CE-SEC2-EXP1992-N4133

PROCESO PENAL - Independencia / PROCESO DISCIPLINARIOIndependencia No es procedente concluir por el solo hecho de que la justicia penal se abstuviera de iniciar un proceso por presuntas irregularidades en la tramitación de una Resolución, que sea improcedente adelantar investigación administrativa por la misma causa, pues ocurre que algunas actuaciones de los funcionarios que no tipifican hechos punibles, pueden constituir faltas sancionables disciplinariamente. NACION / PERSONERIA SUSTANTIVA / DEMANDA - Requisitos El artículo 149 del C.C.A., que se hace al determinar la parte demandada, es indicativa de que en el caso sub examine el accionante solo pretendía que la representación de la Nación la asumiera el Ministro de Trabajo, circunstancia que se evidencia también al expresarse que el tesoro nacional estaría obligado a cancelarle las sumas que, en su sentir, se le adeudarían en caso de que los actos acusados fueran anulados, lo cual implica que considera a la Nación titular del aludido tesoro, como la persona jurídica llamada a responder de las consecuencias de un pronunciamiento judicial favorable a sus pretensiones, lo que haría a través del Ministro de Trabajo, quien por mandato del inciso 2o. del artículo citado del C.C.A., legalmente debe llevar la representación de la Nación. PROCESO DISCIPLINARIO / DESTITUCION La Administración dio cumplimiento a lo preceptuado en el artículo 150 del Decreto 1950 de 1973 que ordena poner en conocimiento del empleado los cargos que se le formulan para efectos de oírlo en declaración de descargos, aportar pruebas y solicitar la práctica de las que estimara conducentes, lo que

efectivamente hizo el accionante en ambas oportunidades.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejero ponente: REYNALDO ARCINIEGAS BAEDECKER

Santafé de Bogotá, D.C., septiembre tres (3) de mil novecientos noventa y dos (1992).

Radicación número: 4133

Actor: JOSE MARIA ORREGO PERALTA

Demandado: MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL Referencia: Apelación Sentencia Se decide el recurso de apelación interpuesto por el señor Fiscal del Tribunal y por la parte demandante contra la sentencia proferida el 21 de octubre de 1988 por el Tribunal Administrativo de Caldas.

ANTECEDENTES: Mediante apoderado y en ejercicio de la acción de restablecimiento del derecho, el señor José María Orrego Peralta pidió al Tribunal anular los Decretos Nos. 1404 y 2195 de 21 de mayo y 9 de agosto de 1985 expedidos por el Presidente de la República, por medio de los cuales se le destituyó del cargo de Jefe de Sección de Inspección de Trabajo de la División Departamental de Trabajo y Seguridad Social de Caldas, con sede en Manizales y se le inhabilitó para el desempeño de cargos públicos por el término de un año y como consecuencia de tal nulidad impetró su reintegro a dicho cargo o a otro de igual o superior categoría y el pago de los haberes dejados de percibir con ocasión de su separación del servicio.

El Tribunal en la sentencia impugnada se declaró inhibido para emitir un pronunciamiento de mérito sobre la contención planteada, en razón de haberse

señalado en el libelo como parte demandada al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y no a la Nación, por cuanto considera que en este caso no es posible hacer uso de la potestad interpretativa de la demanda que la ley otorga al juzgador para admitir que la intención fue hacer comparecer al proceso a la Nación, ya que no hay duda de que el ente jurídico demandado fue un organismo sin personería jurídica, como lo es, en este caso, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. El doctor Mario Gómez ldárraga, Fiscal único del Tribunal, interpuso contra la sentencia comentada el recurso de apelación, alegando que "no puede compartir lo expresado por la Sala, puesto que por un yerro por parte del accionante, en la señalización de la parte demandada (La Nación), esta circunstancia no puede de manera alguna eximir al Honorable Magistrado Ponente, de interpretar la demanda, y así llegar a la conclusión de que en el sub lite la única persona que en forma exclusiva se demanda, es la Nación"... " a través del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, persona ésta que ha concurrido en el proceso como representante legal de la Nación; cosa diferente fuera que la Nación hubiese estado ausente en el proceso, sin haber tenido derecho a la controversia que se planteó en el libelo y en su contra". (folio 136 cuaderno principal). Para reforzar sus planteamientos trae a colación los salvamentos de voto de los doctores Carlos Betancur Jaramillo y Enrique Low Murtra, en el expediente No. 11070. (Recurso de Súplica, julio 16 de 1984) y el fallo de 31 de agosto de 1988 del mismo Tribunal de Caldas. (Expediente No. 73 - 25, actor:

Alvaro Cruz Valencia). También el actor interpuso oportunamente contra dicho fallo el recurso de alzada (folios 128 y s.s.), arguyendo que al impetrar la nulidad de los Decretos 1404 y 2195 de 1985, expedidos por un organismo que forma parte del Gobierno Nacional, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, "es perfectamente lógico entender que lo que se demandaba ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo son los actos de la Administración y no las personas o entidades públicas que los han proferido." (folios 128 - 129 cuaderno principal). Y agrega que en el evento de prosperar la acción contra los actos acusados, su reintegro se produciría en el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, "y el Ministro de Trabajo como firmante del acto administrativo también, jurídicamente, sería responsable de los perjuicios ocasionados a mi poderdante al tenor de lo preceptuado por los artículos 77 y 78 C.C.A." (folio 129). Finalmente, transcribe apartes del salvamento de voto y de la sentencia de 31 de agosto del Tribunal de Caldas, a los cuales se refirió el Fiscal de esa Corporación en la sustentación del recurso de apelación. CONCEPTO FISCAL La Agencia del Ministerio Público en la vista reglamentaria opina que el fallo debe revocarse porque "se justificaría el inhibitorio en el sub - lite si en él no se hubiera trabado la litis contestatio, como en efecto ocurrió, entre la parte con legitimación ad - processum por activa, la que actuó como demandante, y la parte con legitimación ad - processum por pasiva, la Nación representada

por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, tal como lo grita el escrito de contestación de demanda visible a folio 1 del cuaderno principal." (folio 155). De igual modo, solicita que se denieguen las súplicas de la demanda por cuanto los decretos acusados, de conformidad "con las documentales arrimadas al proceso, se encuentran en plena armonía con la realidad probatoria evidenciada. Quedando eliminadas así las posibles dudas frente a la observancia del debido procedimiento por parte de la Administración (derecho de defensa), establecido en las disposiciones citadas, especialmente, en los artículos 150 y 156 del Decreto 1950 de 1973." (folio 157 cuaderno principal). Surtida la instancia y no observándose causal de nulidad que invalide la actuación, se procede a decidir, mediante las siguientes, CONSIDERACIONES: A efectos de precisar los alcances de la potestad interpretativa del juez a fin de lograr la finalidad última de los procesos que es la efectividad de los derechos sustanciales, de anotarse que, efectivamente, el ordenamiento jurídico le otorga poderes para ello, los cuales deberán ejercerse en armonía tanto con los principios que informan el trámite de las contenciones ante la jurisdicción contencioso administrativa, como con los lineamientos trazados en la jurisprudencia sobre el particular. Teniendo presente lo anterior, se procederá a analizar el escrito introductorio del presente proceso, con el propósito de precisar si a través de su contenido se patentiza que la intención del accionante fue señalar como centro de imputación de sus pretensiones al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, ente oficial

carente de personaría jurídica. El actor, al designar las partes, expresa en el libelo: "PARTES a) Señor Ministro de Trabajo y - Seguridad Social (Art. 149 C.C. Administrativo - inc. 2). b) JOSE FERNEY PAZ QUINTERO, abogado en ejercicio, en representación del señor JOSE MARIA ORREGO PERALTA." (folio 70 cuaderno principal). Y, al solicitar el restablecimiento del derecho, indica: "D - Que como consecuencia del restablecimiento del derecho lesionado, el Tesoro Nacional (Gobierno Nacional Ministerio del Trabajo y Seguridad Social), está obligado a cancelarle a mi patrocinado toda clase de daños y perjuicios, los salarios dejados de devengar, los aumentos que se hayan presentado desde la desvinculación hasta el reintegro, las bonificaciones, primas y demás prestaciones que se causen por tal motivo, por haber transgredido las normas de nuestra legislación." (folio 73 cuaderno principal). Para la Sala, la clara referencia al Artículo 149 del Código Contencioso Administrativo, que se hace al determinar la parte demandada, es indicativa de que en el caso sub examine el accionante sólo pretendía que la representación de la Nación la asumiera el Ministro de Trabajo, circunstancia que se evidencia también al expresarse que el tesoro nacional estaría obligado a cancelarle las sumas que, en su sentir, se le adeudarían en caso de que los actos acusados fueran anulados, lo cual implica que considerara a la Nación titular del aludido tesoro, como la persona jurídica llamada a responder de las consecuencias de un pronunciamiento judicial favorable a sus pretensiones, lo que haría a través del

