CE-SEC2-EXP1992-N4410

INSTITUTO DE EDUCACION SUPERIOR / CONSEJO SUPERIORFacultades / ESTATUTOS - Aprobacion / GOBIERNO NACIONAL / COMPETENCIA / ACTO COMPLEJO Los Consejos Superiores de las instituciones oficiales de educación superior, pueden expedir el reglamento o estatutos para el personal docente, en virtud de lo dispuesto por el artículo 120 del Decreto 80 de 1980, en armonía con lo preceptuado por el 59, literal b) que se los facultó en forma expresa para regular dentro de tales estatutos "los mecanismos y procedimientos de evaluación" de los docentes a ellas vinculados. Para la validez de los reglamentos o estatutos mencionados, no es suficiente su expedición por parte de los consejos superiores, pues en forma expresa se exige "la aprobación del Gobierno Nacional". Vale decir que tales actos administrativos están insertos dentro de la órbita de los denominados actos administrativos complejos, por ser indispensable que a su formación concurran dos o más voluntades, sin las cuales el acto no puede producir efecto alguno; pues él no ha nacido a la vida jurídica y mal pueden derivarse de él consecuencias por su incumplimiento. PERSONAL DOCENTE - Estabilidad La estabilidad que regula el art. 109 del decreto extraordinario 80 de 1980, está circunscrita a los docentes de tiempo completo y de tiempo parcial, según lo dice en forma expresa su inciso primero. Dichos docentes, los de tiempo completo y los de tiempo parcial, están claramente clasificados por la ley - artículo 97 ibídem - como empleados públicos, quienes en ningún caso se vinculan a la administración mediante contrato.

No obstante, no tienen dicha calidad de empleados públicos, ni la de trabajadores oficiales, según las voces del articulo 99, "cuando son requeridos transitoriamente por la institución para un período inferior a un año", evento en el cual " sus servicios serán reconocidos mediante Resolución" vale decir, que son lo que la ley, la doctrina y la jurisprudencia han denominado meros auxiliares de la administración. El legislador extraordinario lo que hizo respecto a los docentes que pueden estar escalafonados , y solo pueden estarlo los de tiempo completo y los de tiempo parcial, que por demás tienen el carácter de empleados públicos, fue darles períodos de estabilidad, como la misma norma lo dice, períodos que se prorrogan automáticamente ante el silencio de la entidad empleadora, o que finalizan a su vencimiento cuando la institución "con antelación no inferior a un mes " manifiesta "al docente su decisión de dar por terminada su relación laboral".

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejero ponente: JOAQUIN BARRETO RUIZ

Santafé de Bogotá, D.C., Septiembre siete (7) de mil novecientos noventa y dos (1992).

Radicación número: 4410

Actor: LUZ MARINA RUEDA DE MURILLO

Demandado: UNIVERSIDAD INDUSTRIAL DE SANTANDER Referencia: Autoridades Departamentales Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por la UNIVERSIDAD INDUSTRIAL DE SANTANDER contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de ese Departamento el 25 de Mayo de 1989, que declaró nula la resolución 021 del 26 de Enero de 1988 que desvinculó a la demandante LUZ

MARINA RUEDA DE MURILLO y ordenó su reintegro y el pago de los haberes que dejó de percibir. En los hechos de la demanda se da cuenta de los distintos cargos desempeñados por la demandante en la Universidad, su inclusión en el Escalafón Docente de la misma como Profesora Asistente, a partir del lo. de Marzo de 1985 y el cumplimiento y eficiencia con que siempre se desempeñó; que la demandada jamás realizó las evaluaciones anuales a que se refieren los artículos 15 y 111 del reglamento de Personal Docente; que la actora tampoco fue objeto de sanciones disciplinarias ni de llamadas de atención ; que en el informe rendido por la Vicerrectoria Académica se dice que a la actora se la amonestó privadamente, por presunto incumplimiento en el mes de Noviembre de 1986, de lo cual ella no tuvo conocimiento oportuno para hacer valer sus medios de defensa , aparte de que dicho incumplimiento nunca pudo ocurrir porque la demandante en esa época se hallaba disfrutando de licencia por maternidad que se extendió desde el 3 de Noviembre y el 28 de Diciembre de 1986 y los tres primeros días de Noviembre no fueron laborables En el capítulo de las disposiciones violadas y explicación del concepto de la violación se afirma que se violó, entre otras normas, el literal b) del artículo 111 del Reglamento del Personal Docente de la Universidad, que permite desvincular a un docente por vencimiento del período de estabilidad respectivo, siempre y cuando las evaluaciones anuales demuestren una notoria ineficiencia, caso en el cual se le comunicará con antelación no inferior a un mes, la decisión de dar por

