CE-SEC2-EXP1990-N806

ACCION DISCIPLINARIA / PRESCRIPCION - Termino / PROCESO DISCIPLINARIO / DESTITUCION La acción disciplinaria en el sub lite no estaba prescrita, en los términos de¡ artículo 12 de la L. 25 / 74. No existe norma legal que estipule como causa de nulidad de los actos administrativos el no haberse expedido dentro del término legal señalado al efecto. Tal omisión conllevaría a la imposición al funcionario investigador, por cuya negligencia dichas actuaciones y diligencias no se realizaron oportunamente, de la respectiva sanción disciplinaria por incumplimiento de sus deberes y obligaciones, pero no puede válidamente acarrear la nulidad del acto administrativo proferido fuera del término aludido.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA Consejera ponente: JOAQUIN BARRETO RUIZ Bogotá, D.E., noviembre veintitrés (23) de mil novecientos noventa (1.990) Radicación número: 806

Actor: OSCAR EFREN MONCAYO MONCAYO

Demandado: INCORA Referencia: Autoridades Nacionales Se decide el recurso de apelación interpuesto por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria - INCORA - contra la sentencia de 28 de mayo de 1.982 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquía, en el proceso incoado por Oscar Efrén Moncayo Moncayo en orden a obtener la nulidad de la Resolución No. 145 de 12 de enero de 1.979, expedida por el Gerente General del mencionado instituto, mediante la cual se destituyó al demandante del cargo de

Técnico Operativo 07, en el Proyecto Antioquia y se le inhabilitó para ejercer cargos públicos por el término de un mes. Como restablecimiento del derecho la parte actora pidió su reintegro al mismo cargo que ocupaba en iguales o similares condiciones a las que tenía en el momento de su desvinculación del servicio y el pago de sueldos y prestaciones dejados de devengar sin solución de continuidad (fls. 36 y 37). Asimismo, en el memorial mediante el cual se aclaró y corrigió la demanda, el accionante solicitó se ordene al INCORA cancelarle los dineros que por concepto de una Brújula y Cinta Métrica le descontó y se le condene al pago de los perjuicios morales que le fueron causados con ocasión de la expedición de la Resolución acusada. En la demanda y en su aclaración se citaron como disposiciones violadas el artículo 26 de la Constitución Política y los artículos 125, 130, 131, 133 a 135, 138, 143, 148, 150, 152. 154, 155, 156 y 157 del Decreto 1950 de 1.973 por las razones que se exponen a folios 37 y 251 a 253. Dice, igualmente, el demandante que "al momento de iniciarse la acción disciplinaria, ésta ya se encontraba prescrita". Para acceder a las súplicas de la demanda el Tribunal del conocimiento, en primer término, definió que para la fecha en que se inició la acción disciplinaria contra el accionante, ésta no se hallaba prescrita porque en ese momento el término de prescripción de la referida acción no se regía por lo establecido en el

artículo 148 del Decreto 1950 de 1.973 que lo fijaba en un año, como lo sostiene el demandante, sino por lo estatuido en el artículo 12 de la Ley 25 de 1.974 que lo elevó a cinco años. Dilucidado lo anterior, el a - quo expresó lo siguiente: "Como puede observarse con la lectura del "proceso" disciplinario, éste también hizo caso omiso de los perentorios términos señalados en el Decreto 1950 pues en ninguna de las que debieron esquematizarse como ordenadas etapas de un adecuado expediente disciplinario, se cumplieron. Los términos allí no contaron absolutamente para nada y sólo se hizo mención a 8 días cuando en una curiosísima y aparente segunda etapa, se le dijo al empleado que tenía dicho término para formular descargos. Pero también debe separarse en que a folios 6 del cuaderno número 4 y desde el 17 de agosto de 1.977, el demandante Moncayo había solicitado pruebas que, por lo que se ha observado en el expediente, no se practicaron, tales: La del literal b) en cuanto los conceptos de los participantes en las reuniones de Jefes de Comisión. Copias de las actas en las que conste que mi interés era el de favorecer al señor Martínez en lo que a trabajo se refiere, especialmente para su ascenso a presición (sic). En esta forma también se transgredió el artículo 131 del Decreto 150. Una investigación que debió durar poquísimos días se tomó tan excesivamente larga, desordenada, confusa y dispendioso que culminó al cabo de quince meses de iniciada, con gravísimas fallas en su estructura procedimental y aún

