CE-SEC2-EXP1990-N4989

PENSION DE JUBILACION - Reliquidacion / REINTEGRO / CONTRALORIA

GENERAL DE LA REPUBLICA - Regimen Iegal / TRANSITO DE LEGISLACION / LEY EN EL TIEMPO / LEY ESPECIAL Si una norma bajo la cual nació una situación jurídica concreta dada - el reintegro - puede ser suplantada por otra posterior rigiendo esa misma situación; si por cambiar la norma la que permitía el reintegro y la que ahora lo prohibe. cambia también la situación y ésta es gobernada por la nueva. Se trata de un problema que versa sobre el ámbito temporal de la validez de un orden jurídico dado a la posibilidad de la "retroactividad" de la ley positiva. La situación jurídica nacida bajo el imperio del artículo 4º de la Ley 171 / 61, continuó signada por su validez en el tiempo, sin que quedase rota por la nueva situación jurídica abstracta creada por el artículo 13 del Decreto 929 / 76, y, por ende, tenía derecho a reclamar la revisión de su pensión a partir de la fecha en que quedó nuevamente fuera del servicio. Las normas de los Decretos - ley 1848 / 69, 2400 / 68, y el Decreto Reglamentario 1950 / 73 que prohiben el reintegro de los pensionados al servicio, son aplicables únicamente a la Rama Ejecutiva del Poder Público a nivel nacional y la Contraloría General de la República no forma parte de ella, pues es un organismo fiscalizador y, por ende, totalmente independiente; de ahí que tenga su propio estatuto de personal, en el cual, sólo hasta la expedición del Decreto 929 de 1976 se introdujo también la prohibición a los pensionados de reintegrarse al

servicio.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA Consejero ponente: ALVARO LECOMPTE LUNA Bogotá, D.E., treinta y uno (3l) de octubre de mil novecientos noventa (1 990).

Radicación número: 4989

Actor: JACINTO NOVOA MENDOZA

Demandado: CAJA NACIONAL DE PREVISION

Referencia: Expediente Autoridades Nacionales - Consulta.

En grado de consulta de la sentencia calendada a dieciséis (16) de febrero de mil novecientos noventa (1.990) proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, conoce la Sala de este asunto, referente a la acción de restablecimiento del derecho incoada en demanda que, a través de apoderado judicial, presentó el señor Jacinto Novoa Mendoza contra la Caja Nacional de Previsión y la Nación. I - DE LA DEMANDA Impetró el libelista - a lo cual accedió en parte el fallo consultado - la declaratoria de nulidad del art. 1º de la Resolución No. 9684 de 27 de agosto de 1985 y del artículo 1º de la Resolución No. 4646 de 8 de noviembre del mismo año, dictadas por la entidad demandada - Subdirector de prestaciones económicas y Director General, en su orden - , en cuanto denegaron la reliquidación pensional que, por ser reincorporado al servicio público, solicitó al retirarse definitivamente; igualmente impetró que, como consecuencia de la nulidad de los actos mencionados, se declare que la Nación, Caja Nacional de Previsión, debe pagar al actor la diferencia entre el valor de la pensión reconocida

por la Resolución No. 2643 de 1972, cuya nulidad parcial se solicita, y la cantidad que resulte devengado en promedio durante los últimos tres años de servicio, contados a partir del 16 de junio de 1980 y 15 de junio de 1983, teniendo en cuenta las siguientes cantidades por concepto de sueldos, primas y bonificaciones, por haberse reintegrado a la función pública en la misma Contraloría General de la República, por un lapso superior a los tres años previstos en la Ley 171 de 1961: Año 1981.........................543.879.91 Año 1982.........................$ 51.692.88 Años 1980 - 1983................$137.266.05 Viáticos 1982...................$165.300.00 Además, el demandante agrega a las anteriores pretensiones, las que a continuación se transcriben: "4. - La reliquidación reconocida a mi mandante por medio de la Resolución No. 2643 de 1972 es equivalente al 75% del promedio de sueldos antes indicados. 5. - Que a la sentencia que ponga fin a la presente acción se le dé cumplimiento dentro del término previsto en el art. 176 del Código Contencioso Administrativo."