Ministro de Trabajo, quien por mandato del inciso 2º del artículo citado del C.C.A., legalmente debe llevar la representación de la Nación. Así las cosas, estima la Corporación que la sentencia debe revocarse por las especialísimas circunstancias expuestas anteriormente y, por lo tanto, debe emitirse un pronunciamiento de mérito sobre la controversia planteada por el actor. Los actos acusados son los Decretos 1404 y 2195 de 1985 expedidos por la Presidencia de la República mediante los cuales se destituyó al actor del cargo de Jefe de Sección de Inspección de Trabajo de la División Departamental de Trabajo y Seguridad Social de Caldas, con sede en Manizales y se le inhabilitó para el desempeño de cargos públicos por el término de un año, en virtud de la comisión de actos atentatorios contra la administración pública (folios 56 a 58 y 64 a 67). La impugnación de los actos citados, en síntesis, se fundamenta en que en el proceso disciplinario seguido al accionante por la veeduría administrativa del Ministerio de Trabajo, se le conculcaron sus derechos de defensa y no se dio cabal aplicación a lo establecido en los artículos 150 y 156 del Decreto 1950 de 1973 y 8º y 12 de la ley 13 de 1984. Así mismo se expresa que su motivación es inexacta, ya que se afirmó que había incurrido en actos atentatorios contra la administración pública violando los artículos 6' y 8' del Decreto 2400 de 1968, cuando, en realidad, el actor cumplió en todo momento con las funciones de su cargo, señalando expresamente la

actividad que desarrolló en relación con el Sindicato de Trabajadores y la Administración Municipal de Manizales y con el Sindicato de Trabajadores de la Industria Licorera de Caldas. Cuestiona los cargos de abuso de función pública al expedir la Resolución No. 0013 de 11 de abril de 1984 que resuelve una querella del Sindicato de Trabajadores de Incolma, alegando que, conforme al concepto del Jefe de la oficina jurídica del Ministerio, obrante en el proceso penal instaurado en su contra por esa razón, su proceder se ajustó a derecho, como también fue legal la expedición de las resoluciones Nos. 0039 de 16 de noviembre de 1982 y 030 de 29 de julio de 1983, mediante las cuales, en su orden, se dispuso la devolución de unos descuentos efectuados a trabajadores de la Industria Licorera de Caldas, orden que fue cumplida por ésta, y se sancionó con multa de $10.000 a la Empresa INARCA. Del mismo modo, señala que, al formular este cargo, no se precisó por qué al expedir los actos mencionados se incurrió en abuso de funciones públicas, que no fue escuchado en el proceso y que no se evaluaron sus descargos "frente a la realidad administrativa que se vivía en la División Departamental del Trabajo de Caldas" (folio 75 cuaderno principal). Procederá la Sala a establecer si se da la conculcación del derecho de defensa del actor por las razones expuestas por el mismo. Al efecto, se anota que no obra en el expediente copia de la totalidad del proceso disciplinario que se adelantó en contra del señor Orrego Peralta: sólo se

cuenta con algunas de las piezas que lo conforman, de las cuales se desprende lo siguiente: La veeduría administrativa del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, mediante oficio sin número del 13 de abril de 1984, le formuló cargos por violación de lo dispuesto en el artículo 6' del Decreto 2400 de 1968, requiriéndole explicación sobre la tramitación de varias querellas formuladas por los Sindicatos de Trabajadores de Tejidos Unica, del Departamento de Caldas, de Cementos de Caldas, del Municipio de Manizales y por Sintrainarca y Sintraincolma, documento en el cual se le señalaba el término para contestarlos y la posibilidad que tenía para aportar y solicitar las pruebas que estimará convenientes (folios 23 y 24 cuaderno principal). El inculpado, por medio de oficio fechado el 16 de abril de 1984 (folios 25 a 28), uno a uno contestó los cargos. Sin embargo, se observa que no solicitó la práctica de ninguna prueba, en orden a demostrar las razones de su defensa. La citada veeduría en diligencia realizada el 17 de abril de 1984, con fundamento en la diligencia de descargos de la doctora Fabiola González Alvarez, Jefe de la División Departamental de Trabajo y Seguridad Social de Caldas, de quien el señor Orrego Peralta era subalterno, le formuló no ya por escrito sino personalmente a éste otros cuatro cargos, todos relacionados con hechos que el Sindicato de Trabajadores del Municipio de Manizales se hallaba interesado en que fueran investigados por el Ministerio de Trabajo y respecto de algunos de los cuales se había formulado la respectiva denuncia. En esa misma diligencia el