terminada la relación laboral, violación que se da porque al no haber efectuado las evaluaciones anuales, la Universidad no podía tener por demostrado que la demandante era ineficiente; se refiere la actora a la interpretación que hizo la Universidad de las normas del Reglamento mencionado en el oficio 118413 del 24 de Febrero de 1988, y remata su argumentación afirmando que al ser ella docente escalafonada, no podía ser desvinculado sino en el caso de que hubiera sido ineficiente. La sentencia apelada. La prosperidad de las pretensiones de la demanda se fundamentó en que a juicio del tribunal se violó el literal b) del artículo 111 del Reglamento del Personal Docente, como había sido planteado en la demanda. ARGUMENTOS DEL RECURRENTE La parte demandada alega, en orden a que la sentencia apelada sea revocada, en síntesis, lo siguiente: a) Que el Rector de la Universidad con fundamento en el artículo 109 del decreto extraordinario 80 de 1980 dispone de la facultad discrecional para remover al personal docente al vencimiento del respectivo período, con el único requisito de comunicarle por lo menos con una anticipación de un mes. b) Que la evaluación de que trata el artículo 55 del reglamento del Personal Docente es muy distinta de las establecidas en el literal b) del artículo 111 y por ello así estas no se hubieren llevado a cabo o no demostraran una notoria ineficiencia del docente, no significa que se impida el ejercicio de la facultad discrecional del referido artículo 109. c) Que en todo caso a la demandante sí se le hicieron las evaluaciones a las

cuales se refiere el literal b) del artículo 111 mencionado y por sus resultados se concluyó que era conveniente para la Universidad terminar su vinculación laboral por razones de buen servicio; que si a la actora no se le comunicó el resultado de tales evaluaciones, ello no implicaría violación de norma legal o reglamentaria alguna, por la obvia razón de que ni el decreto 80 de 1980 ni el aludido Reglamento exigen que ellas sean escritas, ni que se comuniquen al docente; que además el decreto no exige evaluación alguna, de donde cualquier reglamentación al respecto y menos una proveniente de la misma Universidad, puede exigir requisitos que no contempla la norma legal. d) Que además de que el mencionado Reglamento no puede violar ni ir más allá de las normas del decreto 80 de 1980, no ha sido aprobado por el Gobierno Nacional, siendo que la aprobación es exigida, para su validez, por el artículo 120 de aquel y, e) Que en el expediente no obra, con valor probatorio, copia del Reglamento en cuestión. La vista Fiscal. El Ministerio Público opinó que si el Reglamento del Personal docente no fue aprobado por el Gobierno Nacional, pues para su validez requería de tal aprobación a términos del artículo 120 del decreto 80 de 1980, sería aplicable únicamente la ley "que ordena la desvinculación del docente por vencimiento del período de estabilidad respectivo, sin necesidad de evaluación anual, por lo que el acto acusado se ajustaría a derecho. "; pero que si hubo Reglamento es válido, entonces el acto acusado sería anulable por razones, que en síntesis, coinciden con las expuestas por el Tribunal.