meramente organizativa, violando no sólo las normaciones puramente adjetivas del Decreto 1050 de 1.968, sino que transgredió el derecho de defensa. La formación propia de expediente excedió los términos señalados en las normas antes citadas. Se dejaron de lado los mas elementales pronunciamientos de autos o providencias impulsadoras del proceso y que evidenciarán no solo el orden lógico de su desenvolvimiento y como acto obvio y básico al régimen procesal gubernativo, sino que ello repercutió en la omisión del señalamiento de las etapas preclusivas que indicarán los términos para dictar los actos que estaba obligada la administración interna del Incora. La lealtad en el debate, la moralidad en el mismo, la igualdad en la defensa y la rectitud en la decisión exigen, al decir de Alsena (sic) que el proceso se desenvuelva con sujeción a reglas preestablecidas. Es que en verdad, como lo dice Chiovenda, las formas del proceso son tan absolutamente indispensables queellas aseguran el orden en el debate, los derechos de las partes y la justicia en la determinación final. Las formas aseguran así mismo la tranquilidad pública y siembran la impresión de un ordenado y correcto proceder. Mirado el proceso bajo estas ideas primordiales y un tanto simples, no se requiere ser letrado para concluír que el 'proceso' gubernativo de orden disciplinario, dejó de lado la más mínima noción de lo que el procedimiento mismo sugiere". (fls. 26 y 27 cdno. 4). En el alegato de conclusión presentado en la segunda instancia, el apoderado de la entidad apelante solicitó la revocación de la sentencia y, en su lugar, se

denieguen las súplicas de la demanda haciendo hincapié en que el Tribunal sin discutir la comisión por parte del actor de un hecho sancionable "con alguna imprecisión plantea o predica que la sanción aplicada (destitución) sur, - e exagerada", anotando a la vez, que dadas las características de la conducta asumida por el actor, no sólo con el fin de defraudar a la Administración realizando un faltante de elementos a su cargo, con elementos entregados por el Instituto a otro funcionario y que éste le había encomendado reintegrar al almacén del INCORA, sino con el propósito de ocultar su falta mediante la preparación ponderada de distintas coartadas, aquella ameritaba el calificativo de grave y se hacía imperativo la imposición de la consigna sanción, respecto de la cual, asevera el recurrente, hubo consenso en la comisión de personal, incluyendo al representante de los trabajadores en dicha comisión. Igualmente se censura la sentencia porque la decisión de nulidad del acto impugnado que contiene, se fundamenta en la no tramitación del procedimiento disciplinario en los términos señalados en el artículo 152 del Decreto 1950 de 1.971, pues la entidad apelante considera que el plazo de ocho días que establece esa norma para la verificación de la comisión de los hechos sancionables, la formulación de los cargos, la recepción de descargos, el aporte, solicitud decreto Y práctica de las pruebas, la calificación de las faltas y la imposición de la sanción, es notoriamente exiguo y hasta atentarlo del derecho de

