CE-SEC2-EXP1992-N4700

PROCESO DISCIPLINARIO - Independencia / PROCESO PENAL - Independencia / PREJUDICIALIDAD PENAL - Improcedencia La circunstancia de que en la justicia penal el acervo probatorio aportado al proceso no fuera suficiente para sancionar penalmente al demandante, por cuanto no merece credibilidad, según la providencia judicial, no implica necesariamente que el acervo probatorio allegado a la investigación administrativa adelantada contra el actor, no fuera suficiente para imponerle la sanción disciplinaria aplicada mediante los actos administrativos enjuiciados, si se tiene en cuenta que la acción disciplinaria es independiente de la acción penal.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejero ponente: JOAQUIN BARRETO RUIZ

Santafé de Bogotá, D.C., febrero veintiséis (26) de mil novecientos noventa y dos (1992) Radicación número: 4700

Actor: HELDER CACERES JARAMILLO

Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO

Referencia: Decretos del Gobierno.

Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de septiembre 6 de 1989 proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío en el proceso instaurado por Helder Cáceres Jaramillo en orden a obtener la nulidad de los decretos Nos. 2303 de diciembre 2 de 1987 y 1608 de agosto 9 de 1988, expedidos por el gobierno nacional, mediante los cuales se destituyó al demandante en el cargo de Jefe de Sección 2075 - 05 de la

Sección de Auditoría Interna de Impuestos sobre la Renta y Sucesoral de la División de Auditoría de la Administración de Impuestos Nacionales de Armenia, de la Dirección General de Impuestos Nacionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Como restablecimiento del derecho se solicita en el libelo se reintegre actor en el empleo que ocupaba, o a otro de igual o superior categoría dentro de la planta de personal del citado organismo, con el pago de los sueldos y prestaciones dejados de devengar, la no solución de continuidad sus servicios; solicita igualmente, que se declare responsable a la Nación por los daños morales y perjuicios materiales causados al demandante, en virtud de los actos impugnados, cuya cuantía estima en la suma de diez millones de pesos, m / cte (folio 26 vuelto cdno. ppal.). El a - quo denegó las pretensiones hechas en el escrito introductorio, luego de manifestar que no eran procedentes las excepciones propuestas por parte demandada (folios 57 a 78 ibídem). Consideró el Tribunal del conocimiento que el artículo 26 de la Constitución Política anterior, no es susceptible de violación directa, toda vez que dicha disposición consagra de manera general o abstracta los principios de legalidad de los delitos y de las penas, del debido proceso y de la favorabilidad de la ley en materia criminal; que en cuanto al artículo 76 ordinal 10 del Código Contencioso Administrativo, esa norma no ha podido ser infringida con los actos acusados, ya que éstos dispusieron la destitución del demandante y aquella se refiere a una conducta disciplinaria sancionable para el empleado que omita decretar o practicar las pruebas a que haya lugar; que en lo atinente al régimen disciplinario aplicable, le asiste razón al actor, pues los

funcionarios del Ministerio de Hacienda y Crédito Público están comprendidos especialmente por el decreto No. 786 de 1985, que reglamentó en materia disciplinaria el decreto 2400 de 1968 al igual que el decreto 400 de 1983; que no obstante el hecho de que en el proceso penal se haya ordenado la cesación de todo procedimiento en contra del demandante, no pueden obtenerse las consecuencias pretendidas por éste, en lo que se relaciona a que no podía iniciarse o continuarse ninguna investigación disciplinaria en su contra por el mismo hecho; que en el caso sub - lite dentro del proceso penal en ningún momento se demostró la inexistencia del delito, sino que no se pudo comprobar la existencia del mismo; que as! se hubiera acreditado que no existió delito alguno, nada se opone a que una conducta que no alcanzó el carácter de hecho punible pueda ser acreditada como constitutiva de falta disciplinaria; que reiteradamente se ha sostenido que la investigación disciplinaria contra funcionarios es independiente del proceso penal que por el mismo hecho se adelante; que en lo que concierne al trámite disciplinario adelantado, se encuentra que se desvirtuó la afirmación del demandante en el sentido de que violó el derecho de defensa por falta de la práctica de algunas pruebas solicitadas; que la investigación disciplinaria se cumplió en debida forma, acorde con el procedimiento previsto en los decretos 400 de 1983 y 786 de 1985; que aunque se hayan citado el decreto 2400 de 1968 y la ley 13 de 1984, no es viable hablar de aplicación indebida de estas disposiciones, puesto que no fueron seguidas en

