CE-SEC2-EXP1990-N4420

PERSONAL DE BOMBEROS / JORNADA LABORAL La relación laboral de algunos servidores públicos que trabajan en entidades que por su naturaleza y fines deben prestar determinados servicios que interesen a la comunidad y que hace relación, especialmente, con la tranquilidad ciudadana, el orden público, la salubridad y seguridad de las personas, no puede someterse a una jornada de labores con límite específico de tiempo, toda vez que tales servicios deben prestarse ininterrumpidamente. De ahí que, en virtud de los reglamentos internos de dichas instituciones, se establezca la disponibilidad permanente de las personas encargadas de prestar esos servicios, como única manera de poder atender en forma eficaz y eficiente las situaciones que se presenten en cualquier momento y que hagan menester la prestación inmediata del servicio a ellas encomendado. La administración de Medellín podía establecer validamente una reglamentación sobre la jornada laboral del Cuerpo de Bomberos, sin sujeción al límite de la jornada laboral ordinaria.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA Consejero ponente: ALVARO LECOMPTE LUNA Bogotá, D.E., cuatro (4) de mayo de mil novecientos noventa (1990).

Radicación número: 4420

Actor: NELSON CIFUENTES SUAREZ Referencia: Asuntos Municipales Consulta el Tribunal Administrativo de Antioquia su sentencia de 17 de marzo de 1989, por la cual accede las súplicas del actor señor Nelson de J. Cifuentes Suárez, quien, por conducto de apoderado, demandó la nulidad de las Resoluciones números 969 de 3 de abril de 1986 y 159 de 1o. de diciembre del

mismo año, proferidas en su orden por la Jefatura de Personal y la Secretaría de Servicios Administrativos del Municipio de Medellín, a fin de obtener, a título de restablecimiento del derecho, el pago de las sumas que se le adeuden por un período de tres años, contados a partir de la solicitud de reconocimiento y de las que se causen en el curso del proceso, por los siguientes conceptos: “a) Por reajuste en el pago de los salarios causados, teniendo en cuenta la jornada laboral asignada y cumplida así como el salario hora que corresponde a la categoría del cargo del actor, $375.954.00 de enero 1o. de 1983 a diciembre 31 de 1986 inclusive. b) Por reajuste en el pago de la sobreremuneración por trabajo nocturno, teniendo en cuenta las horas laborales dentro de cada jornada y el factor hora aplicable a la categoría del cargo del actor, $31.583.00 de enero 1o. de 1983 a diciembre 31 de 1986 inclusive. c) Por reajuste en el pago de los dominicales y festivos laborados, teniendo en cuenta la jornada laboral y el salario hora que corresponde a la categoría el cargo del actor, para con base en ellos reconocer el recargo del ciento por ciento (100%) sobre las horas diurnas y adicional a éste el treinta y cinco por ciento (35%) por las horas nocturnas así laboradas, $71.961.00 de enero 1º de 1983 a diciembre 31 de 1986 inclusive. d) Por reajuste en el pago de las diferentes prestaciones sociales reconocidas tales como prima de navidad, prima de vida cara o costo de vida, prima de vacaciones, prima de maternidad, prima de ambigüedad, vacaciones, aguinaldo,

etc., $143.283.00 de enero 1o. de 1983 a diciembre 31 de 1986, inclusive. e) Por reajuste en el pago de los períodos de incapacidad y vacaciones, teniendo en cuenta el salario hora que corresponde a la categoría del cargo del actor y además las sumas que constituyen salario y que determinan el promedio con el que se deben liquidar tales conceptos, es decir, los derivados de los recargos por trabajo nocturno, dominicales, festivos, tiempo suplementario que por ser salario deben tenerse como tal para liquidar las prestaciones dichas, $21.588.oo de enero 1o. de 1983 a diciembre 31 de 1986, inclusive. f) El pago en dinero de los descansos compesatorios que se adeudan al actor por su trabajo habitual en domingos y festivos. g) Pago de la sobreremuneración debida por el tiempo extra laborado en cada jornada, es decir, el laborado excediendo los límites de la jornada máxima legal, $656.645.00 de enero 1o. de 1983 a diciembre 31 de 1986” (folios 30 - 31) El Tribunal acogió los planteamientos de la demanda considerando que las actividades desarrolladas por el actor, que se desempeña como Conductor Mecánico en el Departamento Metropolitano de Bomberos de Medellín, es continua y regular, y por tanto, “la jornada de trabajo debe corresponder a la regla general prevista en el artículo 3º del la Ley 6a. de 1945 que no puede exceder de 8 horas al día o 48 semanales, lo que permite afirmar que todo aquello que exceda de 8 horas

