CE-SEC2-EXP1992-N4069

PRIMA DE VACACIONES - Exclusion Debe excluirse de los beneficios de la prima de vacaciones no solo a los funcionarios del servicio exterior a los cuales se refiere el artículo 24 del Decreto 1045 de 1978, sino a los empleados de la Administración Postal Nacional, de los organismos adscritos al Ministerio de Defensa, al personal docente que labora en los establecimientos públicos adscritos al Ministerio de Educación Nacional y en los de Educación Superior y a los servidores de los establecimientos públicos que tengan un régimen de clasificación y remuneración especial.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejero ponente: ALVARO LECOMPTE LUNA

Santafé de Bogotá, D. C., dieciocho (18) de febrero de mil novecientos noventa y dos (1992).

Radicación número: 4069

Actor: MERCEDES GARCIA DE GODOY

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Referencia: Autoridades Nacionales Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 5 de agosto de 1988, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda que, en ejercicio de la acción de restablecimiento del derecho presentó la señora Mercedes García de Godoy, a través de apoderado judicial, para recabar la nulidad de las resoluciones Nros. 2442 de 16 de diciembre de 1981 y 0142 de 11 de febrero de 1982, expedidas por el Director General de la Universidad Pedagógica Nacional, mediante las cuales se negó a la actora el reconocimiento y pago de las primas de vacaciones y de práctica

docente y como consecuencia de ello y, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la mencionada Universidad reconocerle y pagarle a la demandante las referidas primas en los términos de los decretos 386 de 1980 y 329 de 1981.

ANTECEDENTES: Según el libelo, la actora ha venido laborando en la Universidad Pedagógica Nacional, establecimiento público del orden Nacional, cuyos servidores son empleados públicos, sujetos a las disposiciones legales para los empleados de este nivel de la Administración. Sin embargo, no se le ha reconocido el derecho a las primas de vacaciones y de práctica docente establecidas por las normas legales vigentes.

La demandante invoca como fundamento de derecho de sus pretensiones los artículos 16, 17 y 63 de la Constitución Política, los Códigos de Régimen Político y Municipal y de Procedimiento Civil, la Ley 43 de 1975 y los decretos 2733 de 1959, 1050 y 3130 de 1968, 174 y 230 de 1975, 1045 de 1978, 2277 de 1979, 386 de 1980 y 329 de 1981 y los acuerdos 52 de 1975 y 136 de 1980 de la Universidad Pedagógica Nacional. En el concepto de violación, señala la accionante que con fundamento en las facultades conferidas por la Ley 5a. de 1978, el Gobierno Nacional expidió el decreto 1045 de 1978, por medio del cual se estableció la prima de vacaciones para todos los empleados de la Rama Ejecutiva del Poder Público, estatuto cuyo campo de aplicación según lo establecido en su artículo 1o., se extiende a las entidades de la Administración Pública del orden nacional, con

excepción de las Fuerzas Militares y de Policía que tengan un régimen de prestación especial. Anota también que en el artículo 24 IBIDEM sólo se excluyó en forma expresa del beneficio de la referida prima a los funcionarios del servicio exterior. Por consiguiente, las normas sobre la prima de vacaciones le son aplicables, pues no existe razón para discriminar a los servidores de los establecimientos públicos de una prestación que existe para los demás empleados de la Administración Pública Nacional. Por manera, que al negar la Universidad Pedagógica Nacional la mencionada prestación a la accionante, viola los artículos pertinentes del decreto 1045 de 1978 y demás normas concordantes, así como los artículos 16, 17 y 63, "pues no dio al trabajador la justa protección a que tiene derecho, ni utilizó sus facultades para garantizar los derechos civiles y garantías sociales de un sector de la población colombiana, constituida por los servidores del ramo educativo del poder central del Estado". (fl. 7 Cdno. Ppal.) En relación con la prima de práctica docente, la actora manifiesta que los actos impugnados transgreden las normas relacionadas a la prima referida y las disposiciones constitucionales citadas, por cuanto: "De conformidad con el artículo 4o. (Cuarto) del Decreto 386 de 1980, se tiene que para los maestros de prácticas docentes de las escuelas anexas o a las Escuelas Normales y de Enseñanza Pre - Escolar, la asignación básica que corresponda a su respectivo grado en el escalafón más un diez por ciento (10%) de dicha asignación, será la asignación básica mensual.