cuanto a la ritualidad o trámite de la investigación, sino únicamente en lo que se refiere con la calificación de la conducta del actor como constitutiva de falta disciplina que en tal aspecto, aquellas normas son perfectamente aplicables de manera general para todos los empleados públicos, y que específicamente, en lo relacionado con las faltas disciplinarias de los funcionarios de la Dirección de Impuestos Nacionales, el artículo 1 del decreto 400 de 1983 remite a "las previstas en los decretos 2400 y 3074 de 1968, 1950 de 1973, 2492 de 1975 y demás normas vigentes"; que no es del caso hacer pronunciamiento de fondo acerca de la petición de condena a la Nación, por los perjuicios morales y materiales causados al demandante con la destitución de su empleo, ya que dicha condena solo podría ser impuesta como consecuencia de la declaratoria de responsabilidad del Estado, a. través de un proceso de reparación directa y cumplimiento, y no en uno de restablecimiento del derecho como el que es objeto de controversia jurídica en el caso sub - júdice. Por su parte el demandante en el escrito de sustentación del recurso de apelación (fl. 77 y 78 ibídem), expresa que quedó establecido y probado dentro del proceso que le fueron aplicados al actor procedimientos señalados en otras disposiciones; que si el a - quo acepta que a éste se le aplicaron otras normas en desarrollo de la investigación administrativa, no se puede concluir cosa diferente que al demandante no se le garantizó el "debido proceso" que por consiguiente como se dijo en el libelo, los actos administrativos impugnados fueron falsamente motivados, pues dan por

cierto un hecho que no fue probado administrativamente; que por el contrario, un juez penal del circuito declaró inexistente el hecho; que la independencia de la decisión administrativa con relación a la decisión judicial previa, no puede ser tal que aquélla de por cierto lo que ésta considero inexistente, además, si se tiene en cuenta que en el trámite disciplinario tampoco se probó la acusación; que la jurisdicción Contencioso Administrativa no puede coadyuvar a que haga carrera el hecho de que basta acusar a un empleado, sin motivo y sin prueba, con el fin de separarlo del servicio. Por las razones que aparecen expuestas en el extenso concepto emitido por el señor Fiscal Cuarto del Consejo de Estado el 9 de febrero de 1990 y que obra a folios 83 a 86 del cuaderno principal, la agencia del Ministerio Público es de opinión de que se revoque la sentencia apelada y, en su lugar, se acceda a las súplicas del escrito introductorio. Admitido el recurso de apelación por auto de noviembre 9 de 1989 (fl. 81 ibídem), cumplido el trámite de ley y no observándose causal alguna de nulidad procesal, se decide con base en las siguientes CONSIDERACIONES: 1) Como ya se vio, se trata de dilucidar en el caso sub - lite la legalidad de los actos administrativos expedidos por el gobierno nacional, mediante los cuales se destituyó al actor en el cargo que desempeñaba en la Administración de Impuestos Nacionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por cuanto exigió y recibió de un contribuyente una determinada

suma de dinero por agilizarle la expedición de un paz y salvo. 2) Según la parte actora, no era dable jurídicamente que la administración adelantara investigación disciplinaria contra el demandante, ya que la autoridad judicial previamente la había exonerado de toda responsabilidad al considerar inexistente el hecho constitutivo del delito.

1. A folios 64 a 68 del cuaderno No. 4 aparece la providencia de marzo 29 de 1985 dictada por el Juzgado Cuarto Penal del Circuito de la ciudad de Armenia, en la cual se decidió "lo. declarar la inexistencia del delito dentro de estas diligencias, iniciadas en contra del señor Helder Cáceres Jaramillo, por el presunto delito de cohecho impropio, donde aparece ofendida la Administración Pública, por las razones anotadas" y "2o. Como consecuencia de lo anterior, se ordena la cesación de todo procedimiento en contra del acusado".

En la parte considerativa de la citada providencia judicial se dijo: "Las afirmaciones en contra de Cáceres Jaramillo, antes mencionadas, quedaron huérfanas de comprobación, es decir, que únicamente tenemos en contra del acusado, la sindicación que le hacen los hermanos José Absalón y Carlos Arturo Isaza Bermúdez, acusaciones que por ser provenientes de parte interesada, no merecen credibilidad, máxime cuando se encuentran huérfanas de toda comprobación". 4) Sobre el particular el Tribunal Administrativo del Quindío en la sentencia apelada expresó lo siguiente: "Sin embargo, del hecho de que dentro del proceso penal se haya ordenado la cesación de todo procedimiento en contra del demandante, no pueden deducirse las consecuencias