diarias o 48 semanales constituye trabajo extra o suplementario, que debe ser remunerado de conformidad con los recargos legales a que haya lugar” (folio 222) Surtido del trámite establecido en el artículo 184 del C.C.A. y ordenado el traslado al Agente del Ministerio Público, éste emitió su concepto así: “La sentencia consultada se ciñe estrictamente a las evidencia procesal y al ordenamiento jurídico que le es aplicable, en especial al Acuerdo No. 60 de 1961 del Consejo Municipal de Medellín, cuya inaplicación se tradujo en la protestada liquidación del salario que debía reconocerse al actor: y es que la administración no respaldó su negativa a aplicar el Acuerdo en cita, en razonamientos que sustentaran una excepción de inconstitucionalidad o de ilegalidad del mismo. No. Simplemente le dio una interpretación restrictiva, distinguiendo, como intérprete, donde el productor de la norma no distinguió, pues, para el caso, no resulta cierto que el Concejo, en el Acuerdo en referencia, hubiera dispuesto un factor diferente de liquidación de salarios atendiendo el número de horas laboradas. No. Claro que el factor de liquidación es el mismo, variando, desde luego, el cuantum según las horas laboradas. Tampoco resulta cierto que el Acuerdo en comento discrimine para efectos salariales, sobre la clase de funciones desempeñadas. Como base en consideraciones similares a las anteriores se profirió el fallo recurrido, cree esta Agencia Fiscal que el mismo amerita confirmación” (folio 245). PARA RESOLVER SE CONSIDERA La fijación de la jornada de trabajo de la administración pública es de origen

estatutario, es decir impuesta por la ley. Mas como el demandante presta sus servicios a una organización especial del Municipio de Medellín, como lo es el cuerpo de Bomberos, se examinará si la jornada de trabajo corresponde a la máxima determinada directamente por la ley, o si por el contrario, su señalamiento ha sido deferido por el legislador a otra autoridad y si la fijada en este caso por la Alcaldía Municipal de esa ciudad mediante Decreto No. 100 de 1965, armoniza o no con las directrices existentes sobre el particular. La Ley 6a. de 1945 que en el inciso 1º del artículo 3º señaló en forma general que las horas de trabajo no pueden exceder de ocho (8) al día, ni de cuarenta y ocho (48) a la semana, en el parágrafo 1º del mismo artículo preceptúa que esa disposición no se aplica, entre otras actividades a las “laborales que a juicio del Gobierno, no sean susceptibles de limitación de la jornada o deban regirse por normas especiales”. Como plenamente lo justifica la prestación de un servicio como el de bomberos, que no es susceptible de interrupción. Por consiguiente, el Gobierno ya sea del orden nacional, departamental o municipal, dentro de los límites señalados en dicha norma, goza de facultad discrecional para fijar la jornada de trabajo sin sujección a la regla general a la cual hizo referencia. El actor como se dijo, es funcionario del Municipio de Medellín y se desempeña como conductor mecánico en el Departamento de Bomberos de la Secretaría de Gobierno, en tal virtud, debe prestar sus servicios con sujeción a los turnos de

trabajo señalados en los artículos 4º y 5º del Decreto 100 de 1965, expedido por la Alcaldía de Medellín, en los cuales se dispone: “ARTICULO 4º. - El Cuerpo de bomberos está organizado en dos compañías que atenderán al servicio por turnos de un día natural (24 horas), de 8 a.m. a 8 a.m. y descansarán durante un lapso exactamente igual, excepto, en los casos en que por razones de organización, en sus días de franquicia (horas matutinas), deban desarrollar campañas de prevención; o en el transcurso del día, o de la noche, deban asistir a las llamadas de Bomberos; o cuando por cualquier motivo se llame al personal para acuartelamiento. Se denominarán Compañía “A” y Compañía “B”. ARTICULO 5º. - Para compensar los excesos de trabajo en los días de franquicia, o de descanso, citados en el artículo anterior, todas las unidades, excepto el jefe, el sub - Jefe, el Secretario Almacenista y el Auxiliar del Secretario Almacenista, disfrutarán semanalmente y por turnos rigurosos de un día de descanso, denominado “Día de Civil”, del cual harán uso en día que corresponda libre, con la diferencia de que no tendrán obligaciones materiales con la Institución a partir de las 8 a.m. del día en que entregan el servicio y que les corresponda como de “Civil” hasta el día siguiente a la misma hora, salvo en los casos de acuartelamiento y otros especiales en los cuales el Jefe, a su juicio, podrá suspender el uso de dicho día, para reconocerlo luego, cuando las circunstancias

