CE-SEC2-EXP1992-N2098

REVOCACION DIRECTA DEL ACTO - Improcedencia / MEDIOS ILEGALESInexistencia La Dirección General del Trabajo asimila a "medios ilegales" los errores de interpretación de la ley en que, en su sentir, incurrió el funcionario que profirió el acto, apreciación equivocada, pues en la expresión "medios ilegales" del artículo 73 del C.C.A. aparece implícita la noción de actuaciones o maniobras ilegitimas que vicien la voluntad administrativa como podrían ser la fraudulenta inducción en error, la fuerza o el dolo. El simple error en la interpretación o aplicación de la ley haría revocable el acto si la contrariedad es manifiesta, pero con el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular. Si no es manifiesta la contrariedad o no se obtiene el consentimiento del titular, sólo procede la declaratoria de su nulidad por la jurisdicción contencioso administrativa. De manera que para el error pueda subsanarse mediante la revocatoria directa, aún en contra de la voluntad del afectado, debe aparecer evidente que la situación jurídica que reconoció el acto se obtuvo por "medios torticeros", pues sólo entonces podría afirmarse que el derecho no merece protección por carecer de justo título. Como el acto acusado no hace mención alguna a que ASOMAR haya utilizado como medio tortífero alguno para obtener la decisión administrativa a su favor, aparece claro que el acto contrarió el artículo 73 del C.C.A.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejero ponente: DOLLY PEDRAZA DE ARENAS

Santafé de Bogotá, D.C., septiembre veintidós (22) de mil novecientos noventa y dos (1992).

Radicación número: 2098

Actor: ASOCIACION DE MARINOS PROFESIONALES - ASOMAR

Demandado: DIRECTOR GENERAL DEL TRABAJO Referencia: Resoluciones Ministeriales La Asociación de Marinos Profesionales "ASOMAR", mediante apoderado, presentó demanda ante esta Corporación solicitando la declaración de nulidad de la resolución No. 00475 de febrero 20 de 1986, expedida por el señor Director General del Trabajo, y que, como consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, " se declare que la ASOCIACION DE MARINOS PROFESIONALES "ASOMAR" y no la ASOCIACION NACIONAL DE OFICIALES DE LA MARINA MERCANTE COLOMBIANA "ASOMMEC" tenía la representación de los oficiales de la Marina Mercante Colombiana y en general de los trabajadores de la empresa LINEAS AGROMAR LTDA, para suscribir a nombre de aquellos la Convención Colectiva celebrada con la referida empresa." (folio 31).

En el libelo se señalan como disposiciones violadas con el acto administrativo impugnado los artículos 69,70,73 y 26 de la Constitución Política anterior; 357 del Código sustantivo del Trabajo, modificado por el artículo 26 del decreto 2351 de 1965 y artículo 3 numeral 5 de la ley 48 de 1968 (Folios 36 a 44). Expone el concepto de la violación la parte, manifestando que en el caso sub - lite el funcionario no procedió de oficio y tampoco actuó a solicitud de parte,

pues los peticionarios fueron terceros ajenos a la controversia que carecían de interés jurídico para solicitar y tramitar la revocatoria; que a petición de parte no puede pedirse la revocatoria directa cuando el peticionario ya agotó los recursos de la vía gubernativa; que el fundamento del acto enjuiciado constituye una clara burla a la ley y a la seguridad jurídica emanada de los actos administrativos en firme, pues se facilita a cualquier persona, aun cuando carezca de interés solicitar la revocatoria, so pretexto de que no agotó la vía gubernativa; que la resolución impugnada no podía ser revocada sin el consentimiento escrito de la entidad demandante; que la interpretación dada por el acto acusado del inciso 2o. del artículo 73 del C.C.A. es contraría a derecho, pues cuando esta norma se refiere a la expedición del acto por medios ilegales, está haciendo relación a que el acto hubiera sido obtenido contra la voluntad del funcionario por medio de presiones indebidas, como son los casos de cohecho, colusión, fuerza etc.; que de todas formas el funcionario debió adelantar la correspondiente actuación administrativa de conformidad con lo estatuido en los artículos 28 y concordantes del C.C.A., lo cual significaba citar legalmente a " ASOMAR ", comunicándole la existencia de la actuación, permitirle la petición de pruebas y darle la oportunidad de exponer sus opiniones; que no obstante lo anterior el funcionario procedió de plano a decretar la revocatoria contrariando el derecho de defensa de la entidad demandante,