defensa del inculpado, porque en aras de su plena observancia habría que sacrificar la posibilidad de su adecuado ejercicio, toda vez que ese angustioso plazo impediría la adecuada y correcta evacuación de las pruebas, así como la acertada ponderación y análisis de los hechos configurativos de la falta y de las circunstancias que los rodearon, como hubiera ocurrido en este caso, en donde la investigación debía surtirse en diferentes sitios del país (Nariño y Caquetá). Resalta la entidad recurrente que no existe norma que determine como causa] de anulación de los actos administrativos el no haberse expedido dentro de los términos previstos en la ley. Por tanto, estima que la omisión en el cumplimiento de éstos, en el peor de los casos, daría 'lugar a la imposición de sanciones administrativas al funcionario investigador por la negligencia en la observancia de sus deberes, pero no a que el funcionario inculpado libere su responsabilidad por la comisión de hechos, incuestionablemente constitutivos de faltas disciplinarias. Dice también el Instituto recurrente que la posición del Tribunal cuando sostiene que en el proceso disciplinario adelantado contra el actor no se dictaron las providencias de impulsión del mismo, es en extremo rigurosa porque "providencia no es sólo aquella que asume desde su aspecto estructural externo determinadas fórmulas sacramentales: parte motiva - parte resolutiva; providencia es aquella manifestación exteriorización de la voluntad de la Administración que de suyo puede estar concebida en forma de oficio, acta, memorando, circular, etc." "Estimo, Honorables Consejeros, que para casos como el de las averiguaciones

disciplinarias que deben adelantar funcionarios públicos expertos en disímiles disciplinas del conocimiento, no sería por lo menos razonable exigírselas versación y dominio de las prácticas y, técnicas propias de la actividad jurídica o judicial. Lo importante es analizar si la decisión, cualquiera sea o haya sido la fórmula material empleada, cumplió o no las exigencias sustanciales y los objetivos procedimentales perseguidos por la ley". "En este sentido puede afirmarse válidamente que el proceso disciplinario seguido contra el señor OSCAR EFREN MONCAYO, este propósito se cumplió a cabalidad; cualquiera otra consideración aparece insostenible." (fi. 105 C. 4)". En cuanto a la violación del derecho de defensa del demandante que, según el aquo, se dio en el sub - lite, dice la entidad apelante que realmente no se presenta, toda vez que "El derecho de defensa procesalmente materializado en la oportunidad de ser oído; conocer los cargos que se le imputan y las pruebas recaudadas; derecho a solicitar y que se practiquen en cuanto sean procedentes aquellas pruebas que le permitan aclarar su conducta y exonerarse de responsabilidad, se respetó con integridad en el diligenciamiento de la acción disciplinaria adelantada en contra del actor. De lo anterior da cuenta el informativo arrimado al expediente. No hubo ningún juicio sumario ni se coartó en forma alguna el derecho de defensa del inculpado. Este conoció los cargos y las pruebas que obraban en su contra, rindió sus descargos, se practicaron las pruebas conducentes, su falta fue calificada como grave por funcionario

competente, su conducta estudiada por la Comisión de Personal del Instituto integrada en legal forma y este organismo recomendó a la Gerencia General la imposición de la sanción de destitución en concepto debidamente motivado". (fl. 106 C.4). La Fiscalía Cuarta del Consejo de Estado, en su concepto de 9 de junio de 1.988 (fls. 420 a 422) encuentra que la actuación administrativa, "efectivamente, es desordenada y, sobre todo, lenta: PERO, es notorio que las exigencia que pudiéramos llamar sustanciales (con léxico prestado al artículo 305 del C. de P. P., aplicable por analogía a los procesos disciplinarios), si se satisfacen, a saber: a) competencia funcional; traslado de cargos; declaración de descargos; recepción de las declaraciones solicitadas por el encargado (así se afirma, sin contradicción idónea en la propia declaración de descargos). En conclusión: no se violó el derecho de defensa. Sólo que ésta no fue convincente, ni para la administración ni para esta Fiscalía: no se le encuentra seriedad a una denuncia pena] por supuesta sustracción de bienes de propiedad oficial cuya pérdida no se reporta a la entidad dueña. Compromete también la responsabilidad del actor su conducta con respecto a su compañero de trabajo, Fabio Martínez, quien le hizo entrega de ¡Una brújula para ser devuelta al Proyecto Caquetá. Implemento que tampoco fue reintegrado." (fls. 420 y 421 ' ), "lo cual le llevó a identificarse con lo expuesto por los magistrados del Tribunal que salvaron su voto (foie.)29 y 31) y a solicitar la revocación de la sentencia impugnada y la denegación de las súplicas