se normalicen. Durante los días de civil el personal tendrá obligación de vestirse de tal manera y no podrá usar el uniforme, sin previo permiso del Jefe o del Sub - Jefe (folio 78). (...) Mediante Decreto No. 272 de 18 de junio de 1975 (folios 110 a 116), la Alcaldía de Medellín, reglamentó la jornada de trabajo de sus empleados públicos y trabajadores oficiales en general, la cual fue establecida en 8 horas diarias o cuarenta y ocho a la semana. Empero, en el artículo 8º del citado Decreto se dispuso que “Los demás empleados públicos y trabajadores oficiales municipales que tengan señaladas, por la naturaleza de sus funciones, jornadas máximas legales superiores a la ordinaria de cuarenta y ocho (48) horas semanales, las conservarán con la misma intensidad y distribución con que han venido rigiendo,...” (folio 113). De igual manera, el Decreto No. 086 de 1983 (folios 120 a 122), mediante el cual la Alcaldía de Medellín, estableció el horario de trabajo para los empleados de ese Municipio, exceptuó del horario general allí señalado, al personal que trabaja en actividades que por razón del servicio requieren horarios especiales, “o la labor que se realiza sin solución de continuidad” (folios 120 a 122). De lo anterior se desprende, en primer término, que por disposición del Gobierno Municipal a las personas vinculadas al Cuerpo de Bomberos de Medellín se les señaló una jornada de trabajo excepcional dada las especiales características de la labor que desarrollan.

La voluntad gubernamental en este sentido se manifiesta, no sólo a través de lo previsto en el Decreto 100 de 1965, sino también en lo dispuesto en los Decretos 272 de 1975 y 086 de 1986, antes mencionados, ya que éstos consagran excepciones que permiten una jornada laboral más amplia que la jornada ordinaria de trabajo de 8 horas. excepciones en las cuales encaja perfectamente la labor realizada por la dependencia citada; vale decir, la jornada de trabajo del Cuerpo de bomberos, no sufrió ninguna alternación con la expedición de esos estatutos, continuando vigente la señalada en el Decreto 100 de 1965, cuya duración es de 24 horas, lo cual armoniza con lo preceptuado en el parágrafo 1o. del artículo 3º de la ley 6a. de 1945. Así mismo, se conservó la distribución del personal del mencionado Departamento, señalado por la administración municipal, mediante el Decreto citado. Sentado lo anterior, debe la Sala examinar si ciertamente el personal que presta sus servicios en el Departamento de Bomberos de Medellín, esta o no sujeto a la jornada laboral ordinaria prevista en la Ley 6a. de 1945, como lo sostiene el Tribunal en el fallo que se consulta, o se halla dentro de las jornadas de trabajo excepcionales previstas por el legislador y respecto de las cuales esta Corporación ha hecho precisiones jurisprudenciales acerca de su procedencia. Para la Sala, la relación laboral de algunos servidores públicos que trabajan en entidades que por su naturaleza y fines deben prestar determinados servicios que interesan a la comunidad u que hacen relación, especialmente, con la tranquilidad

ciudadana, el orden público, la salubridad y seguridad de las personas, no puede someterse a una jornada de labores con límite específico de tiempo, toda vez que tales servicios deben prestarse ininterrumpidamente. De ahí que, en virtud de los reglamentos internos de dichas instituciones, se establezca la disponibilidad permanente de las personas encargadas de prestar esos servicios, como única manera de poder atender en forma eficaz y eficiente las situaciones que se presenten en cualquier momento y que hagan menester la prestación inmediata del servicio a ellas encomendado. Tal sucede entre otros, respecto del personal del Ministerio de Defensa, del Departamento Administrativo de Seguridad, del Departamento de Bomberos de las distintas localidades, cuya finalidad como lo precisa el artículo 36 del Código Nacional de Policía, es la extinción de incendios, estatuto que cataloga, acertadamente a esa actividad como un servicio de policía que puede prestarse por organizaciones privadas o de cargo del Tesoro local, con miras a la protección del orden público interno, y, que como tal, no puede sufrir interrupción en su prestación. El anterior criterio lo ha expresado esta Sección en fallos como el fecha el 9 de octubre de 1979, expediente número 1765, actor David Aguilera Gómez, Consejero Ponente doctor Ignacio Reyes Posada, el cual fue confirmado por la Sala Plena de la Corporación, mediante sentencia de 19 de octubre de 1982, Consejero Ponente doctor Jorge Dangong Flórez, en uno de cuyos apartes se lee: “Se afirma en el acto administrativo acusado (folios 1 y 2) `que en virtud de los