consagrado en el artículo 26 de la Carta de 1886; que en el proceso se demostró que "ASOMAR" agrupaba no sólo más de la mitad más uno de los trabajadores de LINEAS AGROMAR S.A., sino además que ASOMMEC no agrupaba el 75% de los agremiados, que en este evento no son únicamente los oficiales sino todos los vinculados a la actividad marítima; que aunque se aceptara que los oficiales forman un gremio aparte, bajo el supuesto de admitir un clasismo sindical que la ley no establece, se tiene que según la investigación realizada " ASOMAR " tenía 36 oficiales y " ASOMEC " 67, para un total de 103, es decir, que no alcanzaba al 75%, ya que sólo tendría el 65.04%; que el funcionario encontró que 16 oficiales pertenecían a los dos sindicatos, razón por la cual debió excluirlos acorde con lo dispuesto en el artículo 360 del Código Sustantivo del Trabajo que prohíbe ser miembros de dos sindicatos de la misma clase o actividad; que de ninguna manera podía considerarse la primera afiliación contrariando la voluntad del trabajador y lo señalado en el artículo 358 del citado código; que admitiendo la hipótesis más favorable a "ASOMEC" apenas reuniría 69.07% ; que lo que importa es el número de oficiales que laboraban en los buques y que fue establecido en 103, independientemente de la composición interna de la tripulación de cada motonave; que " ASOMAR " como sindicato mayoritario tenía la representación de los trabajadores para efectos de la negociación colectiva,

según el artículo 26 numeral 2 del decreto 2351 de 1965, como lo reconocieron las resoluciones iniciales proferidas por el Ministerio del Trabajo y Seguridad Social; que aparece también claro que el funcionario incurrió en falsa motivación, pues partió del supuesto que los actos habían sido obtenidos por medios ilegales y por consiguiente resultaba conducente la revocatoria directa sin el consentimiento del titular, lo cual no es cierto; que el funcionario actuó con desviación de las atribuciones que le concede la ley, cuyo objetivo era el de esclarecer cuál era el sindicato que representaba a los trabajadores de Líneas Agromar S.A., en la negociación colectiva, pero no la de quitarle el derecho de asociación a " ASOMAR " a la cual legítimamente le correspondía su ejercicio. En el escrito demandatorio se solicitó además, la suspensión provisional de la resolución impugnada, la cual fue decretada mediante auto de septiembre 23 de 1986 (folios 51 a 57). Tramitado el proceso, el Ministerio Público opinó que las súplicas del escrito demandatorio están llamadas a prosperar, teniendo en cuenta los fundamentos jurídicos planteados en la providencia que accedió a la suspensión provisional de la resolución acusada (folio 82). Llegado el momento de proferir sentencia, a ello se procede, previas las siguientes, CONSIDERACIONES: Se trata de dilucidar en el caso sub - lite la legalidad de la resolución No. 00475 de febrero 20 de 1986, dictada por el Director General del Trabajo, mediante la cual se dispuso:

"ARTICULO PRIMERO: Revocar la Resolución No. 0002 de enero 1 de 1985, de acuerdo con la causal prevista en el numeral lo. del artículo 69 del Decreto 0001 de 1984 y en su defecto declarar que la ASOCIACION NACIONAL DE OFICIALES DE LA MARINA MERCANTE COLOMBIANA "ASOMMEC", tenía la representación de los Oficiales de la Marina Mercante Colombiana, trabajadores de la empresa " LINEAS AGRONUR S.A.", para suscribir en nombre de estos la convención colectiva que la referida empresa celebró con la ASOCIACION DE MARINOS PROFESIONALES " ASOMAR (folio 26). Según la parte considerativa de la resolución impugnada (folio 22), la resolución revocada, No. 00002 de enero 31 de 1985, declaró que " ASOMAR" tiene la representación para la negociación colectiva con la Empresa Líneas Agromar S.A., por reunir más del 75% de los trabajadores de dicha empresa, decisión administrativa confirmada en la vía gubernativa a través de las resoluciones Nos. 00016 de marzo 28 y 02101 de julio 9 del citado año, que creó una situación jurídica de carácter individual y a favor de la asociación sindical " ASOMAR El artículo 73 del Código Contencioso Administrativo dispone que cuando un acto administrativo ha a creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto, no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular, salvo cuando resulte de la aplicación del silencio administrativo positivo y se den las causales previstas en el artículo 60 ibídem, o

si fuere evidente que el acto ocurrió por medios ilegales. (subraya la Sala). La resolución acusada invoca como fundamento para decidir la revocatoria sin obtener el consentimiento expreso de la organización sindical titular de la situación jurídica, el hecho de que el acto " ocurrió por medios ilegales ", conclusión a la que llega luego de expresar: La División de Relaciones Colectivas del Trabajo para proferir la Resolución 00002 de Enero 31 de 1985, juega con dos conclusiones: una, que "ASOMAR " tiene el 75% de los trabajadores de la empresa, otra que, "ASOMAR" cuenta con el 75% de los trabajadores de la misma profesión oficio o especialidad. Pero, a esta última conclusión no podía llegar dicha División pues la investigación adelantada en Barranquilla muestra y concluye que ASOMAR contaba con el 75% de los trabajadores de la empresa, pues los datos que se manejaron para la conclusión se referiría a la totalidad de trabajadores y afiliados a los sindicatos, sin distinguir los oficiales de la Marina Mercante, trabajadores de "LINEAS AGROMAR". Se observa que la Jefatura de la División de Relaciones Colectivas del Trabajo desató la controversia teniendo como base el total de los trabajadores de LINEAS AGRONUR, y no como debió hacerlo, con base en el número de OFICIALES DE LA MARINA MERCANTE afiliados a cada sindicato y que trabajaban a la fecha del conflicto en la empresa "AGRONUR" (folio 23). Es evidente entonces que la Dirección General del Trabajo asimila a

remedios ilegales" los errores de interpretación de la ley en que, en su sentir, incurrió el funcionario que profirió el acto, apreciación equivocada, pues en la expresión "medios ilegales" del artículo 73 del C.C.A. aparece implícita la noción de actuaciones o maniobras ilegítimas que vicien la voluntad administrativa, como podrían ser la fraudulenta inducción en error, la fuerza o el dolo. El simple error en la interpretación o aplicación de la ley haría revocable el acto si la contrariedad es manifiesta, pero con el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular. Si no es manifiesta la contrariedad o no se obtiene el consentimiento del titular, sólo procede la declaratoria de su nulidad por la jurisdicción contencioso administrativa. De manera que para que el error pueda subsanarse mediante la revocatoria directa, aun en contra de la voluntad del afectado, debe aparecer evidente que la situación jurídica que reconoció el acto se obtuvo por "medios torticeros", pues sólo entonces podría afanarse que el derecho no merece protección por carecer de justo título. En proceso anterior, al analizar el mismo punto de derecho, la Sala expresó: De manera pues, que si para lograr la expedición de un acto administrativo que reconoce un derecho individual se ha hecho uso de medios ilegales, el derecho no es digno de protección y en ese caso opera el mandato contenido en el artículo 69 del C.C.A., según el cual Los actos administrativos deberán ser revocados por los mismos funcionarios que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores..." porque indudablemente se da la primera de las causales que dan lugar a la revocatoria directa. A juicio de la Sala, esta