II. DE LA PARTE RESOLUTIVA DEL FALLO OBJETO DE CONSULTA El fallo de mérito que ha de revisarse accedió a declarar nulos los artículos l' de las Resoluciones Nos. 9684 y 4646 de 1985 y, en cuanto atañe al restablecimiento del derecho, precisó: "2o. - Ordénase a la Caja Nacional de Previsión Social, reliquidar la pensión de jubilación del señor JACINTO NOVOA MENDOZA, con C.C. #137.455

de Bogotá, tomando como base para ello el promedio de la asignación devengado por él entre el 15 de febrero de 1980 y el 15 de febrero de 1983 y efectuar los reajustes de ley desde esa fecha en adelante. 3o. - La Caja Nacional de Previsión Social pagará la pensión reliquidada a partir del día 15 de febrero de 1983, fecha en la cual el señor JACINTO NOVOA MENDOZA se desvinculó de la administración pública. 4o. - Al presente fallo se le dará cumplimiento dentro del término señalado en el artículo 176 del C.C.A." llI - HECHOS ANTECEDENTES Cuentan los autos que por haberlo así pedido el hoy actor, la Caja Nacional de Previsión, mediante Resolución 2643 de junio 30 de 1972, le reconoció una pensión mensual vitalicia de jubilación "teniendo en cuenta tiempos de servicios hasta abril 30 de 1971 " a partir del lo. de mayo de ese año, fecha en la cual "demostró el retiro definitivo del servicio oficial". Más tarde, dice el libelista, "sin haber cobrado ninguna de las mesadas pensionales allí reconocidas", el señor Novoa entró nuevamente al servicio oficial, específicamente a la Contraloría General de la República, para desempeñar el cargo de inspector general adscrito al Despacho del Contralor General, el día 13 de noviembre de 1973, permaneciendo en él hasta el 75 de marzo de 1983, fecha en la cual se retiró de modo definitivo, tal como lo dispuso la Resolución 1115 de 15 de febrero de ese año.

Acudió entonces a la Caja Nacional de Previsión a solicitar el reajuste de la pensión en antes reconocida, con base en las normas legales especiales que rigen para los servidores de la Contraloría General, o sea el Decreto Ley 929 de 1976 - 11 de mayo - , artículo 13. La Caja denegó la reliquidación, por lo cual, agotada la vía gubernativa, hizo uso de la acción de plena jurisdicción, ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el cual, como se ha indicado, profirió el fallo en parte favorable, objeto de la presente consulta.

IV. NORMAS LEGALES CITADAS EN EL LIBELO COMO

QUEBRANTADAS POR EL ACTO.

El libelista invocó, primeramente, como quebrantado, el art. 30 de la Constitución Política atinente a la garantía de la propiedad privada y la de los derechos adquiridos con justo título; el art. 4o. de la Ley 171 de 1961; el ya citado art. 13 del Decreto - Ley 929 de 1976 - 11 de mayo - , que, como se ha visto, contiene el estatuto especial para los servidores de la Contraloría General, amén del Decreto reglamentario 1848 de 1969 y de los arts. 2, 16, 17 y 20 de la Carta. Invocó también como causa o motivo de la anulación del acto el fenómeno de la "desviación de poder", por las razones en que se apoya con inspiración en los criterios que, sobre la figura, sienta el tratadista Manuel M. Diez ("El acto administrativo", ed. 196 1, Editora Argentina. S.A.) (Págs. 412 y ss.), apartes de

los cuales transcribe.

V - CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO.

Emitido por el señor Fiscal Cuarto del Consejo de Estado, sienta el criterio de la revocatoria de la sentencia consultada. Dice que si bien la reincorporación al servicio es legal, en razón de que el artículo 20 del Decreto ley 2400 de 1.968 y el articulo 77 del Decreto Ley 1848 de 1969, no cobijan a los empleados y funcionarios de la Contraloría por no pertenecer ella a la Rama Ejecutiva del Poder Público y porque tienen un estatuto propio, ha de tenerse en cuenta que la prohibición del reintegro sólo fue establecida en el año de 1976, por el Decreto Ley 929 de ese año y porque el reintegro concreto del actor ocurrió el 13 de noviembre de 1.973. Sin embargo, anota el agente del Ministerio Público, como quiera que en el caso de autos, el reajuste se rige por la Ley 171 de 196 1, cuyo artículo 4' consagra la revisión de una pensión de jubilación, cuando el beneficiario se reintegra al servicio por tres (3) años o más, tomando como base el promedio de lo devengado en esos tres últimos años, y como entre el 13 de noviembre de 1973 y el 11 de mayo de 1976 - cuando comenzó a regir el Decreto Ley 929 de ese año - no alcanzó a transcurrir el trienio en mención, concluye que el demandante no se hizo acreedor a la reliquidación. De esta suerte, llegado el momento de proferir fallo de instancia y no observándose defecto que incida en la validez de lo actuado se procede a

