CE-SEC2-EXP1990-N755a

PROCESO DISCIPLINARIO – Inexistencia / DESTITUCION – Improcedencia / SANCION DISCIPLINARIA – Destitucion de cargo como consecuencia de etapa investigativa Es necesario diferenciar claramente el proceso disciplinario propiamente dicho, que se inicia con la formulación de cargos al inculpado, de la investigación que se abre para determinar, luego de la recopilación de datos e informaciones, si hay lugar o no a correr pliego de cargos. Por esa razón no puede confundirse una declaración rendida en la etapa investigativa, con una diligencia de descargos, que obviamente debe ser posterior a la formulación de cargos. No podía la autoridad nominadora, con base en los resultados de una investigación, inequívocamente de carácter preliminar y por ende no constitutiva de proceso disciplinario contra el actor, destituirle de su cargo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA Consejera ponente: CLARA FORERO DE CASTRO Bogotá, D. E., treinta (30) de marzo de mil novecientos noventa (1990) Radicación número: 755

Actor: JAIRO JULIO CASALLAS ROBAYO Demandado: INCORA Mediante apoderado, el señor Jairo Julio Casallas demandó ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca la nulidad de la Resolución No. 981 de 9 de marzo de 1977, en virtud de la cual se le destituyó del cargo que ocupaba en el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria - INCORA - y a título de restablecimiento del derecho solicitó su reintegro a dicho cargo o a otro de igual o

superior categoría, el pago de los salarios y prestaciones dejados de percibir durante el lapso comprendido entre la fecha de la destitución y aquella en que se produzca su reincorporación al cargo y la declaración de que no ha existido solución de continuidad para todos los efectos legales y, especialmente, para los fines de la pensión de jubilación. En síntesis expuso como hechos sustentatorios de sus pretensiones los siguientes:

A. El actor prestó, con lealtad, honestidad y eficiencia, sus servicios al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, entre el lo. de abril de 1969 y el 16 de marzo de 1977.

B. En el mes de agosto de 1974, cuando desempeñaba las funciones de Planificador en el Programa de Crédito - Banco Mundial, en el Proyecto Valle, el señor Hernando Ramírez Valdivieso presentó el INCORA dos solicitudes de crédito: una por $150.000.oo para ejecutar obras de adecuación en la finca "Las Vegas", ubicada en el Municipio de San Pedro, crédito que propuso garantizar con prenda agraria. El otro, para compra de una motobomba e instalaciones eléctricas, por la suma de $110.000. oo y ofreció como garantía, la constitución de prenda agraria sobre los elementos que adquiriera con el producto del mismo.

C. El prestatario no propuso garantía hipotecaria sobre el inmueble, porque no tenía el correspondiente título de propiedad.

El reglamento de crédito planificado acepta como prueba de la tenencia de la tierra, fotocopia de la escritura de propiedad, de la promesa de compraventa o de un simple contrato de arrendamiento; por lo tanto, no hubo objeción, cuando el

prestatario respaldó su solicitud de crédito con copia del contrato por el cual prometía adquirir a un tercero el mencionado fundo.

D. El demandante efectuó los estudios pertinentes sobre la viabilidad de otorgar tales créditos y presentó las solicitudes a consideraciones del Comité de

Elegibilidad.

E. En el historial del crédito aparece que se dio cumplimiento a los requisitos exigidos en el reglamento de Crédito Plánificado - Banco Mundial.

F. El citado Comité, en su sesión del 20 de agosto de 1974 ' aprobó los créditos así: El crédito para adecuación por $l 10.000.oo con garantía hipotecaria y plazo de 8 años. El crédito para la motobomba e instalaciones eléctricas, por $82.000.oo, con garantía prendaria y cinco (5) años de plazo.

G. Los respectivos pagarés fueron revisados por el demandante, los cuales ostentan una fecha posterior a aquella en que se efectuó su revisión. Tales fechas fueron colocadas por la Caja Agraria en el momento de efectuar el desembolso del dinero.