interpretación consulta los principios constitucionales y además constituye una especie de sanción para quienes recurren a medios ilegales para obtener derechos. Obviamente sólo en el caso de los actos provenientes del silencio administrativo positivo, cuando se dan las causales contempladas en el artículo 69 del C.C.A. y cuando el titular del derecho se ha valido de medios ilegales para obtener el acto, puede revocarse directamente sin su consentimiento expreso y escrito; no cabe este proceder, cuando la administración simplemente ha incurrido en error de hecho o de derecho, sin que tenga en ello participación el titular del derecho. En ese caso, estará obligada a demandar su propio acto ante la imposibilidad de obtener el consentimiento del particular para revocarlo "(Expediente No. 4260 - Actor: Héctor Corrales Gómez - Magistrada Ponente: Doctora Clara Forero de Castro, sentencia mayo 6 de 1992). Y como el acto acusado no hace mención alguna a que ASOMAR haya utilizado medio torticero alguno para obtener la decisión administrativa a su favor, aparece claro que el acto contrarió el artículo 73 del C.C.A., como lo evidenció prima facie la Sala Unitaria en el auto que ordenó la suspensión provisional de la resolución, en el que se dijo: Según dicho acto administrativo, procedía la revocación directa de la Resolución 00002 de 31 de enero de 1985, pues ella " se opone a la ley, toda vez que la decisión contradice los hechos que la motivaron, como fueron los constatados en la investigación de la División Departamental del Trabajo del Atlántico, en razón a que ellos no mostraban que el sindicato "

ASOMAR " reuniera el 75% de los oficiales de la Marina Mercante de la empresa LINEAS AGRONUR S.A., sino la mayoría de los trabajadores de la misma" (fol. 23). El artículo 73 del decreto extraordinario 01 de 1984 es del siguiente tenor: 'Cuando un acto administrativo haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular. ' Pero habrá lugar a la revocación de esos actos cuando resulten de la aplicación del silencio administrativo positivo si se dan las causas previstas en el artículo 69, o si fuere evidente que el acto ocurrió por medios ilegales. 'Además, siempre podrán revocarse parcialmente los actos administrativos en cuanto sea necesario para corregir simples errores aritméticos, o de hecho que no incidan en el sentido de la decisión' La resolución impugnada se fundamenta en que es evidente que la providencia revocada ocurrió por medios ilegales. Pero al paso que para dicha resolución esos medios consisten en una errónea o torcida interpretación de las pruebas o desfiguración de los hechos en la providencia revocada, en suma, en la contradicción de esta última con aquéllos, para la norma transcrita tales medios afectan la expedición del acto, por cuanto se basa en la hipótesis de que se profirió o se obtuvo ilegalmente; por ejemplo, en virtud de maniobras fraudulentas o de hechos que constriñen la voluntad, como el cohecho o la violencia. De suerte que resulta evidente que no se daban las condiciones establecidas

en el artículo 73 del decreto extraordinario 01 de 1984 para la revocación directa de un acto administrativo que haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, sin que medie el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular. Por lo tanto, la providencia acusada viola en forma ostensible el artículo 73 del C.C.A., además de que es indiscutible que causa perjuicios a la actora, requisitos exigidos por el artículo 152 del mismo estatuto para que proceda la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo respecto del cual se ejerce la acción de restablecimiento del derecho. Por lo demás, la medida se solicitó y sustentó de modo expreso y la suspensión no está prohibida, en este caso, por la ley. Procede entonces la suspendida provisional del acto acusado, sin necesidad de examinar los otros cargos que le hace la demandante." (folios 55 y 56). Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Declárase la nulidad de la resolución No. 00475 de 20 de febrero de 1986, proferida por el Director General del Trabajo, conforme a lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia. Cópiese, Notifíquese, Comuníquese y Archívese el expediente. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada el día veintiséis (26) de Agosto de mil novecientos noventa y dos (1992). Joaquín Barreto Ruiz, Ausente; Reynaldo Arciniegas Baedecker, - Clara

Forero de Castro; Alvaro Lecompte Luna; Dolly Pedraza de Arenas; Diego Younes Moreno. Eneida Wadnipar Ramos, Secretaria.