resolver previas las siguientes, CONSIDERACIONES: 1o. - El siguiente es el tenor del artículo 4' de la Ley 171 de 1961diciembre 29 - "por la cual se reforma la Ley 77 de 1959 y se dictan otras disposiciones sobre pensiones": "Al pensionado por servicios a una o más entidades de derecho público, que haya sido reincorporado a cargos oficiales y haya permanecido o permanezca en ellos por tres (3) años o más, continuos o discontinuos, le será revisada su pensión a partir de la fecha en que quede nuevamente fuera del servicio, con base en el sueldo promedio de los tres últimos años de servicios." (no se transcribe el segundo inciso de la norma, por sólo referirse al sector privado; tampoco el parágrafo, por relacionarse a situaciones que atañen a pensionados reincorporados v retirados con anterioridad a la vigencia de la ley). 2o. - El Decreto Reglamentario 1848 de 1969 - noviembre 4 - , "por el cual se reglamenta el Decreto 3135 de 1968", sólo rige a los empleados y funcionarios al servicio de la Contraloría General de la República en aquellos rubros a los que expresamente remite el Decreto Ley 929 de 1976 - mayo 11 - (parágrafo del art. 13, art. 17), el cual no estaba vigente - no había sido expedido - cuando se produjo la reincorporación del hoy actor, Jacinto Novoa Mendoza. No cabe entonces duda de que la situación jurídico - laboral de éste se gobernaba por el artículo 4' de la Ley 171 de 1.961, puesto que dicha reincorporación tuvo lugar,

como se ha indicado, el 13 de noviembre de 1973; esa norma es genérica, aplicable, en ese momento, a todos los pensionados por servicios a una o más entidades de derecho publico, sin establecer excepciones de ningún tipo. En consecuencia, la prohibición que contiene el hoy vigente artículo 13 de decretoley 929 de 1976 y que sólo para efectos del reajuste se remite al artículo 79 del Decreto 1848 de 1969, no es aplicable a la situación que ahora se analiza y el actor bien podía, como ciertamente lo fue, ser reincorporado al servicio de la Contraloría General de la República. 3o. - Es verdad que durante la nueva permanencia del señor Novoa Mendoza entró a regir el tantas veces mencionado Decreto Ley 929 de 1976. Sin embargo, ello no significa que su situación quedase bajo la órbita de lo que prohibe el artículo 13 ni que hubiese sido irregular su continuación en el desempeño de la función pública hasta el 15 de marzo de 1983. Se está aquí en presencia de un aspecto que toca a la fuerza material del Derecho positivo en el tiempo. En otras palabras, si una norma bajo la cual nació una situación jurídica concreta dadala posibilidad de reintegrarse al servicio público - , puede ser suplantada por otra posterior rigiendo esa misma situación; si por cambiar la norma - la que permitía el reintegro y la que ahora lo prohibe - cambia también la situación y ésta es gobernada por la nueva. Se trata de un problema que versa sobre el ámbito temporal de la validez de un orden jurídico dado a la posibilidad de la "retroactividad" de la ley positiva.

Es característico el hecho de que, por lo general, las leyes, las normas de Derecho positivo no sean "retroactivas", es decir, que no tocan aquellas situaciones jurídicas concretas que surgieron bajo la égida de la norma antigua; sólo por excepción, en materia penal, "la ley preexistente se prefiere a la ley ex post facto" (artículo 43 Ley 153 de 1887), cuando se trata de "Ley permisivo o favorable" (artículo 26 Constitución Nacional) y, en el campo laboral, aplicando el principio de la favorabilidad, según el cual es lícito hasta acumular la efectividad de los cánones en confrontación. Por lo tanto, la situación jurídica concreta del actor, nacida bajo el imperio del artículo 4o. de la Ley 171 de 196 1, continuó signada por su validez en el tiempo, sin que quedase rota por la nueva situación jurídica abstracta creada por el artículo 13 del Decreto 929 de 1976 y, por ende, tenía derecho, como lo reconoció el Tribunal a - quo, a reclamar la revisión de su pensión a partir de la fecha en que quedó nuevamente fuera del servicio, CON BASE EN EL SUELDO PROMEDIO DE LOS TRES ULTIMOS ANOS DE SERVICIOS, como lo estatuye la citada ley. 4o. - La Sala encuentra atinados los criterios expresados por el a - quo en el sentido de, que ni el artículo 48 del Decreto Ley 1848 de 1969 ni el artículo 29 del Decreto Ley 2400 de 1968, ni tampoco el articulo 21 del Decreto Reglamentario 1950 de 1973, per se, son aplicables a los empleados y funcionarios de la