Hecho el anterior recuento, procede la Sala a decidir el recurso impetrado, previas las siguientes, CONSIDERACIONES: la. Como puede observarse en lo antes expuesto, piedra angular de la acción incoada contra el acto de remoción de la demandante, es la alegada violación del Reglamento de Personal Docente de la Universidad, por lo cual habrá de analizarse en primer término, la juridicidad del referido acto administrativo. A folios 3 a 34 del expediente se encuentra, por haber sido aportado por la actora, un ejemplar del Reglamento del Personal docente con la respectiva constancia de autenticidad suscrita por la Secretaría General de la Universidad, del cual hace parte el Acuerdo 47 de 1982 expedido por el Consejo Superior, que aprobó el referido reglamento. Ahora bien, la Sala considera pertinente recordar que en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República por la Ley 8a, de 1979, fue expedido el decreto 80 de 1980, mediante el cual fue organizado el Sistema de Educación Post - Secundaria o Superior, dentro del cual se establecieron normas encargadas de regir, entre otros aspectos, las relaciones laborales de los establecimientos oficiales de educación superior, con los docentes a ellos vinculados. Del Título III del aludido decreto extraordinario hace parte el Capítulo IV, alusivo todo, al régimen aplicable a dichos servidores oficiales; son materia de dicha regulación, aspectos tales como la definición de docente, su clasificación por la naturaleza del vínculo y su dedicación , las condiciones de ingreso y de retiro, derechos y deberes,

escalafón y distinciones académicas. En relación con dicho régimen legal, para la Sala es claro que en virtud de la organización propia de los establecimientos oficiales de educación superior y de uno de los principios que orienta su actividad, el de la autonomía "dentro de los límites de la Constitución y la Ley ", el aludido decreto 80 facultó a los órganos de gobierno y administración de dichos centros educativos, para regular o desarrollar determinados aspectos propios de su funcionamiento. Una de tales autorizaciones, fue dada por el aludido decreto 80, en los siguientes términos: "ARTICULO 120. - El Estatuto o Reglamento para el personal docente que adopte el respectivo Consejo Superior se ceñirá a lo preceptuado en este Decreto y para su validez requiere la aprobación del Gobierno Nacional. En dicho Estatuto se regulará lo concerniente a los mecanismos y procedimientos de evaluación." De la norma transcrita y de lo hasta aquí expresado, se puede concluir: a) Que los consejos superiores de las instituciones oficiales de educación superior, pueden expedir el reglamento o estatuto para el personal docente, en virtud de lo dispuesto por dicho artículo, en armonía con lo preceptuado por el 59, literal b. b) Que se los facultó en forma expresa para regular dentro de tales estatutos "los mecanismos y procedimientos de evaluación" de los docentes a ellas vinculados. e) Que para validez de los reglamentos o estatutos mencionados, no es suficiente su expedición por parte de los consejos superiores, pues en forma expresa se exige "la aprobación del Gobierno Nacional". Vale decir, que tales

actos administrativos están insertos dentro de la órbita de los denominados actos administrativos complejos, por ser indispensable que a su formación concurran dos o mas voluntades (en este caso dos, la del Consejo y la del Gobierno), sin las cuales el acto no puede producir efecto alguno; pues él no ha nacido a la vida jurídica y mal pueden derivarse de él consecuencias por su incumplimiento. 2a. Como atrás se expresó, la parte actora adjuntó a su libelo introductorio un ejemplar del "Reglamento del personal Docente" de la Universidad Industrial de Santander, con la correspondiente nota de autenticidad; mas, sin embargo, en parte alguna del expediente aparece constancia de su aprobación por parte del gobierno nacional. Es decir, que tal estatuto no puede regular las relaciones de la Universidad con sus docentes y, en consecuencia, carecen de sustento jurídico los razonamientos de la demandante que pretenden hacer derivar de su incumplimiento, la nulidad del acto demandado. 3a. Ahora bien, haciendo caso omiso de lo dispuesto por el aludido reglamento, como en efecto debe hacerse en virtud de que en realidad no es mas que un proyecto de acto administrativo, fuerza concluir que la remoción de la actora estaba regulada exclusivamente por lo dispuesto por el decreto 80 de 1980, sobre el cual habrán de hacerse las siguientes precisiones, en relación con el punto que nos ocupa: Es cierto que en el expediente aparece acreditado que la señora Rueda de Murillo, fue escalafonada en la categoría de PROFESORA ASISTENTE de la Universidad a partir del 1o. de Marzo de 1985, mediante Acuerdo No. 37 del