del libelo. El proceso se destruyó en la segunda instancia, en los hechos ocurridos en el Palacio de Justicia los días 6 y 7 de noviembre de 1.985 y la parte apelante obtuvo su reconstrucción. Llegado el momento de proferir sentencia, a ello se procede previas las siguientes CONSIDERACIONES: Es oportuno precisar, que la falta imputada al accionante y por la cual se le sancionó con la destitución, fue la de engañar a la administración del INCORA al intentar legalizar un faltante de almacén (brújula taquimétrica y cinta métrica) en el Proyecto Nariño, con una brújula de similares características, la cual pertenecía al inventario del funcionario Fabio Arturo Martínez Acosta, del Proyecto Caquetá. En la demanda en el capítulo de hechos (fls. 246 a 257) el actor manifestó que para sustituir los elementos faltantes en el inventario a su cargo, compró a una señora que inicialmente identificó como Matilde Vicuña de Martínez y luego como Stella Vicuña de Pérez, una brújula y una cinta métrica, las cuales entregó al almacén del INCORA, por lo cual no es cierto lo aseverado en la Resolución impugnada, en el sentido de que para el efecto anotado (saldar déficit en su inventario), haya entregado una brújula y una cinta métrica que hubiera recibido del señor Fabio Martínez con el fin de que en su propio nombre las devolviera al almacén del Instituto. Dice además, que nunca se aprobó que el señor Martínez le entregara los

mencionados elementos y formula reparos - a la forma como se apreció la prueba de la cual se dedujo que la brújula entregada por él al almacén fuera la misma que el mencionado señor le dió para su devolución al almacén. Relata igualmente el accionante, que por Resolución No. 5727 de 25 de octubre de 1.978, el INCORA dispuso que se le descontara la suma exagerada de $13.274.00 por la brújula y cinta métrica faltantes en su inventario. En el concepto de violación de las normas invocadas en la demanda, expresa que su transgresión se produjo porque los cargos no se le hicieron en forma clara; porque no se precisó la falta ni su fecha, por que no se le oyó al momento de responder los descargos; porque no se le dió oportunidad de intervenir en la práctica de las pruebas dirigidas contra él, porque su jefe inmediato no fue quien verificó la comisión de los hechos y, finalmente, porque no se oyó el concepto de la Comisión de Personal de la entidad. Debe entonces establecerse si ciertamente en el sub - lite se desconoció el derecho de la defensa del actor. Al respecto se observa que si bien en el expediente no obran las providencias mediante las cuales se dispuso la formulación de los cargos al demandante y la práctica de las pruebas que éste solicitó, lo cierto es que el primero se cumplió por medio del oficio No. 1908 de 17 de agosto de 1.977 (fi. 30 Cdno. No. 4) en el cual, claramente se le expresa la infracción en que parecía estar incurso,

consistente en "pretender cubrir un faltante suyo en el Almacén del Proyecto Nariño con una brújula inservible que le había sido entregada por uno de los topógrafos del Proyecto Caquetá, para que a su vez usted la hiciera llegar al almacenista de este último Proyecto". Lo segundo también se hizo como se verá continuación: De conformidad con el artículo 150 del Decreto 1950 de 1.973, vigente para la época en que se tramitó el proceso disciplinario, las pruebas que procedía decretar eran las conducentes para desvirtuar los hechos imputados al funcionario investigado. En el oficio fechado el 19 de agosto de 1.977 (fls. 31 a 33 Cdno. No. 4), Oscar Efrén Moncayo Moncayo solicitó como pruebas la atestación por escrito del señor Fabio Martínez Acosta sobre la fecha y recibo por él de la brújula que figuraba en el inventario de Martínez y que éste dice haberle entregado para que la devolviera al almacén del INCORA. pero que el actor entregó a dicho almacén para suplir el faltante registrado en su propio inventario; fotocopias de las actas contentivas del concepto de los participantes en las reuniones de los Jefes de Comisión a las cuales asistió y que fueron presididas por el Director del Proyecto Caquetá, en cuanto en ellas consta que su interés era el de favorecer al señor Martínez en lo que a trabajo se refiere, especialmente, por su ascenso en precisión; fotocopia del paz y salvo que le expidió el Proyecto Caquetá para efecto de su traslado al Proyecto Antioquia, a través del cual se acredita que se hizo