H. El prestatario nunca constituyó la hipoteca para garantizar el crédito mencionado. Sin embargo, el doctor Hugo Fajardo Guerrero, Jefe de Desarrollo Agrícola del Proyecto Valle, ordenó el desembolso y la entrega a aquél del valor de los créditos, aduciendo como razones para ello, las que expuso en la declaración rendida el 4 de diciembre de 1976 (fls. 134 bis a 136 cdno. ppal).

I. Por motivos distintos, el señor Ramírez Valdivieso se atrasó en el pago de las cuotas de amortización del crédito. "No obstante, la totalidad de dichos

créditos fue cancelada".

J. "... Con fecha 21 de octubre de 1976 la Gerencia General del Incora ordenó adelantar una investigación de carácter administrativo en el Proyecto Valle, con base en hechos denunciados ante la Comisión de Personal por funcionarios del Proyecto. Dicha investigación se adelantó entre el 15 y el 27 de noviembre de

1976. El día 26 del mismo mes y año, los funcionarios que adelantaban la investigación fueron informados del problema relacionado con el crédito otorgado al señor HERNANDO RAMIREZ VALDIVIESO. Estos hechos se pusieron en. conocimiento de la Subgerencia de Asentamientos Campesinos, que comisionó al Dr. JOSE VARGAS VELANDIA para adelantar la correspondiente investigación y rindió un informe con fecha diciembre 9 de 1976. Posteriormente el Dr. FABIO ROJAS GOMEZ, adelanta una 'investigación especial', también relacionada con el crédito otorgado al señor RAMIREZ, en base (sic) de la cual rindió el informe de fecha enero 17 de 1977, y en él recomienda que se sancione a los doctores FAJARDO y CASALLAS, por violación de los artículos 6º, 8º y 9º del Decreto 2400 de 1968".

K. Previo concepto de la Comisión de Personal sobre su procedencia, mediante Resolución No. 981 de 9 de marzo de 1977, se destituyó al actor del cargo de Profesional Universitario VIII - 28, del Proyecto Meta.

L. El acto administrativo cuya nulidad se impetra, según el demandante, se funda en hechos que no corresponden a la realidad, porque no hubo negligencia

en el desempeño de sus funciones, antes por el contrario, adelantó todas las gestiones previstas en el reglamento para la concesión de los préstamos al señor Ramírez Valdivieso. LL. Por lo demás "... El acto acusado fue expedido en forma irregular, por cuanto no se observaron en la tramitación del proceso disciplinario las normas de procedimiento que lo regulan, y se desconoció el derecho de defensa de mi representado. Además, fue dictado con abuso o desviación de poder y con violación de las normas superiores de derecho ...... Como disposiciones violadas con el acto acusado citó el demandante: "los artículos 2º, 16, 17,. 26 y 30 de la Constitución Nacional, 6º, 8º, 9º, 12, 14, letras a) y b) del inciso 1º y 25 del Decreto 2400 de 1968, con las modificaciones introducidas por el Decreto 3074 del mismo año, 105, numeral 7º, 125, 130, 131, 132, 134, 136, 140 letra e), 141, 146, 148, 150, 151, 152, 153, 154, 155, 156 y 157 de¡ Decreto 1950 de 1973, 12 de la Ley 25 de 1974 y 41 de la Ley 153 de