mismo año (fl. 37). b) Siendo ello así, es indudable que tenía estabilidad por períodos sucesivos de tres años calendario, según las voces del artículo 109 del referido decreto 80. c) Dicha estabilidad solo puede afectarse , en virtud de presentarse alguna de las causales de retiro del servicio previstas en la Ley , una de las cuales es precisamente la establecida en el artículo 109 del tantas veces citado decreto extraordinario 80 de 1980 , en los siguientes términos: "Si con antelación no inferior a un mes a la fecha de vencimiento del período respectivo, (que para el caso en estudio es de tres años, por tratarse de una docente escalafonada como Profesora Asistente) la institución no manifestara al docente su decisión de dar por terminada la relación laboral, ésta continuará vigente por un nuevo período." No está por demás anotar que esta disposición fue declarada exequible por la Corte Suprema de Justicia, en sentencia del 6 de Mayo de 1982, con ponencia de los doctores Luis Carlos Sáchica, Ricardo Medina Moyano y Gustavo Gómez Velásquez. Pronunciamiento que, en cuanto a su motivación, no comparte esta Sala, porque en su sentir no es cierto que "dicha norma se refiere a los casos en que la relación laboral del docente, se cumple contractualmente y por períodos de tiempo previamente convenidos." Ello no es así, porque: - La estabilidad que regula el artículo 109, está circunscrita a los docentes de tiempo completo y de tiempo parcial, según lo dice en forma expresa su inciso primero. - Dichos docentes, los de tiempo completo y los de tiempo parcial, están

claramente clasificados por la Ley - artículo 97 ibídem - como empleados públicos, quienes como es sabido, en ningún caso se vinculan a la administración mediante contrato. No obstante, no tienen dicha calidad de empleados públicos, ni la de trabajadores oficiales, según las voces del artículo 99, "cuando son requeridos transitoriamente por la institución para un período inferior a un año ", evento en el cual "sus servicios serán reconocidos mediante Resolución" vale decir, que son lo que la Ley, la doctrina y la jurisprudencia han denominado meros auxiliares de la administración. - La vinculación contractual está prevista (art. 98) para los docentes de cátedra, que por su naturaleza no son de tiempo completo, ni de tiempo parcial, contratos que deberán celebrarse por períodos académicos, los cuales en ningún caso llegan a igualar el período de estabilidad mínima establecida para los docentes escalafonados, que es de dos años. Fluye de lo anterior, en sentir de la Sala, que el legislador extraordinario lo que hizo respecto a los docentes que pueden estar escalafonados - y ya vimos que sólo pueden estarlo los de tiempo completo y los de tiempo parcial, que por demás tienen el carácter de empleados públicos - , fue darles períodos de estabilidad, como la misma norma lo dice . Períodos, que se prorrogan automáticamente ante el silencio de la entidad empleadora, o que finalizan a su vencimiento cuando la institución "con antelación no inferior a un mes" manifiesta " al docente su decisión de dar por terminada su relación laboral". Ahora bien, encuentra la Sala que la ley no ha condicionado a formalidad distinta a la antelación con que debe darse el aviso al docente, la validez de la

manifestación de voluntad de la entidad empleadora de dar por terminado el vínculo laboral. Al ser ello así, debe concluirse que por este aspecto la Universidad Industrial de Santander actuó conforme a derecho al tomar la decisión de poner término a la vinculación de la demandante. En consecuencia, el cargo formulado sobre las anteriores bases por la actora, no puede prosperar. 4a. La conclusión anterior, releva a la Sala de tener que referirse a los demás puntos en que la parte demandada sustenta su recurso de apelación, como los referentes a las evaluaciones. 5a. Las demás normas constitucionales y legales invocadas en la demanda, no gobiernan en concreto la estabilidad alegada por la demandante, por lo cual tampoco pueden servir de sustento a la prosperidad de sus pretensiones. Síguese, que se revocará la sentencia apelada y, en su lugar, se negarán aquellas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA: REVOCASE la sentencia apelada proferida por el Tribunal Administrativo de Santander el 25 de Mayo de 1989, en el proceso promovido por LUZ MARINA RUEDA DE MURILLO y en su lugar se dispone: NIEGANSE las pretensiones de la demanda. Cópiese, notifiquese y devuélvase. El anterior proyecto lo discutió y aprobó la Sala en sesión celebrada el día 18 de Agosto de 1992. Joaquín Barreto Ruiz, Reynaldo Arciniegas Baedecker, Clara Forero de Castro, Alvaro Lecompte Luna, Ausente; Dolly Pedraza de Arenas, Diego Younes Moreno. Eneida Wadnipar Ramos, Secretaria.