contraloría por cuanto, de acuerdo con nutrida jurisprudencia del Consejo de Estado, las normas de los citados Decretos que prohiben el reintegro de los pensionados al servicio, son aplicables únicamente a la Rama Ejecutiva del Poder Público a nivel nacional y la Contraloría General de la República no forma parte de ella, pues es su organismo fiscalizador y, por ende, totalmente independiente; de ahí que tenga su propio estatuto de personal, en el cual, sólo hasta la expedición del Decreto 929 de 1976 se introdujo también la prohibición a los pensionados, de reintegrarse al servicio. Mas no comparte su apreciación acerca de que el cargo de Inspector General Grado 28 al cual fue ascendido el accionante por Resolución Nro. 2476 del 3 de junio de 1.976, equivalga al de Jefe de Oficina, y que por ello la Administración al no considerar que el demandante ocupó en la Contraloría un cargo de excepción, quebrantó lo dispuesto en el literal g) del artículo 13 del Decreto 929 de 1976. Lo anterior en virtud de que conforme a lo preceptuado en el artículo 1º del Decreto 929 de 1 1 de marzo de 1976, que, para esa época, establecía la nomenclatura de cargos de la Contraloría General de la República, el cargo de Inspector General Grado 28, contrariamente a lo aseverado por el fallador de primera instancia, no correspondía al cargo de Jefe de Oficina, pues este cargo, según el mismo artículo l' Ibídem, correspondía el grado 37 y no al 28 que ostentaba el cargo de Inspector General que ocupó el accionante.

Por consiguiente, no es dable afirmar que desde el mes de junio de 1976, éste se desempeñaba como Jefe de Oficina, cargo de excepción para efectos de la viabilidad de reintegro a la Contraloría, de personas pensionadas por organismos estatales, en los términos del literal g) del artículo 13 del Decreto 929 de 1976. No obstante la impresión anotada, la Sala encuentra que los planteamientos que se hacen en este proveído acerca de la vigencia del derecho positivo en el tiempo, referidos a la permisibilidad de reintegro de pensionados a cualquier empleo público, contemplada en la Ley 171 de 196 1, bajo cuyos auspicios se reincorporó el actor a la Contraloría General de la República, constituye fundamento suficiente para avalar la decisión del a - quo en el sentido de disponer la revisión de la pensión de jubilación del accionante a partir de la fecha en que quedó nuevamente fuera del servicio con base en el sueldo promedio de los tres últimos años de labores, puesto que el derecho a la revisión de dicha prestación social, surgió para el demandante en el momento en que se reincorporó a la Administración Pública (1 973), en razón de lo dispuesto en el artículo 4º de la citada ley. Por lo demás, se observa que en el libelo se solicitó la declaratoria de nulidad parcial de la Resolución Nro. 2643 de 1972, mediante la cual se reconoció al accionante su pensión de jubilación, sin que se precisara cuál debía ser el alcance de dicha declaración de nulidad. Nada dijo el fallador acerca de esta pretensión. Sin embargo, se advierte que

en virtud de la acción de restablecimiento del derecho, que es la que incoa el demandante, no era posible obtener la nulidad del citado acto administrativo, puesto que esa acción se hallaba caducada respecto de ella, toda vez que según se desprende de varios documentos que obra en el expediente (fls. 190 y ss. Cdno. Antec. Administrativos), el actor desde el mes de agosto de 1972 se notificó de la aludida resolución. Por consiguiente, se impone que la jurisdicción se declare inhibida para pronunciarse sobre su legalidad. Por lo demás, en el fallo que se revisa no se advirtió que la Caja Nacional de Previsión Social debe cancelar al actor solo la diferencia que resulte entre el valor de la pensión reconocida por la Resolución Nro. 2643 de 1972, de la cual disfruta el actor y el monto que resulte de esta prestación luego de que se efectúe su revisión con base en la asignación devengado en los tres últimos años de servicios del accionante (1 6 de febrero de 1980 al 15 de febrero de 1983). Por ello se adicionará en, tal virtud el artículo 3' de la parte resolutiva de la sentencia consultada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: 1) Confírmase los artículos 1º, 2º y 4º de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 16 de febrero de 1990, en el proceso instaurado por Jacinto Novoa Mendoza contra la Caja Nacional de Previsión