reglamentos internos que rigen la institución y la índole de las funciones que la ley señala, sus empleados están obligados a una disponibilidad permanente, única manera de poder atender en forma eficiente y eficaz las situaciones de carácter delictivo que se puedan presentar', lo que efectivamente sucede cuando se trata de personas que prestan sus servicios oficiales en determinados Ministerios, instituciones o departamentos administrativos como serían el Ministerio de Defensa Nacional, la Policía Nacional, el Departamento Administrativo de Seguridad, demandado en este juicio, etc., que tienen a su disposición un personal cuya relación legal y reglamentaria se adapta a las condiciones exigidas por el servicio mismo, dada su naturaleza, organización y fines, lo que implica por consiguiente horarios, disciplinas y disponibilidades que le son propias y distintas a las del resto de empleados públicos cuyos horarios generalmente están comprendidos entre las 8 a.m. y las 12 meridiano y de las 2 p.m. a las 6 p.m. de lunes a viernes de cada semana y en los sábados de 8 a.m. a 12 meridiano. De lo anterior se puede concluir que cuando la persona se vincula a la administración pública en esta clase de labores, acepta de antemano las reglamentaciones que sobre el particular tengan señaladas estas entidades y por tanto no existe razón para que posteriormente se reclamen del Tesoro Público pago de dominicales, recargos nocturnos u horas extras, pues la modalidad de la vinculación, en cuanto a horarios y jornadas de trabajo se refiere, es propia de esta categoría de funcionarios” (Anales del C. de E. - 2o. Semestre de 1979, página 303).

También en fallo de 20 de marzo de 1980, esta Sección, sobre el particular, dijo lo siguiente: “La Sala acoge en su integridad al anterior concepto porque es evidente que en el orden jerárquico de los empleos públicos existen algunos que por su naturaleza y las funciones correspondientes no están sujetos a jornada de trabajo, esto es, no están sometidos a horario, sino que, por el contrario, sus titulares se entienden estar comprometidos en todo momento al ejercicio de las funciones que le son propias. En el orden de actividad privada la ley consagra expresamente cuáles trabajadores no están sujetos a jornada alguna de trabajo por razón de la función desempeñada y entre ellos, los primeros, son los empleados de dirección y de confianza. En el sector privado un presidente de empresa, un gerente, vicepresidente o subgerente no está sujeto a jornada de trabajo. Se entiende que las obligaciones y responsabilidades propias del cargo implican que tales empleados están en disponibilidad en todo momento para acudir al cumplimiento de sus deberes. Si esto se predica, con definición legal, de los empleados del sector privado, con cuánta mayor razón debe consagrarse este criterio para los empleados del servicio público, cuyo correcto desempeño interesa a la comunidad entera y compromete la tranquilidad ciudadana, el orden público y la seguridad de las personas, factores todos que requieren que en ningún momento pueda presentarse un vacío de autoridad que pudiere producir funestas consecuencias.” (Expediente 2395 - Actor Ignacio Reyes Posada - Anales del C. de E. - 1er. Semestre de 1980, páginas 181 - 182).

De acuerdo con lo expuesto, en criterio de la Sala, la administración de Medellín podía establecer validamente una reglamentación sobre la jornada laboral del Cuerpo de Bomberos, sin sujeción al límite de la jornada laboral ordinaria, como lo hizo. Esto es, podía determinar para esa institución una jornada laboral excepcional que permita la disponibilidad permanente del personal a ella vinculado, que garantice el adecuado cumplimiento de la importantísima labor que le ha sido encomendada. La Sala pues, considera que la reglamentación sobre el particular efectuada por la Alcaldía del citado Municipio, mediante Decreto 100 de 1965, conforme al cual el personal vinculado al Departamento de Bomberos de esa localidad, está organizando en dos compañías que atienden el servicio por turnos de un día natural de 24 horas, de 8 a.m. a 8 a.m. del día siguiente, descansan durante un lapso exactamente igual y disfrutan semanalmente y por rigurosos turnos, de un día de descanso, o “día civil”, tiene una sólida fundamentación en la naturaleza misma de la actividad que desarrolla el organismo, que se halla relacionada con la seguridad de la comunidad, lo cual determina que su prestación sea continua e ininterrumpida y le imprime, en términos del Código Nacional de Policía, el carácter de un servicio de policía, cuya prestación está sometida a un régimen especial, que desborda la preceptiva que regula actividades despojadas de esa especial condición que caracteriza aquellas que guardan íntima conexión con la protección ciudadana, como lo es el servicio de extinción de incendios. Se repite que la jornada de trabajo de 24 horas fijada para el Cuerpo de

