CE-SEC2-EXP1992-N4145

JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA / ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / JURISDICCION ORDINARIA En lo Contencioso Administrativo las acciones tienen una filosofía propia y distinta a las que ostentan aquellas que se han instituido dentro de los linderos de las jurisdicciones ordinarias. De esta suerte, la hoy denominada acción de nulidad y restablecimiento del derecho (artículo 85 del C.C.A, artículo 15, Decreto Ley 2304 de 1989), es decir, la antiguamente conocida con el nombre de acción de plena jurisdicción (artículo 67, C.C.A., la Ley 167 de 1941), es en verdad, un medio de control respecto a actos de la administración que, en estima del actor, haya lesionado un derecho suyo amparado por una norma jurídica de jerarquía superior, cuyo objeto es la declaratoria de nulidad de dichos actos y el restablecimiento del derecho a la reparación del daño, en esencia.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejero ponente: ALVARO LECOMPTE LUNA

Santafé de Bogotá, D. C., marzo veinticuatro (24) de mil novecientos noventa y dos (1992).

Radicación número: 4145

Actor: JOSE ANTONIO PERTUZ DE LA HOZ

Referencia: Autoridades Departamentales.

JOSE ANTONIO PERTUZ DE LA HOZ, por conducto de apoderado y en ejercicio de la acción de restablecimiento del derecho, denominada hoy "acci6n de nulidad y restablecimiento del derecho", presentó demanda ante el Tribunal Administrativo del Atlántico, para que se hicieran las

siguientes declaraciones y condenas: 1. - Que el día 10 de Marzo de 1983 fue despedido injustamente mi mandante, cancelándose el contrato de trabajo suscrito con el Instituto Departamental de Transportes y Tránsito del Atlántico, por dos años a partir del día 26 de Julio de 1982. 2. - Por virtud de la anterior declaración solicito se CONDENE a la entidad demandada al pago de las siguientes sumas de dineros: a). - Indemnización por despido injusto 17 meses de salarios mensual devengaba $ 13.000.oo.................................................$ 221.000.oo b). - Cesantía.................................................................$ 26.000.oo c). - Primas de servicios................................................$ 26.000.oo d). - Vacaciones.....................................................…. $ 26. 000. oo .............................................................................$ 299.000.oo e). - Más los salarios caídos hasta la fecha, más las costas del proceso incluyendo las agencias en derecho". (fl. 7). Estas peticiones se apoyan en los siguientes hechos: "PRIMERO: Por medio de Contrato de Trabajo suscrito el día 26 de Julio de 1982 fue vinculado al Instituto Departamental de Transportes y Tránsito, desempeñando las funciones de auxiliar para la sistematización de Hojas de vida de vehículos.

SEGUNDO: El término de duración del contrato es de dos años a partir de la fecha de la firma del mismo, con un salario mensual de $13.000.oo, cuyo plazo vencía en julio de 1983.

TERCERO: El 10 de marzo de 1983 fue despedido injustamente dándole por terminado el contrato de trabajo, este despido fue ilegal e injusto, ya que la causal alegada por el Instituto

no ocurrió.

CUARTO: Por medio de memorial calendario el día 26 de Julio de 1983, mi mandante formuló reclamo gubernativo ante el Instituto Departamental de Transportes y Tránsito del Atlántico, quedando agotada en esta forma la vía gubernativa ya que no se obtuvo contestación a este reclamo.

QUINTO: El Instituto Departamental de Transportes y Tránsito del Atlántico; no le ha cancelado a mi poderdante los salarios, vacaciones, primas de servicios y demás prestaciones sociales previstas por la ley por el despido injustificado. Como tampoco la entidad demandada ha expedido acto administrativo alguno negando el reconocimiento y pago de los salarios y prestaciones sociales que se reclaman en el líbelo.

SEXTO: En abril 16 de 1983 presentó demanda laboral ante los Juzgados Laborables en turno, correspondiéndole por reparto al Juzgado Séptimo Laboral del Circuito, quien en Audiencia de Juzgamiento efectuada el 8 de Septiembre de 1984, resolvió declararse inhibido para resolver las peticiones del demandante por considerarlo empleado público". (fls. 7 y 8).

En relación con las normas quebrantadas y el concepto de la violación, la parte actora expuso: "Las pretensiones de mi mandante tienen el siguiente fundamento jurídico: SALARIOS CAIDOS e INDEMNIZACION POR DESPIDO INJUSTO: Decreto 2351 de 1965 art. 2o. y So. - arts. 65 del C.S.T. y demás normas concordantes y pertinentes. CESANTIAS, PRIMAS DE SERVICIOS Y VACACIONES: Ley 72 de 1931, Decreto 1278 de 1931 artículos 249, 306, 186, del C.S.T. y D. 2351 de 1965 y demás normas concordantes y

pertinentes.