Social. 2) - Por hallarse caducada la acción contra la Resolución Nro. 2643 de 1972, declarase la inhibición para hacer un pronunciamiento sobre su legalidad. 3) - El artículo 3º de dicha sentencia quedará así: La Caja Nacional de Previsión Social, pagará la pensión así reliquidada a partir del 15 de febrero de 1983, fecha en la cual el señor Jacinto Novoa Mendoza se desvinculó de la Administración Pública. De las sumas respectivas, se descontarán los valores cancelados al demandante en virtud de la pensión de jubilación reconocida por medio de la Resolución Nro. 2643 de 30 de junio de 1972, expedida por la mencionada Caja de Previsión Social. Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. , La anterior sentencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada el día 24 de octubre de 1990. Clara Forero de Castro, Joaquín Barreto Ruiz, Dolly Pedraza de Arenas, (Ausente), Reynaldo Arciniegas Baedecker, (Con Aclaración de Voto), Alvaro Lecompte Luna, Diego Younes Moreno. PENSION DE JUBILACION - Reliquidacion / REINTEGRO / TRANSITO DE LEGISLACION - Hechos pendientes / PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD / LEY EN EL TIEMPO (Aclaración de voto) Se llaman hechos pendientes aquellos que se iniciaron en fecha pasada respecto de la vigencia de la ley pero aún no están consumados al entrar en vigencia la nueva ley, es decir, van conformándose en forma progresiva hasta un momento

final en que dan lugar a una prestación concreta, como es el caso de la pensión de jubilación. Hasta ese momento final el derecho queda reducido a una expectativa, que por sí sola no produce efectos jurídicos, la nueva ley que modifique los presupuestos anteriores es de aplicación inmediata, y en ese sentido, se dice que es retrospectiva. En el caso sub judice a partir de mayo 11 / 76, quedó prohibido en la Contraloría General de la República el reingreso para la generalidad de los empleados, desde ese momento la situación del accionante se tornó irregular, siendo un empleado de aquéllos para quienes el reingreso estaba, de allí en adelante vedado. Su situación conformada por un reingreso regular con miras a la reliquidación de la pensión, encaja dentro de los llamados facta pendentia, por cuanto no alcanzó a consolidarse el derecho a la reliquidación antes de la fecha citada. Y, como se dijo, las normas laborales son de aplicación general inmediata. El principio general de favorabilidad también se aplica a los casos de duda.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA Aclaracion de Voto: REYNALDO ARCINIEGAS BAEDECKER La legislación laboral desde tiempo ya lejano ha venido aplicando ciertos principios que considera propios y que no tienen vigencia en otros ordenamientos legales. Tales son, por ejemplo, el de que sus normas son de orden público y producen efecto general inmediato, es decir, deben aplicarse en el momento mismo en que entran en vigencia aún para casos que tienen raíz u origen anterior. Así lo dice concretamente el articulo 16 del Código Sustantivo del Trabajo.

La doctrina ha venido distinguiendo, a este respecto, tres situaciones de aplicación de la ley en el tiempo, que ha denominado con nombres latinos aplicados a los hechos que son objeto de regulación legal, así: Facta praeterita - Facta pendentia - Facta futura. Se entiende por hechos pretéritos aquellos que se han consumado totalmente en fecha pasada, a los cuales obviamente no puede referirse norma alguna expedida por posterioridad. Ellos se regularon por la legislación vigente en su momento y produjeron, de acuerdo con ella, los efectos que les eran propios. Aplicar a estos hechos consumados una norma posterior, sería dar ésta efecto retroactivo. Se llaman hechos pendientes aquellos que se iniciaron en fecha pasada respecto de la vigencia de la ley pero aún no están consumados al entrar en vigencia la nueva ley, es decir, van conformándose, por así decirlo, en forma progresiva hasta un momento final en que dan lugar a una prestación concreta, como es el caso de la pensión de la jubilación. Hasta ese momento final el derecho queda reducido a una expectativa, que por sí sola no produce efectos jurídicos. la nueva ley que modifique los presupuestos anteriores es de aplicación inmediata y, en ese sentido, se dice que es retrospectiva. Los Hechos futuros se regirán por la ley que corresponda en cada momento. En el sub lite se plantea el caso de un empleado que habiéndosele reconocido pensión de jubilación, se reintegra y aspira a una reliquidación del quantum pensional con fundamento en el artículo 4º. De la ley 171 de 1961. En el momento del reintegro, noviembre 13 de