1887. Además artículos 62 y 66 del C. C.A. ". (FI. 76 cdno ppal).

El concepto de violación de tales normas, se expuso en el libelo, en los términos que aparecen a folios 76 a 78 del cuaderno principal. El Tribunal del conocimiento en sentencia de 5 de junio de 1981, acogió las

súplicas de la demanda. El Instituto Colombiano de la Reforma Agraria interpuso oportunamente, recurso de apelación contra ese fallo. Reconstruido el proceso, por auto de 20 de marzo de 1987, se dispuso que quedaba en estado de dictar sentencia. Se ha surtido el trámite correspondiente y no observándose causal de nulidad que invalide lo. actuado, se decide el recurso, previas las siguientes CONSIDERACIONES: El debate se contrae a determinar la legalidad de la Resolución No. 981 de 9 de marzo de 1977, mediante la cual la entidad demandada destituyó al actor del cargo Profesional Universitario VIII - 28 del Proyecto Meta. Debe entonces verificarse si éste fue destituido de su cargo, con estricto apego a la ley y previa observancia del derecho de defensa. Los pasos fundamentales del proceso disciplinario, el cual necesariamente debe adelantarse para aplicar cualquier sanción administrativa, se relacionan con el respeto al derecho de defensa. Por eso es indispensable que al inculpado se le formulen los cargos con toda claridad y se le informe acerca de las pruebas en que ellos se sustentan; se le brinde la oportunidad de rendir descargos y de solicitar la práctica de las pruebas que pretenda hacer valer para desvirtuar las obrantes en su contra. Efectuado lo anterior, se calificará la falta y se impondrá por el superior jerárquico competente la sanción adecuada a la gravedad de aquella, teniendo en cuenta circunstancias eximentes de responsabilidad, atenuantes o agravantes de la misma. En el caso debatido, la Administración erró al imponer la sanción de

destitución, como se verá. Por los documentos traídos al proceso se sabe que la entidad demandada adelantó una investigación administrativa en el Proyecto Valle, en relación con el otorgamiento de un crédito sin el lleno de los requisitos legales, al señor Hernando Ramírez Valdivieso (fl. 63 cdno. ppal). Así mismo se deduce que a través de la aludida investigación se estableció que el Comité de crédito de esa dependencia regional del INCORA, del cual era miembro el demandante, el 22 de agosto de 1974, aprobó dos préstamos al mencionado señor, sin que se acreditara por parte de éste, el cumplimiento de los requisitos exigidos por el reglamento para tal fin; que el actor tuvo conocimiento de la enajenación de los bienes sobre los cuales se constituyó prenda agraria para garantizar los créditos a que se ha hecho referencia, así como de la imposibilidad del prestatario de constituir hipoteca sobre el predio "Las Vegas" para garantizar esas deudas, en razón de no ser el titular del derecho de dominio sobre el inmueble y que no comunicó tales hechos al INCORA. Según las conclusiones de la mencionada investigación, el demandante tampoco informó a la entidad demandada que el doctor Hugo Fajardo Guerrero, Jefe de la Sección de Asuntos Campesinos del INCORA, era el propietario de la finca "Las Vegas", sobre la cual debía constituirse la hipoteca que garantizaría el préstamo hecho a Ramírez Valdivieso. Por las razones anotadas los funcionarios investigadores tildaron al accionante de negligencia en el cumplimiento de sus funciones, y lo sindicaron de

no haber cumplido el deber de desempeñar con solicitud, eficiencia e imparcialidad las funciones del cargo y de no poner en conocimiento del superior hechos que podían perjudicar a la Administración (fls. 49 a 62 cdno. ppal). Enterada la Comisión de Personal de la entidad demandada de los resultados de aquella investigación preliminar, en la sesión de 9 de febrero de 1974, Acta 74, consideró que los cargos imputados al actor, ameritaban su destitución, decisión que la Administración adoptó por medio del acto acusado. De acuerdo con lo anterior, la Sala encuentra que la entidad demandada, con sobradas razones, realizó una investigación administrativa para establecer las circunstancias en que el Proyecto Valle otorgó créditos a Hernando Ramírez Valdivieso, pero lo que no halla probado en el proceso es que, con base en los resultados de dicha investigación, como era obvio, la Administración formulara cargos al actor por los hechos irregulares que, sean los funcionarios comisionados, se presentaron en el otorgamiento de tales préstamos y en el de las correspondientes garantías, hechos en los cuales participó el accionante como empleado responsable del manejo de los créditos en la Zona de ubicación del predio en el cual se invertirían aquéllos. No puede aceptar la Sala la aseveración de la parte demandada, en el sentido de que sí se formularon tales cargos al accionante, en la declaración, que en desarrollo de aquella investigación éste rindió ante un funcionario de la Oficina de Control de Operaciones de la entidad y el representante de los empleados ante la Comisión de Personal de la misma (fls. 251 a 258 cdno. ppal).