CONCEPTO DE LA VIOLACION: Como ya dije las normas citadas anteriormente y las establecidas en el art. 5o. del Decreto 3135 de 1968, consagran el derecho que tiene mi poderdante para que si le pague por la entidad demandada las prestaciones indicadas y relacionadas que se han causado desde la fecha en que comenzó la vinculación laboral hasta el presente y para el futuro.

Sin embargo dicha entidad eluden el cumplimiento de estas claras obligaciones. Esta conducta o 'misiva y la abstención que son capaces de producir efectos jurídicos y en cuya realización influyen de modo directo e inmediato la voluntad y la inteligencia, constituyen un ACTO ADMINISTRATIVO. Este acto administrativo violó por falta de aplicación o desconocimiento los artículos 17, 20, 30 y 39 de la Constitución Nacional y todas las disposiciones legales citadas anteriormente". (fi. 8). El Tribunal del conocimiento negó las pretensiones de la demanda, en sentencia del 11 de octubre de 1988, por las siguientes consideraciones: "Antes de decidir el fondo de este asunto la Sala debe ocuparse de resolver lo pertinente a la excepción propuesta por el apoderado de la parte demandada en su escrito de contestación a la demanda (fls. 18 y 19), cuando manifiesta: "Propongo la excepción de prescripción". Al respecto el artículo 267 del C.C.A - enseña que: "En los aspectos no contemplados en este Código se aplicarán las normas del Código de Procedimiento Civil, lo que sea compatible con la naturaleza de los Procesos y actuaciones que correspondan a la jurisdicción en lo Contencioso Administrativo".

En el presente caso es de advertir que en materia administrativa la excepción de prescripción no es de recibo, debiendo por lo tanto haberse propuesto la excepción de caducidad, pero el proponente no expresó las razones y hechos en que fundamenta la excepción propuesta, razón por la cual no debe prosperar ésta. En este Proceso se trata de un contrato de trabajo suscrito entre el señor José Antonio Pertuz de la Hoz y el Instituto Departamental de Transportes y Tránsito del Atlántico efectuado el 26 de julio de 1982, con duración de dos (2) años, según cláusula segunda del mismo (fl. 5). El objeto del contrato era la prestación de los servicios del señor José Antonio Pertuz de la Hoz como Auxiliar para la Sistematización de Hojas de Vida de Vehículos. A folio 4 del expediente aparece una comunicación calendada en marzo 10 de 1983, suscrita por Luis José Rodríguez C. como Jefe de Personal Encargado a través de la cual se le hace saber al señor José Pertuz que mediante Resolución No. 1082 se dio por terminado el contrato. A folios 11 a 14 del expediente aparece xeroxcopia debidamente autenticada y con la constancia que dicha providencia se encuentra debidamente ejecutoriada (fl. 14) del acta de la diligencia de juzgamiento de fecha septiembre 8 de 1984 del Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Barranquilla dentro del proceso ordinario laboral de mayor cuantía instaurado por la doctora Alba Luz Fruto Pertuz en su condición de apoderada judicial del señor José Antonio Pertuz de la Hoz contra el Instituto Departamental de Transportes y Tránsito del Atlántico,

providencia ésta a través de la cual ese Juzgado se declara inhibido para resolver sobre las peticiones de la demanda, por considerar que se trataba de un empleado público. A continuación nos permitimos transcribir las acápites pertinentes de los considerandos de la providencia a que hacemos alusión, los que sirvieron de fundamento para que el Juzgado Séptimo Laboral del Circuito tomara tal decisión. '... Admitida la demanda por este Despacho se ordenó correr traslado de ella a la entidad demandada quien concedió poder al abogado Jorge Olaya Hernández, pero no fue contestada dicha demanda. La parte demandante para probar la relación que lo unió con la demandada trajo a los autos el contrato que obra a folio 2, del cual se desprende que el señor José Antonio Pertuz de la Hoz fue contratado por el Instituto Departamental de Transportes y Tránsito del Atlántico para desempeñarse en el cargo de 'Auxiliar para la sistematización de hojas de vida de vehículos'. Como claramente se puede observar el cargo desempeñado por el actor es un cargo administrativo en una entidad del orden Departamental, lo cual da carácter de empleado público, a las voces del art. 5o. del Decreto 3135 de 19 68 que dice: 'Empleados públicos y trabajadores oficiales. Las personas que prestan sus servicios en los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias y Establecimientos Públicos, son empleados públicos, sin embargo los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales. En los estatutos de los Establecimientos Públicos se