entrega de los elementos que figuraban en su inventario y fotocopia del Oficio 3864 originario del Proyecto Nariño. De las anteriores pruebas, a juicio de la Corporación. las únicas conducentes para desvirtuar los cargos imputados el actor son las referentes a las afirmaciones de Fabio Martínez sobre entrega y recibo por el actor de la susodicha brújula y el Oficio No. 3864, porque éste podría contener información acerca de la no comisión de los hechos configurativos de la falta atribuída al accionante. Las demás o sea las fotocopias de las actas de las reuniones de los Jefes de Comisión en las cuales consta la intención del demandante de ayudar a Fabio Martínez y las fotocopias del referido paz y salvo, en sentir del Consejo de Estado, no son idóneas para acreditar que Oscar Efrén Moncayo no entregó al almacén del INCORA la brújula que recibió de Fabio Martínez, para que en su nombre la reintegrara a dicho almacén, sino con el fin de cubrir el faltante de elementos que había sido detectado en su propio inventario. De modo, que la Administración válidamente podía dejar de decretar y recepcionar las últimas pruebas relacionadas. Pues bien, en el cuaderno No. 4 contentivo del procedimiento disciplinario, a folio 36, aparece un escrito firmado por Fabio Martínez en el cual identifica detalladamente la brújula que dice haber entregado al demandante, proceso de identificación que culminó en la diligencia efectuada el 15 de noviembre de 1.977, en la cual afirma el señor Martínez que la brújula que se le muestra es la que

entregó a Oscar Efrén Moncayo, la cual a su vez es la misma que fue enviada por éste para cubrir el faltante de elementos a que se ha hecho referencia, según se hizo constar en el acta de la misma diligencia (fls. 37 y 56). También se refiere a tales hechos, el oficio suscrito por Fabio Martínez Acosta el 23 de noviembre de 1.977, que dirigió al Jefe de la Oficina de Control de Operaciones que adelantaba la investigación. Por su parte, el oficio No. 3864, cuya fotocopia se pide como prueba, aparece a folio 57 del cuaderno Nro. 4, en el cual se especifican los elementos enviados por el accionante para legalizar el faltante que obraba en su inventario, y que fue suscrito en Pasto el día 21 de julio de 1.977. Se tiene entonces que las pruebas conducentes al esclarecimiento de los hechos investigados, solicitadas por el actor en el escrito en que formuló sus descargos, sí fueron decretadas y obran en el expediente. Por consiguiente, carece de toda fundamentación fáctica la aseveración del Tribunal en el sentido de que ellas no se decretaron ni se recepcionaron, así como también carece de sustento jurídico la supuesta vulneración del derecho de defensa del demandante, en la cual, según el a quo, incurrió la Administración. Es menester anotar que la comisión de la falta imputada al actor resulta plenamente demostrada por las pruebas que él mismo solicitó en el escrito mediante el cual formuló sus descargos y que su afirmación de haber cubierto los