Como a la parte actora le corresponden tareas de maestro de práctica docente, es indispensable que la administración de la U. Pedagógica Nal. reconozca dicho 10% en la forma señalada por el Decreto 386 de 1.980, el cual prima sobre toda otra, disposición de orden reglamentario, como que están jerárquicamente subordinadas estas últimas a la ley. Igualmente, resulta infringido con la disposición tomada por la Administración Pública en los actos acusados, el Decreto 329 del 11 de Febrero de 1981, el cual establece ' en su artículo 6o. que las asignaciones básicas mensuales para los maestros de práctica docente de las escuelas anexas a las - escuelas normales y. de Enseñanza Pre - escolar, la asignación que les corresponde será la básica de su respectivo grado en el Escalafón, más un quince por ciento (150 %) de dicha asignación". (fi. 8 Cdno. Ppal.) FUNDAMENTACION DE LA PROVIDENCIA RECURRIDA Para denegar las peticiones de la parte actora, dice el Tribunal que los decreto - leyes 174 y 230 de 1975, que reajustaron la escala de remuneración de los empleos de los establecimientos públicos crearon, en efecto, la prima de vacaciones. Mas en el artículo 26 del decreto últimamente citado se dispuso que el mismo no es aplicable a la Administración Postal Nacional, ni a los Establecimientos Públicos que con base en las facultades otorgadas por las leyes 2a. y 9a. de 1973, se rigen por sistema de clasificación y remuneración diferentes al fijado en el decreto

2454 de 1973 y este estatuto exceptuó de sus disposiciones a los organismos adscritos al Ministerio de Defensa Nacional, al personal docente que presta sus servicios en los establecimientos públicos adscritos al Ministerio de Educación Nacional y en los de Educación Superior y los establecimientos públicos - que tengan un régimen de clasificación y remuneración especial expedido con base en las leyes mencionadas. Por ende, si el artículo 24 del decreto 1045 de 1978, prevé, que la prima de vacaciones creada por los decretos 174 y 230 de 1975, continuarla reconociéndose a los empleados públicos de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional, en los mismos términos en que fue establecida en las cita ' das normas, debe concluirse que, "no se refieren a las vacaciones de los docentes, porque - se repite - éstas no son de quince (15) días y se encuentran reguladas por régimen legal especial, acorde con el Escalafón Docente Nacional". (fl. 113 Cdno. Ppal) Y agrega: "Todo esto lleva a la Sala a considerar que no se puede, por interpretación extensiva analógica - como se desprende de la demanda y en tratándose de remuneraciones y prestaciones sociales - aplicar el régimen del Decreto 1045 de 1978, a una situación no prevista en los ya citados decretos 174 y 230 de 1973, como es el caso de los docentes de primaria del Instituto Pedagógico Nacional adscrito a la Universidad Pedagógica Nacional". (fl.

113 Cdno. Ppal).

Finalmente el a - quo anota: "Referente a la prima de práctica docente, la Sala observa, por un lado, que en la demanda se aludió, al respecto, especialmente, al Acuerdo 136 de 1980 y al Decreto Ley 136 del mismo año que se refieren a los 'maestros de práctica docente de las escuelas anexas a las Escuelas Normales y de enseñanza preescolar, no aplicables a la situación del actor,...... (fl. 114 Cdno. Ppal. ) De otra parte, añade el Tribunal que "según documentos que obran al folio 64 del cuaderno principal, expedido por la Tesorera de la Universidad Pedagógica Nacional, se le ha venido cancelando por concepto de prima de práctica docente la suma de Dos mil cuatrocientos pesos ($2.400.oo)". (fl. 114 Cdno. Ppal.). La alzada ha sido sustentada asi por quien recurre: SUSTENTACION DE LA APELACION Con la sentencia apelada, se infringen directamente los artículos 1o., 2o 3o., 26 y 27 del

decreto 2277 de 1959 que definen el régimen especial para los docentes y la carrera docente, especifican quiénes son docentes y quiénes educadores oficiales y señalan que quien ingresa a dicha carrera está amparado en sus derechos y garantías, así como también se quebranta el artículo 36 IBIDEM, en sus literales b), e) y f) que establecen los derechos de los educadores a percibir oportunamente la remuneración asignada para el respectivo cargo y grado de escalaf6n, a disfrutar de vacaciones remuneradas y a obtener el reconocimiento y pago de las prestaciones