Bomberos de Medellín, se ajusta a las previsiones del parágrafo 1º del artículo 3º de la Ley 6a. de 1945 y al criterio jurisprudencial reiterado en varios fallos proferidos por esta Corporación, debiéndose entender que ella comprende un lapso de trabajo diurno y otro nocturno, que debe cancelarse este último con los recargos previstos para el trabajo nocturno en el Decreto 272 de 1975, como bien lo hace la Administración, según se desprende de los actos demandados. Se trata, pues, de una jornada de trabajo máxima, especial y excepcional, parcialmente diurna y parcialmente nocturna. No le asiste razón al Tribunal cuando asevera que la jornada de trabajo de los mencionados servidores es de 8 horas y que lo que exceda de ésta constituye horas extras o trabajo adicional y por ende, su decisión de decretar el reconocimiento y pago de este tiempo como tal, contraría también el ordenamiento jurídico al cual se ha hecho referencia. Es evidente que a la luz de las referidas disposiciones legales, de los decretos municipales citados y del criterio jurisprudencial expuesto, es improcedente reconocer como extra del servicio prestado por los servidores del Cuerpo de Bomberos de Medellín durante la jornada laboral señalada en el Decreto 100 de 1965, así como los demás emolumentos que el actor reclama con fundamento en el criterio equivocado de considerar el trabajo de tales funcionarios que exceda de 8 horas, como trabajo adicional. Por ende, lo dispuesto en la sentencia sobre estos

aspectos debe revocarse. Respecto de la liquidación del salario del demandante de conformidad con el sistema salario hora establecido en el Acuerdo 060 de 1961, la Sala encuentra que, según lo preceptuado en el artículo 1o. de ese estatuto, el aludido régimen se aplica a los empleados al servicio del Municipio de Medellín pertenecientes a las Secciones de Fondos Comunes, Empresas Varias y al Departamento Administrativo de Valorización. Revisado el expediente no se encontró prueba alguna que acredite que el Cuerpo de Bomberos de esa ciudad forme parte de esas dependencias u organismos. Por consiguiente, en ausencia de esa prueba la Corporación no puede establecer si realmente a sus servidores le es aplicable el referido sistema de liquidación del salario y, en consecuencia, le es imposible despachar favorablemente las peticiones que en tal hecho se fundamentan. Por la razón anotada y teniendo en cuenta que según se deduce de los documentos obrantes en el proceso, para establecer si el salario devengado por el actor es o no inferior al percibido por los trabajadores oficiales del Municipio de Medellín, en el lapso a que se contrae la reclamación del demandante y así determinar si se quebrantó o no lo previsto en los Acuerdos números 17 de 1980, 31 de 1982 y 40 de 1985 es preciso recurrir al factor salario hora correspondiente a tales funcionarios, la Corporación encuentra que sin haberse probado que la liquidación del salario de los servidores del Cuerpo de Bomberos, debe efectuarse con sujeción a dicho régimen, no le es posible verificar si tal situación se da en el presente caso y, por ende, tampoco puede decidir a favor del accionante la

pretensión relacionada con el reajuste del factor salario hora y, por tanto, previa revocación de lo dispuesto en la sentencia sobre el particular, ella se denegará. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Revócase la sentencia fechada el diecisiete (17) de marzo de mil novecientos ochenta y nueve (1989), proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia en el presente asunto. En consecuencia, se dispone: niéganse las súplicas de la demanda. Cópiese, notifíquese y devuélvase al Tribunal de origen. El anterior sentencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada el día 23 de marzo de 1990. Alvaro Lecompte Luna, Reynaldo Arciniegas Baedecker, Joaquín Barreto Ruiz, Clara Forero de Castro. Miguel A. Perilla P., Secretario.