precisará qué actividades de dirección o confianza' deben ser desempeñados por personas que tengan la calidad de empleados públicos'. A simple vista se observa que el actor no laboró en el sostenimiento y construcción de Obras Públicas alguna, por lo que tenía el carácter de empleado público. En el contrato que se acompaña como prueba se indica además que para el cumplimiento de sus funciones estará bajo las órdenes del Director del Instituto. Como puede observarse, las funciones de auxiliar de un jefe determinado no pueden asimilarse a las de los trabajadores de la construcción (sic) y sostenimiento de obras públicas, para que pudiese considerarse al demandante como trabajador oficial, y antes por el contrario debe considerarse (sic) que se encuentra comprendido dentro de la presunci6n contenida en el art. 5o. del Decreto 3 135 / 68, según el cual, las personas que prestan sus servicios en los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias y Establecimientos Públicos, son empleados públicos. En el caso sub - exámine y ateniéndonos al cargo que desempeñaba el actor (auxiliar de sistematización de hojas de vidas de vehículos) mediante contrato escrito de trabajo traído al proceso (fi. 2), considera el Juzgado que por la celebración de tal contrato no se ha perdido la calidad de empleado público para adquirir la de trabajador oficial, ya que la manifestación de las partes en el sentido de que han celebrado un contrato de trabajo no puede prevalecer sobre lo dispuesto en las normas legales previstas en materia laboral dado el carácter de orden público que tienen tales normas. No existe en estas materias, la autonomía (sic) de la voluntad

contractual, y solamente por excepción y de manera expresa, la ley permite que los contratantes dispongan algo distinto a lo por ella ordenado, lo cual nos lleva a la obligatoria conclusión de que la calidad jurídica de empleado público es de consagración legal y no puede borrarse (sic) por voluntad de las partes como en el caso de autos. El demandante, tiene todas las características de empleado público, dentro de las reglas generales del Decreto 3135 / 68, calidad ésta que no es suprimible por el simple hecho de un contrato de trabajo. Por las anteriores consideraciones el Juzgado estima que el demandante señor José A. Pertuz de la Hoz tiene el carácter de empleado público, y nuestra justicia ordinaria laboral no es la competente para decidir acerca de sus peticiones por lo que debe el Juzgado declararse inhibido para resolver el fondo de tales peticiones...'. Si bien es cierto que esta Sala comparte el criterio esgrimido por el Juzgado en la providencia de marras, debemos ser enfáticos en manifestar que las normas invocadas por la apoderada del demandante en el libelo de demanda sirven solo para regular las relaciones que surgen entre patrones y trabajadores particulares, no siendo por lo tanto de recibo en esta clase de procesos contencioso administrativos, a saber: Los artículos 2o. y 8o. Decretos 2351 de 1965; Artículos 65, 186, 249 y 306 del Código Sustantivo del Trabajo. Respecto al Decreto 3135 de 1968, invocado también por la apoderada del actor, debe manifestar la Sala que las normas contenidas en este Decreto no son aplicables tampoco en el caso sub - lite por ser el actor un empleado público del orden Departamental, ya que el

Honorable Consejo de Estado ha sostenido a través de reiterada jurisprudencia que el Decreto aludido solo es aplicable en el orden Nacional. Con relación a la Ley 72 de 1931 y al Decreto 1278 de 1931, invocados por la apoderada del demandante en el libelo de la demanda como violadas, hay que anotar que la actora no señaló concretamente el 6 los artículos violados en dicha Ley y Decreto aludidos. Lo anteriormente expuesto conlleva necesariamente a este Tribunal a un pronunciamiento adverso a las pretensiones de la demanda". (fls. 37, 38, 40 y 41). Este sentencia fue apelada por la parte actora, y por auto de junio 12 de 1989 admitido el recurso de apelación. En la sustentación del citado recurso, se afirma: "1o. - Ha sostenido y sostiene la M. Corte Suprema de Justicia reiteradamente, que el hecho de hacerse mal la cita de una disposición legal en la que se fundamenten pretensiones de suyo justificadas, NO SON CAUSAL o MOTIVO para que por fallador le dé una interpretación que vaya en detrimento del interés demandado, pues bien es cierto que, ese fallador, está obligado por la Ley para organizar el proceso e interpretar el alcance por el contenido de lo que Se expresa, de la disposición que, distraídamente se confundió. 2o. - Que es un hecho cierto y comparto el criterio, que el H. Señor Magistrado Ponente, sin proponérselo, pues dice negar las pretensiones del libelo, aclara la situación que plantea como