elementos faltantes en su inventario con una brújula y una cinta métrica adquiridas a la señora Matilde Vicuña de Martínez, contenida en el oficio fechado el 7 de mayo de 1.978 (fls. 61 y 62 Cdno. No. 4), carece de respaldo probatorio, porque no fue posible verificar si efectivamente esa transacción se realizó, toda vez que los residentes de la dirección suministrada por el accionante, no conocían a la mencionada señora y Stella Vicuña de Pérez., a quien después el demandante señaló como la vendedora de dicho material, afirmó no conocerlo. (fi. 69 Cdno. No. 4). Dilucidado lo anterior la Sala precisa anotar, en primer lugar, que los razonamientos del ' - tribunal sobre la no prescripción de la acción disciplinaria, lo cual se regulaba por lo dispuesto en el articulo 12 de la Ley 25 de 1.974, resultan ajustados a derecho. Mas también carece de base legal la conclusión del fallador de primera instancia sobre la nulidad del acto administrativo acusado en razón de la inobservancia de los términos previstos en el Decreto 1950 de 1.973 para la realización de las distintas diligencias y actuaciones propias del procedimiento disciplinario por cuanto, como insistentemente lo ha sostenido el Consejo de Estado, no existe ninguna norma legal que estipule como causal de nulidad de los actos administrativos ello haberse expedido dentro del término legal señalado al efecto. Por lo demás, tal omisión conllevaría a la imposición al funcionario investigador o instructor, por cuya negligencia dichas actuaciones y diligencias no

se realizaron oportunamente, de la respectiva sanción disciplinaria por incumplimiento de sus deberes y obligaciones, pero no puede válidamente acarrear la nulidad del acto administrativo proferido fuera del término aludido. Finalmente, se observa que es suficiente leer el último párrafo de la Resolución No. 0145 de 1.979 (fls. 39 y 40) para establece que, contrariamente a lo aseverado por el accionante, la autoridad nominadora sí tuvo en cuenta para imponerle la sanción que ella contiene, el concepto emitido por la Comisión de Personal del INCORA (fls. 17 a 24 Cdno. No. 4), conforme al cual las faltas cometidas por Oscar Efrén Moncayo Moncayo "Lo hacen acreedor de la sanción disciplinaria de la destitución y a una inhabilidad de sin (1) mes para el desempeño de cargos públicos", sugerencia que fue acogida en su integridad por el Gerente General del INCORA en el acto demandado. De suerte, que tampoco por esta razón se desconoció el principio del debido proceso consagrado en el articulo 26 de la Constitución Política, al cual se refiere el libelista, porque el nominador no dejó de solicitar el concepto de la Personal como lo ordenaba el artículo 156 del Decreto 1950 de 1.973, ni ésta dejó de emitirlo en forma motivada; más aún, la opinión de aquella fue aceptada plenamente por la autoridad nominadora, como se aprecia en la parte resolutiva de la Resolución No. 145 de 1.979. De acuerdo con lo expuesto, al no configurarse la violación de las normas

superiores invocadas como infringidas por el demandante, porque no se desconoció el principio del debido proceso, toda vez que se observaron las normas que regulan el trámite del procedimiento disciplinario y al no presentarse la vulneración del derecho de defensa del accionante, como lo afirmó el Tribunal, imperioso es concluír que no procede la declaratoria de nulidad del acto acusado, pues sigue incólume la presunción de legalidad consustancial a todo acto administrativo. Por último la Sala anota que en el caso de que procediera declarar la nulidad del acto acusado, tal decisión no llevaría a que se disponga la devolución al actor de las sumas de dinero que supuestamente el INCORA le descontó por concepto del valor de los elementos faltantes en su inventario, descuento que según el libelo, se ordenó por Resolución No. 5727 de 1.978, por cuanto éste no es una consecuencia de la sanción de destitución que se le impuso, sino de un hecho distinto, consistente en la comprobación del faltante de los referidos elementos. En consecuencia, la sentencia recurrida debe revocarse y, en su lugar, se denegarán las súplicas de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de Ia Ley, FALLA: ' Revócase la sentencia de 28 de mayo de 1.982, dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, dentro del proceso promovido por el señor Oscar Efrén Moncayo Moncayo contra el Instituto Colombiano de la Reforma AgrariaINCORA - a fin de obtenerla nulidad de la Resolución Nro, 145 de 12 de enero de

1.979. En su lugar deniéganse las súplicas de la demanda. Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de 21 de noviembre de 1.990. Clara Forero de Castro, Reynaldo, Arciniegas Baedecker, Joaquín Barreto Ruiz, Alvaro Lecompte Luna, Dolly Pedraza de Arenas, Diego Younes Moreno.