En efecto, analizando el contenido de esa declaración, se colige, que no había sido formulado ningún cargo al funcionario con anterioridad y que precisamente se le estaba solicitando que declarara lo que supiera acerca de los hechos investigados. Tampoco puede admitirse que en la susodicha diligencia, se le diera oportunidad al accionante para rendir descargos, por cuanto aquél se limitó a responder el interrogatorio que los investigadores le formularon acerca de lo ocurrido en la tramitación de los aludidos créditos. Nunca, como se dijo antes, la Administración manifestó al actor que con su conducta infringía determinadas normas legales, por lo cual se le formulaban determinados cargos y, mucho menos, se le indicó que en esa misma diligencia debía presentar los descargos que considerara pertinentes. Es necesario diferenciar claramente el proceso disciplinario propiamente dicho, que se inicia con la formulación de cargos al inculpado, de la investigación que se abre para determinar, luego de la recopilación de datos e informaciones, si hay lugar o nó a correr pliego de cargos. Por esa razón no puede confundirse una declaración rendida en la etapa investigativa, con una diligencia de descargos, que obviamente debe ser posterior a la formulación de cargos. Por lo demás, es cierto que el demandante en la diligencia consultó los documentos que a bien tuvieron proporcionarle los investigadores, pero ni se le dijo, ni se halla plenamente demostrado, que ellos constituyeron la totalidad del acervo probatorio esgrimido en su contra, a efecto de acreditar que había incurrido en la comisión de hechos que daban lugar a la formulación de cargos.

Por tanto, no es dable asimilar la actitud permisivo de consulta de documentos otorgada por los investigadores al actor, con un traslado de pruebas dentro de un proceso disciplinario, cuya tramitación se halla totalmente regulada por la ley. Tampoco la Sala comparte la posición de la entidad demandada en relación con la oportunidad que en la diligencia en comento, supuestamente, se confirió al demandante para solicitar pruebas. De ordinario en tales diligencias, una vez finalizado el interrogatorio, se requiere al deponente para que aclare o adiciones su dicho. Tal ritualidad, de ninguna manera reemplaza el cumplimiento de una etapa procesal definida por la norma, cuya finalidad es bien distinta a la señalada, toda vez que consiste en brindar al inculpado la oportunidad de aportar pruebas tendientes a desvirtuar los cargos que se le endilgan. No podía la autoridad nominadora, con base en los resultados de una investigación, inequívocamente de carácter preliminar y por ende no constitutiva de proceso disciplinario contra el actor, destituirle de su cargo. La administración violó así la garantía constitucional del debido proceso ya que no dio al demandante la oportunidad para responder los cargos que se le hacían. La Sala no puede dejar pasar la ocasión para censurar el proceder de la Administración al eludir el trámite legalmente adecuado, adoptando la decisión de destituirle de su cargo por una vía equivocada, cuando bien hubiera podido ajustar su conducta a derecho siguiendo el procedimiento señalado en la ley. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,

Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA: Confírmase la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 5 de junio de 1981, en el proceso instaurado por Jairo Julio Casallas Robayo, contra el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria INCORA. Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión del veintitrés (23) de marzo de mil novecientos noventa (1990). Clara Forero de Castro, Reynaldo Arciniegas Baedecker, Joaquín Barreto Ruíz, Alvaro Lecompte Luna. Miguel A. Perilla P., Secretario.