sociales. Expresa también el recurrente que el fallo viola el decreto 1045 de 1978 que en su artículo.2o. ordenó "que los establecimientos públicos, como lo es la Universidad Pedagógica Nacional debían aplicar su normatividad a su personal", y el artículo 8o. de dicho decreto que "... estableció el derecho a la prima de vacaciones y señaló en qué consistía el derecho o sea, quince (1 5) días hábiles". (fl. 118 C. Ppal) Y continúa: "Para resumir, el artículo 24 del Decreto 1045 de 1978, solo excluyó en forma expresa a los funcionarios del servicio exterior. Entonces, la sentencia recurrida, violó directamente el Decreto que creó la prima, pues no tuvo en cuenta su campo de aplicación, ya que la Universidad Pedagógica Nacional como ESTABLECIMIENTO PUBLICO del orden nacional, estaba obligada a hacerlo para con sus servidores y entre ellos, mi mandarte, pues se ha demostrado que es empleado (a) docente de dicha alma mater. "Sin embargo, la sentencia, violando uno de los principios del derecho, como lo es el de que cuando el legislador o la ley no distingue, no les es dable al intérprete distinguir, decidió que esta norma no se podía hacer extensiva por analogía al personal docente al servicio de la Universidad Pedagógica Nacional, sencillamente porque el sistema de vacaciones era diferente". (fl. 118 Cdno. Ppal.) Y concluye diciendo: "No se entiende, entonces, porqué el HH. Tribunal de lo Contencioso Administrativo, hace esta discriminación con los educadores. Bien sabido es que sus vacaciones son un tanto más prolongadas, pero ello se debe a que durante los días de descanso de los maestros, es

por física sustracción de materia, en razón de que el calendario fijado para los alumnos es el que el Estado determina y no se justificaría que un educador tuviera que asistir al plantel durante las vacaciones de sus alumnos. Además, porque el trabajo docente es demasiado extenuante. No es lo mismo estar en una oficina administrativa frente a una máquina de escribir durante el día que manejar a 40 o más alumnos en una labor tan dispendioso y dura. (Sic.) Los decretos 174 y 230 de 1975, en sus artículos 10, el primero y 13 el segundo, respectivamente, crearon la prima de vacaciones y en el contexto total de la norma no aparecen excluidos los trabajadores docentes, por lo que la sentencia es violatoria de tales normas y debe ser anulada". (fl. 118 y 119 Cdno. Ppal) También el censor impugna la sentencia porque quebranta el acuerdo 136 de 1980 de la Universidad Pedagógica Nacional, aprobada por el decreto ejecutivo 3146 de 1980, mediante el cual se dispuso que al personal docente de esta institución de los niveles de educación preescolar, básica primaria, básica secundaria, media e intermedia se le apliquen las normas que rigen para la Nación, entre los cuales se hallan los decretos 2277 de 1979, 715 y 2933 de 1978, 386 de 1980, 329 de 1981, 269 de 1982, 294 de 1983, 456 de 1984, 134 de 1985, 0111 de 1986 y 0199 de 1987. "Entonces, si la sentencia recurrida no tuvo en cuenta para la parte actora 10

consagrado en el artículo 4o. del decreto 386 de 1980 y en el artículo 6o. del decreto 329 de 1981, que estableció una remuneración del 10 y 15% respectivamente, para los docentes que se desempeñan en práctica docente, está violando el acuerdo 136 de 1980, de la misma Universidad que ordenó la aplicación de las normas nacionales para todo su personal docente de los distintos niveles. Y si se infringe el acuerdo estatutario de la Universidad Pedagógica Nacional, la sentencia deberá ser anulada". (fl. 119 C. Ppal.) Igualmente, estima que el fallo transgrede el acuerdo 140 de 1980 de la Universidad Pedagógica Nacional que "... estableció que el Instituto Pedagógico Nacional tiene por objeto desarrollar labores de práctica docente para los estudiantes de la Universidad. Por disposición expresa, entonces, todos sus profesores por destinación de la Universidad, desarrollan actividades de práctica docente. Al negarle el derecho a esta prima, la sentencia apelada desconoció uno de los objetivos principales que tuvo la Universidad para fundar y crear el Instituto Pedagógico Nacional, donde labora mi mandante, como lo era el desarrollar labores de práctica docente para los alumnos que realizaran estudios superiores de la mencionada entidad. Por tanto, esta violación hace que la sentencia apelada sea favorable a las pretensiones de este recurso". (Sic.) (fl. 122 Cdno. Ppal) CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO Emitido por el Fiscal Cuarto de la Corporación, expresa: "Frente a la pretensión de la actora en el sentido de que se le reconozca por la Universidad