crítica al error de la apoderada del actor en la cita de disposiciones legales, cuando cita las pertinentes no invocadas al caso materia de litis. 3o. - Que me acojo en un todo, porque lo comparto, el criterio jurídico del señor Agente Fiscal en su vista que soslayadamente descarta en su juicio de apreciación el H. Magistrado Ponente, cuando ese caso sólo se da en materia penal al dictarse una providencia interlocutoria apartándose el Juez o Magistrado de la Vista Fiscal, que en el caso en comento, no es de lugar y a contrario sensu cobra fuerza proteccionista del derecho conculcado con la negativa motivo del recurso que, por NO SER LA DISPOSICION LEGAL INVOCADA COMO DEL CASO MATERIA DEL PROCESO, SEA CAUSAL PARA DENEGAR UN JUSTO DERECHO que tiene su fuente de origen en las disposiciones legales del derecho laboral de las que son híbridas las que gobiernan el régimen de los empleados públicos en ese aspecto laboral. Las causases legales de JUSTA CAUSA PARA EL RETIRO DEL EMPLEADO 0 DEL TRABAJADOR, en fallos reiterados de la Corte Suprema y del H. Consejo de Estado, son afines en cuanto se refiere a PARTICULARES y a EMPLEADOS PUBLICOS desde luego que ambos son jurídica y legalmente, como lo predica la Carta Fundamental: PERSONAS. La diferencia ESTATUTARIA para la aplicación del precepto legal, es una sola: LA NOMINACION OCUPACIONAL en el orden de las actividades a ambos trabajadores asignadas en su campo respectivo. La aplicación errónea de una disposición legal como fundamento de una pretensión, no es ni

puede ser materia inductora a su desconocimiento, si el alcance, repito de su cita, se remite exactamente al contenido del hecho materia de esa pretensión y así lo da a entender el distinguido e ilustre Ponente al hacer su juiciosa observación de equivocada cita de los dispositivos legales por parte de la abogada representante del actor. Las causases de que trata el art. 8o. del Decreto 23 51, aplicable al caso en comento, determina de forma expresa cuándo, cómo y por qué se pone término Unilateralmente al Contrato SIN JUSTA CAUSA y, respecto de esa, en autos probado está que la demandada violó el precepto legal. Llegado el momento de alegar ante el Superior, sin perjuicio de lo en este escrito expresado, aportaré los elementos jurídico - legales de juicio para que se revoque la sentencia recurrida por no haberse resuelto conforme a los ordenamientos del art. 305 del C. de P. C., aplicable al caso en cuanto no se contempla en el régimen legal que gobierna el interés del empleado público sin tener en cuenta lo que predica el Decreto Ley 2351 de 1965 de contenido genérico para quienes laboran en servicio de los intereses privados y estatales". (fls. 44 y 45). La Doctora Agente del Ministerio Público, Fiscal Quinta del Consejo de Estado - descorrió el traslado de rigor y en su concepto de fondo de 31 de octubre de 1989 manifiesta que el fallo recurrido debe ser revocado y, como consecuencia de ello, sustituido por una decisión inhibitorio. Sobre el particular, dijo la distinguida Colaboradora del Ministerio Público:

"En ejercicio de la acción de restablecimiento del derecho, el señor José A. Pertuz de la Hoz, mediante apoderada, formula demanda en orden a obtener las siguientes declaraciones: 1. - Que el día 10 de Marzo de 1983 fue despedido injustamente mi mandante, cancelándose (sic) el contrato de trabajo suscrito con el Instituto Departamental de Transporte y Tránsito del Atlántico, por dos años a partir del día 26 de julio de 1982. 2. - Por virtud de la anterior declaración solicito se CONDENE a la entidad demandada al pago de las siguientes sumas de dineros: a). - Indemnización por despido injusto 17 meses de salarios (sic) mensual devengado $ 13.000.oo.............................................................$221.000.oo b). - Cesantía......................................................................26.000.oo c). - Primas de servicios.....................................................26.000.oo d). - Vacaciones..................................................................26.000.oo ................................................................................$299.000.oo e). - Más los salarios caídos hasta la fecha, más las costas del proceso incluyendo las agencias en derecho. (Folio 7). Basta la simple lectura del expediente, particularmente de la documental que obra a folio 5, para llegar a establecer, de manera indubitable, que la vinculación del actor con el Instituto Departamental de Tránsito y Transporte del Atlántico no era legal ni reglamentaria, sino contractual. Aun más, el mismo contenido del libelo inicial es típico del derecho privado. Así las cosas, y por cuanto la competencia del Consejo de Estado y de los Tribunales Administrativos en lo que toca con esta materia está prevista solo para conocer de acciones

de restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, forzoso resulta concluir que la presente litis debe ser conocida por la justicia ordinaria, en contraposición a lo dicho por el Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Barranquilla y ratificado por el a - quo en el fallo que es objeto del recurso de apelación que se examina, el que consideramos debe ser revocado y sustituido por una decisión inhibitoria". (fls. 58 y 59).

CONSIDERACIONES: 1. - Se trata, entonces, de resolver la apelación interpuesta oportunamente por la parte actora contra la sentencia de primera instancia dictada por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que denegó sus peticiones.

Como se colige y se deriva de la simple lectura de dichas peticiones, pese a que el Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Barranquilla se declara inhibido en audiencia de juzgamiento celebrada el 8 de septiembre de 1984, por estimar que el demandante - hoy recurrentetenía vínculo de derecho público con la entidad del Estado demandada y no un simple nexo contractual (ver fols. 11 a 14), más parecen, por la forma, que buscarán una condena indemnizatoria por el presunto quebrantamiento del pacto o convenio de naturaleza laboral que el señor Pertuz de la Hoz había celebrado con el Instituto Departamental de Transportes y Tránsito del Atlántico. Es apenas obvio que en lo contencioso - administrativo las acciones tienen una filosofía propia y distinta a las que ostentan aquellas que se han instituido dentro de los linderos de las jurisdicciones ordinarias. De esta suerte, la hoy denominada "acción de nulidad y

restablecimiento del derecho" (art. 85, C.C.A., art. 15, decreto - ley 2304 de 1989), es decir, la antiguamente conocida con el nombre de "acción de plena jurisdicción" (art. 67, C.C.A., la ley 167 de 1941) es, en verdad, un medio de control respecto a acto de la administración que, en estima del actor, haya lesionado un derecho suyo amparado por una norma jurídica de jerarquía superior, cuyo objeto es la declaratoria de nulidad de dichos actos y el restablecimiento del derecho a la reparación del daño, en esencia. En el petitum de la demanda que se examina sólo se solicita una indemnización, por un despido injusto, a pesar que la llamada "cancelación del contrato de trabajo" fue, ciertamente, una determinación unilateral de a administración activa, se condensó en un acto administrativo, respecto al cual debió impetrarse la nulidad para que, en caso de prosperar, se restableciese el derecho o se reparara el daño. Recuérdese que el acto administrativo consiste en aquellas emisiones de voluntad, expresas o tácitas, a que llega la administración y capaces de producir efectos jurídicos. 2. - Ahora bien: de autos surge que el acto administrativo cuya nulidad debió impetrarse se contiene en la resolución No. 1082, comunicada por oficio de 10 de marzo de 1983 (fol. 4). La demanda que dio origen a este proceso fue incoada el 11 de junio de 1985 (fol. 9 vto.). Para la época, estaba en plena vigencia el art. 136 de] C.C.A., cuyo segundo inciso indicaba claramente

que la acción de "restablecimiento del derecho" caduca al cabo de cuatro (4) meses contados a partir del día de la publicación, comunicación, notificación o ejecución del acto, según el caso. Por lo tanto, derívase de lo anterior que se ha obrado el fenómeno jurídico de la caducidad, el cual impide a la jurisdicción conocer de fondo el caso controvertido. En consecuencia, la Sala habrá de revocar el pronunciamiento del a - quo que entró de fondo a conocer del litigio, para, en su lugar, declararse inhibido por la ocurrencia del fenómeno jurídico mencionado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Revocase la sentencia del 11 de octubre de 1988, dictada por el Tribunal Administración del Atlántico, en el proceso iniciado mediante demanda por el señor José Antonio Pertuz de la Hoz, y en su lugar, declarase inhibido para dirimir la controversia por caducidad de la acción.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y DEVUÉLVASE AL TRIBUNAL DE ORIGEN. CUMPLASE.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada el día 19 de febrero de 1992. Joaquín Barreto Ruíz, Reynaldo Arciniegas Baedecker, Clara Forero de Castro, Alvaro Lecompte Luna, Dolly Pedraza de Arenas, Diego Younes Moreno. Eneida Wadnipar Ramos, Secretaria.