1973, no existía un régimen especial para los empleados de la Contraloría General de la República que regulase esta situación. Ocurre, sin embargo, que antes de transcurrir tres años de la nueva vinculación, se expidió el decreto ley 929 de mayo 11 de 1976, que prohibió en su artículo 13 el reintegro al servicio de «la persona retirada con derecho a pensión de jubilación», salvo en el caso de ciertos cargos directivos de la Contraloría General de la República entre los cuales no figura el del accidente. Dice la sentencia que tal decreto «no estaba vigente - no había sido expedidocuando se produjo la reincorporación del actor.... No cabe entonces duda de que la situación jurídico - laboral de éste se gobernaba por el artículo 4' de la ley 171 de 196 1, puesto que dicha reincorporación tuvo lugar, como se ha indicado, el 13 de noviembre de 1973». Presupuesto tan postulado, también es cierto que entre la fecha del reintegro y la del citado decreto 929, no transcurrió el mínimo de tiempo requerido para el derecho a la reliquidación en el texto de la ley 171 de 1961 (el reintegro se produjo el 13 de noviembre de 1973 y el decreto 929 es de mayo 1 1 de 1976). Cabe aquí tomar consideración la regla a que se hizo referencia como principio regulador de la aplicación en el tiempo de las disposiciones laborales: cuando entró en vigencia la prohibición del reintegro - mayo 1 1 de 1976 - , no estaba causado el derecho de reliquidación, que requiere tres años. Estimo que el fenómeno del reintegro no tiene entidad propia pues significa

simplemente el punto de partida de una situación posterior: la permanencia en el cargo. Cuando la ley prohibe reingreso, lo que prohibe, en el fondo, es la situación que de allí se desprenda: permanecer en el cargo, teniendo el status de pensionado., Ahora bien, a partir de mayo 11 de 1976, quedó prohibido en la Contraloría General de la República el reingreso para la generalidad de los empleados (las excepciones son pocas), vale decir, desde ese momento la situación del accionante se tomó irregular, siendo un empleado de aquellos para quienes el reingreso estaba, de allí en adelante, vedado. Su situación conformada por un reingreso regular con miras a la reliquidación de la pensión, encaja dentro de los llamados «facta pendentia», por cuanto no alcanzó a consolidarse el derecho a la reliquidación antes de mayo 11 de 1976. Y, como se dijo, las normas laborales son de aplicación general inmediata. Pero hay también otro principio rector de las relaciones laborales que es el de favorabilidad. En el Código Sustantivo del Trabajo aparece en los artículos 20 y 21 y ya se había previsto en la ley 6a. de 1945, respecto de las prestaciones sociales, en el artículo 36. El hecho de que el reintegro del demandante se hubiera ajustado a norma vigente, le podría acaso garantizar la permanencia también regular - hasta el momento de consolidar su aspiración a la reliquidación? Una respuesta asertiva resulta cuestionable. Si, por ejemplo, hubiera sido declarado insubsistente antes de los tres años, nada podría haber alegado en favor de su expectativa de reliquidación. A la inversa, vino una nueva ley que prohibió el reingreso pero

podría afirmarse que el actor reingresó con anterioridad y en legal forma. Queda la duda, la cual debe definirse ciertamente a favor del trabajador. Cierto es que el principio de la favorabilidad se refiere a las normas y asume las dos formas de antinomia: entre ley laboral y ley diferente y entre dos leyes laborales. Prevalece la laboral sobre las otras, y la favorable frente a las demás. Pero también se aplica a los casos de duda: dice el artículo 21 del Código Sustantivo del Trabajo: «En caso de conflicto o duda sobre la aplicación de normas vigentes del Trabajo, prevalece la más favorable al trabajador. La norma que se adopte debe aplicarse en su integridad». Este principio general que nuestros ordenamientos jurídicos refieren al trabajador particular, no está excluido de la regulación aplicable a los servidores públicos, que también son trabajadores. Ateniéndose a este principio, de gran trascendencia sin duda, ha suscrito la sentencia, pensado, además que la prohibición tiene siempre naturaleza restrictiva y no admite entendimiento por analogía o extensión. No ha caducado aún aquel viejo apotegma: «In dubiis, libertas» (En los casos dudosos, tienes libertad de acción).

REYNALDO ARCINIEGAS BAEDECKER