Pedagógica Nacional las primas de vacaciones y de práctica docente, el a - quo, en la sentencia apelada, con sobrado acierto consideró, en cuanto a la primera, que la normatividad legal correspondiente se estableció pero a favor de los empleados públicos que solo disfrutan de quince (15) días de vacaciones por año de servicio, y éste no es el caso de los docentes. Además su régimen especial por parte alguna consagra la prestación reclamada. Con relación a la prima de Práctica Docente, se observa que ésta se viene pagando a la actora desde marzo de 1979. Y que en la actualidad se le está pagando la suma de dos mil cuatrocientos ($2.400.oo) pesos mensuales por este concepto (fl. 64 cuad. ppal). Por lo tanto, respecto de esta pretensión se presenta el fenómeno de la sustracción de materia. Respecto de la inconformidad manifestada en el escrito contentivo del recurso de apelación sobre la cuantía pagada por la Universidad por concepto de práctica docente, no es un asunto debatido en este proceso, ni su acto de reconocimiento y liquidación demandado. Por lo anotado, en concepto de esta Agencia Fiscal, no tiene vocación de prosperidad el recurso materia de estudio". (fl. 133 cdo. ppal). Agotado el trámite del recurso y no observándose causal para invalidar lo actuado, se procede a resolverlo, previas las siguientes CONSIDERACIONES: La controversia gira en torno a la procedencia de reconocerle a la actora el derecho al pago de las primas de vacaciones y de práctica docente, a la luz de lis disposiciones que se invocaron en la demanda.

En cuanto hace a la prestación primeramente mencionada, la parte actora pretende su reconocimiento con fundamento en lo previsto en el artículo 24 del decreto 1045 de 1 978, expedido con base en las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la República, por la Ley 5a. de 1978, el cual reza: "ART. 24. - De la prima de vacaciones. La prima de vacaciones creada por los decretos4eyes 174 y 230 de 1975 continuará reconociéndose a los empleados públicos de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional, en los mismos términos en que fue establecida por las citadas normas. De esta prima continuarán excluidos los funcionarios del servicio exterior". Del texto de la norma pretranscrita se desprende que el reconocimiento de la prestación mencionada, debe continuarse haciendo en la forma establecida por el decreto 174 y 230 de 1975 que la crearon. Por manera, que no es posible efectuar su cabal reconocimiento a los empleados oficiales, apartándose del marco normativo contenido en los distintos estatutos que desde su creación regulan el derecho a dicha prestación. De suerte que a la administración no le es permitido definir su reconocimiento circunscribiéndose exclusivamente a lo normado en el artículo 24 del decreto 1045 de 1978 y prescindiendo de lo dispuesto en los estatutos a los cuales el mismo legislador extraordinario le indicó que debía recurrir. Por ello, la Sala considera acertados los planteamientos que sobre el particular expuso el Tribunal en la sentencia, pues para efectuar una correcta aplicación del artículo 24 del decreto

mencionado se remontó a lo señalado tanto en los decretos 174 y 230 de 1975, como en el decreto 2554 de 1973, toda vez que para una exacta inteligencia del artículo decimotercero del decreto 230 de 1975, debe tenerse en cuenta lo preceptuado en el artículo decimosexto del mismo que dispone que ese decreto no es aplicable a la Administración Postal Nacional, ni a los establecimientos públicos que con base en las facultades otorgadas por las leyes 2a. y 9a. de 1973, se rigen por sistemas de clasificación y remuneración diferentes al fijado en el decreto 2554 de 1973, estatuto éste último que a su vez, exceptúa de lo estipulado en él a los organismos adscritos al Ministerio de Defensa Nacional, al personal docente que presta sus servicios a los establecimientos públicos adscritos al Ministerio de Educación Nacional y en los de Educación Superior, y a los establecimientos públicos que tengan un régimen de clasificación y remuneración especial expedido con base en las leyes 2a. y 9a. de 1979. Significa lo anterior, que para una atinada aplicación del artículo 24 del decreto 1045 de 1978, debe tenerse en cuenta, en últimas, lo preceptuado en el artículo 24 del decreto 2554 de