actor rindió los descargos correspondientes, como se aprecia a folios 29 a 32 del cuaderno No. 1. Lo anterior patentiza que la administración dio cumplimiento a lo preceptuado en el artículo 150 del Decreto 1950 de 1973 que ordena poner en conocimiento del empleado los cargos que se le formulan para efectos de oírlo en declaración de descargos, aportar pruebas y solicitar la práctica de las que estimara conducentes, lo que efectivamente hizo el accionante en ambas oportunidades. En cuanto hace a la infracción del artículo 156 ibídem, que estipula que la comisión de personal para emitir concepto sobre las sanciones que deban imponerse a los funcionarios podrá oír al inculpado o a las personas que puedan aportar elementos de juicio relacionados con los hechos, se observa que la omisión de citar al actor o a otras personas por parte de la comisión de personal del Ministerio que conceptuó sobre la destitución de aquél, no genera la nulidad del acto demandado, por cuanto tal citación es potestativa de la comisión, según se infiere del texto mismo de la norma, en la cual se emplea el término podrá y no el imperativo deberá. Consiguientemente, no se da la transgresión de la citada disposición ni la del artículo 12 de la ley 13 de 1984 que, por esa razón, también se estimó violado. En relación con los cuestionamientos de los actos enjuiciados, por ser materialmente inexistentes los cargos endilgados al señor Orrego Peralta, se anota que el libelista centra su impugnación en los casos del Sindicato del

Municipio de Manizales y de la Industria Licorera de Caldas y en la expedición de las resoluciones Nos. 013 de 1984 que resuelve una querella del Sindicato de Trabajadores de INCOLMA, 039 de 1982 que ordena la devolución de unos descuentos efectuados a los trabajadores de la Industria Licorera de Caldas y 030 de 1983 que decidió la querella presentada por el Sindicato de Trabajadores de Inarca. Sobre el particular se observa que, si bien no se precisa en qué consistió el abuso de funciones públicas en que al expedir las resoluciones citadas incurrió el actor, lo cierto es que no es procedente concluir por el solo hecho de que la justicia penal se abstuviera de iniciar un proceso por presuntas irregularidades en la tramitación de la Resolución No. 013 de 1984, que sea improcedente adelantar investigación administrativa por la misma causa, pues ocurre que algunas actuaciones de los funcionarios que no tipifican hechos punibles, pueden constituir faltas sancionases disciplinariamente. En relación con las otras resoluciones, el accionante se limita a expresar que se ajustan al ordenamiento jurídico y que ello explica que la Licorera de Caldas diera cumplimiento a la Resolución No. 039 y que la administración confirmara la No. 030 de 1983, sin adjuntar las pruebas correspondientes. No obstante lo anterior, en lo concerniente al retardo y negación injustificada del despacho de las querellas formuladas por el Sindicato de Trabajadores del Municipio de Manizales, se señala que aún cuando el demandante demuestra (folios 19 a 22 cuaderno principal) que asistió a la diligencia de conciliación y

arbitraje celebrada entre las partes en marzo de 1983, con ello no desvirtúa que las distintas quejas por diferentes causas presentadas por la aludida organización sindical reverenciadas en los cargos, fueran atendidas en su totalidad y sin dilación alguna. Observa también la Sala que el señor Orrego Peralta en sus descargos se refiere a varias actuaciones suyas con ocasión de la tramitación de las querellas en que se apoyan los cargos que le imputan, a su inexistencia, o a la no recepción de las mismas en la Sección que presidía. Sin embargo, sus afirmaciones carecen de respaldo probatorio; de suerte que es imposible con fundamento en su dicho únicamente, admitir que no hubo negligencia en el cumplimiento de sus labores y que por ello no se configura la infracción de los preceptos del Decreto 2400 de 1968 citados en el acto acusado. De acuerdo con lo expuesto, se impone la denegación de las súplicas de la demanda. Consecuentemente con lo razonado, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA: 1. - Revócase la sentencia de veintiuno (21) de octubre de mil novecientos ochenta y ocho (1988) proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas en el proceso promovido por José María Orrego Peralta a fin de obtener la nulidad de los Decretos Nos. 1404 y 2195 de 1985 de la Presidencia de la República. 2. - Declárase no probada la excepción de ineptitud sustantivo de la

demanda por falta de legitimación en la causa pasiva. 3. - Deniéganse las pretensiones de la demanda.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y DEVUELVASE AL TRIBUNAL DE ORIGEN.

El anterior proyecto lo discutió y aprobó la Sala en la sesión celebrada el día 5 de agosto de 1992. - Joaquín Barreto Ruiz. Reynaldo Arciniegas Baedecker, - Clara Forero de Castro; Alvaro Lecompte Luna, Ausente; Dolly Pedraza de Arenas; Diego Younes Moreno. Eneida Wadnipar Ramos, Secretaria.