diferente. Así las cosas, el primer argumento esgrimido para obtener la nulidad de los actos acusados no está llamado a prosperar. Violación del Artículo So. del Decreto 3135 de 1968 Como es de todos sabido, esta norma indica que las personas que prestan sus servicios en las empresas industriales y comerciales del estado son trabajadores oficiales, pero que en sus estatutos deben precisarse las actividades de dirección o confianza que se desempeñen por personas que tengan la calidad de empleados públicos. El actor no discute que la Junta Directiva de la empresa Ferrocarriles Nacionales de Colombia tenga facultad para hacer clasificación de los empleos

sino que considera que esa facultad solo puede ejercitarse por una sola vez y por tanto es facultad que se agota. El Consejo de Estado en numerosas providencias ha sostenido que los estatutos a los cuales se refiere el artículo 5o. del Decreto 3135 de 1968 son aquellos que deben expedir las Juntas o Consejos Directivos de las entidades descentralizadas en virtud de la atribución contemplada en el literal b) del artículo 26 del Decreto 1050 de 1968, según el cual, "son funciones de las Juntas o Consejos directivos: b) Adoptar los estatutos de la entidad y cualquier reforma que a ellos se introduzca y someterlos a la aprobación del Gobierno” . Dichos estatutos son diferentes del orgánico, cuya expedición corresponde a quien crea las diferentes entidades descentralizadas, es decir, al Congreso de la República, a las Asambleas Departamentales y a los Consejos Municipales. Al estatuto orgánico o básico corresponde señalar la estructura misma del ente, su naturaleza, objeto, financiamiento, etc.; y a los demás estatutos que expide la Junta Directiva con la aprobación del Gobiemo, proveer en detalle sobre la organización y funcionamiento, pues son las Juntas o Consejos Directivos los que están en capacidad de apreciar las necesidades, las fallas y los problemas y de adoptar los correctivos y hacer los ajustes que requiera el buen funcionamiento. Al expedir dichos estatutos las Juntas Directivas o el Gobiemo Nacional al aprobarlos, no están actuando ni en ejercicio de la potestad reglamentaria de las leyes ni en ejercicio de facultades extraordinarias. Es una competencia, señalada expresamente en la ley con carácter permanente.

En razón de lo anterior, es impensable que la clasificación de los empleos solo pueda hacerse una sola vez. El artículo 26 del Decreto 1050 de 1968 no menciona estatutos inmodificables sino todo lo contrario; autoriza las reformas estatutarias que se requieran porque es natural que las personas jurídicas cambien cuando ello sea necesario. El criterio de la inmodificabilidad de la clasificación de empleos no tiene respaldo legal ni en el artículo 5o. del Decreto 3135 de 1968 ni el artículo 26 del Decreto 1050 de 1968; y tampoco es acertado afirmar que una clasificación infrinja la anterior, pues se hace mediante actos de igual jerarquía, derogatorios de las normas que le sean contrarias. Para la Sala, la clasificación hecha por una Junta Directiva puede atacarse en cuanto se aparte del criterio indicado en la ley para hacerla. En efecto, si los cargos que se señalen para ser ocupados por empleados públicos, no tienen funciones de dirección o confianza, lógicamente el estatuto estaría infringiendo la norma superior. En el presente caso ese aspecto no se plantea y por tanto no cabe tal análisis para dilucidar la legalidad de los actos controvertidos. No estando llamados a prosperar los ataques formulados contra los actos que se acusan, las peticiones impetradas en el libelo deberán denegarse. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA: 1o. - Declárase no probada la excepción propuesta por la parte demandada. 2o. - Niéganse las súplicas de la demanda.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y una vez ejecutoriada esta providencia archívese el expediente. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de 22 de junio de 1990. Clara Forero de Castro, Reynaldo Arciniegas Baedecker, Joaquín Barreto Ruiz, Alvaro Lecompte Luna.