1973. Vale decir, que debe excluirse de los beneficios de la prima de vacaciones no sólo a los funcionarios del servicio exterior a los cuales se refiere el artículo 24 del decreto 1045 de 1978, sino a los empleados de la Administración Postal Nacional (artículo 26 del decreto 230 de 1975),

de los organismos adscritos al Ministerio de Defensa, al personal docente que labora en los establecimientos públicos adscritos al Ministerio de Educación Nacional y en los de Educación Superior (artículo 24 decreto 2554) y a los servidores de los establecimientos públicos que tengan un régimen de clasificación y remuneración especial expedido con fundamento en las leyes 2a. y 9a. de 1979 (artículos 26 y 24 de los decretos 230 y 2554 de 1973, respectivamente). De acuerdo con lo anterior y habida consideración de que en el proceso se acreditó que la actora presta sus servicios en la Universidad Pedagógica Nacional, en el Instituto Pedagógico Nacional, desde el 5 de marzo de 1970 y que se desempeña como profesora de tiempo completo grado 14 en dicho Instituto (fl. 63), se tiene que siendo la Universidad mencionada un establecimiento público adscrito al Ministerio de Educación Nacional, la accionante en su calidad de docente vinculada a dicha Universidad, no es beneficiaria de la prima de vacaciones consagrada en los decretos 174 y 230 de 1975 y en el artículo 24 del decreto 1045 de 1978, que fue solicitada en la vía gubernativa y a la jurisdicción Contencioso Administrativa. En lo atinente al derecho de la demandante a disfrutar de la prima de práctica docente, independientemente de que en la actualidad se le esté reconociendo, la Sala advierte que con base en las normas invocadas en la demanda no es viable reconocerle tal prestación, porque como bien se indica en el libelo y en el escrito sustentarlo del recurso de alzada, el artículo 4o. del

decreto 386 de 1980 y el 6o. del decreto 329 de 1981, prevén un aumento adicional del 10 y 15% respectivamente, pero únicamente respecto de los maestros de práctica docente de las escuelas anexas o a las escuelas normales y de enseñanza preescolar y como la demandante no se desempeña como maestra en escuelas de la naturaleza señalada, sino que labora como docente de tiempo completo del Instituto Pedagógico Nacional que no tiene el carácter de una escuela anexa, necesariamente debe concluirse que no es procedente reconocerle la aludida prima. Además, no es de recibo el argumento de la actora en el sentido de que en virtud de lo dispuesto en el acuerdo 136 de 1980 de la Universidad Pedagógica Nacional, al personal docente de esta institución se hicieron extensivas las normas que rigen para los docentes de la Nación, por cuanto, en primer término, como se dijo, los decretos 386 de 1980 y 329 de 1981, se refieren solo a los educadores de las escuelas anexas y no al personal vinculado a entidades diferentes corno lo es la Universidad Pedagógica en la cual labora la accionante y, en segundo lugar, porque lo concerniente tanto al régimen salarial como al de prestaciones sociales, se encuentra atribuido exclusivamente al legislador y no puede admitirse que mediante un acto que no tiene la categoría de ley, como lo es el acuerdo citado, pueda establecerse válidamente una prestación, como lo es la prima de práctica docente. De acuerdo con lo expuesto, forzoso es concluir que la sentencia impugnada se ajusta a derecho, toda vez que negó, por improcedente, el reconocimiento a la actora tanto de la prima de

vacaciones como la de práctica docente. En consecuencia, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Confírmase la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 5 de agosto de 1988, en el proceso incoado por Mercedes García de Godoy, con el fin de obtener la nulidad de las resoluciones números 2442 de 1981 y 0142 de 1982, emanadas de la Universidad Pedagógica Nacional mediante las cuales se negó el reconocimiento a la actora de las primas de vacaciones y de práctica docente.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y DEVUÉLVASE EL EXPEDIENTE AL TRIBUNAL DE ORIGEN.

CUMPLASE.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada el día 5 de febrero de 1992. Joaquín Barreto Ruiz, Reynaldo Arciniegas Baedecker, Clara Forero de Castro, Alvaro Lecompte Luna, Dolly Pedraza de Arenas, Diego Younes Moreno. Eneida Wadnipar Ramos, Secretaria.