pretendidas por éste, en el sentido de que no podía iniciarse o continuarse ninguna investigación disciplinaria en su contra por ese mismo hecho. En primer lugar, la declaratoria de inexistencia del delito de cohecho de que fue acusado el Sr. Cáceres Jaramillo se basó en lo siguiente: "Las afirmaciones en contra de Cáceres Jaramillo, antes mencionadas quedaron huérfanas d( comprobación, es decir, que únicamente tenemos en contra del acusado, la sindicación que le hacen los hermanos: José Absalón y Carlos Arturo Isaza Bermúdez, acusaciones que por ser provenientes, de parte interesada, no merecen credibilidad ... " "Así las cosas, estima el Despacho que el camino a seguir no es otro que el dé dar aplicación al Art. 163 del C. de P. P., por inexistencia del delito". (fls. 187 a 191, C. 5). Lo anterior quiere decir que en ningún momento, dentro del proceso penal, se demostró la inexistencia del delito de que se acusaba al Sr. Cáceres, sino que no se pudo comprobar la existencia del mismo. Y aunque se hubiera acreditado que no existió delito alguno, nada se opone a que una conducta que no alcanzó el carácter de hecho punible pueda ser acreditada como constitutiva de falta disciplinaria. La resolución penal de cesación de "todo procedimiento" impide que se adelante nuevamente investigación penal por el mismo hecho, pero no tiene nada que ver con otra clase de investigaciones como la de orden disciplinario. En segundo lugar, reiteradamente se ha dicho que la investigación disciplinaria contra los funcionarios públicos es completamente independiente del proceso penal que por el mismo

hecho se adelante". (fls. 69 y 70 cdno. ppal). 5) La Sala comparte las consideraciones transcritas hechas por el a - quo en el fallo recurrido, pues la circunstancia de que en la justicia penal el acervo probatorio aportado al proceso no fuera suficiente para sancionar penalmente al demandante, por cuanto no merece credibilidad, según la providencia judicial, no implica necesariamente que el acervo probatorio allegado a la investigación administrativa adelantada contra el actor, no fuera suficiente para imponerle la sanción disciplinaria aplicada mediante los actos administrativos enjuiciados, si se tiene en cuenta que la acción disciplinaria es independiente de la acción penal, como lo ha señalado la Corporación en numerosas oportunidades. Es de recordar que la ley 13 de 1984 y el decreto reglamentario 482 de 1985 determinan la independencia de la acción disciplinaria de la acción penal. El inciso 2o. del artículo 13 de dicha ley consagra que la iniciación de la acción penal no inhibe a la administración para llevar a cabo la acción disciplinaria e imponer la respectiva sanción; asimismo, los artículos 6 y 7 del referido decreto establecen que toda falta disciplinaria 'cometida por un empleado origina acción disciplinaria, cuyo ejercicio es obligatorio no obstante se haya iniciado acción penal y que la responsabilidad emanada de aquella acción iniciada contra un funcionario es independiente de la responsabilidad civil o penal que la acción disciplinaria pueda originar. Por lo expuesto luego en esta providencia, la Sala considera que en el caso sub - lite es viable aplicar la ley 13 de 1984. De igual forma, el Decreto No. 0400 de febrero 10 de 1983 estatuye en su artículo 24 los efectos

penales y fiscales de la investigación por enriquecimiento ilícito, en virtud de la tarea asignada al funcionario investigador o fallador en dicho artículo, lo cual no implica la suspensión de la acción disciplinaria que continuará hasta su terminación. 6) Está igualmente de acuerdo la Sala con lo que afirma la Jefe de la División de Inspección de la Dirección General de Impuestos Nacionales en auto No. 364 de septiembre 10 de 1 987, posterior al informe rendido por el funcionario investigador (folios 352 a 361 cuaderno No. 5), relacionado con la calificación de la falta disciplinaria en que incurrió el demandante, cuando dice: "En cuanto a las peticiones formuladas por el Apoderado, con el fin de ordenar el archivo del expediente, no puede accederse a ellas. El haberse producido un fallo penal favorable al investigado y hacer tránsito de cosa juzgada y las razones que tuvo la justicia ordinaria para proferir dicho fallo, no obligan al ente administrativo, tal como lo dispone el artículo 13 de la Ley 13 de 1984, Inciso 2o., el cual lo faculta para adelantar la acción disciplinaria hasta su culminación, y si fuere del caso, imponer la sanción correspondiente, por tal razón tampoco operaría la prejudicialidad solicitada por el litigante. Es un hecho incontrovertible el acatamiento que deben merecernos las decisiones judiciales y no es que se desconozcan, pero bien sabido es que los presupuestos tenidos en cuenta para establecer la falta administrativa disciplinaria pueden ser muy diferentes a los que son necesarios para la configuración del delito y, por tanto, se presente la modalidad que mientras la Justicia

Ordinaria produzca un fallo en determinado sentido administrativamente sea contrario a este. Tampoco es aplicable el artículo 148 del Decreto 1950 de 1973 para efectos de la prescripción sino la ley 13 del 9 de marzo de 1984, la cual en su artículo 6o. fija la prescripción de la acción disciplinaria en cinco (5) años". (fl. 373 cdno. No. 5). 7) En el decreto No. 1608 de agosto 9 de 1988, que resuelve negativamente el recurso de reposición interpuesto por la parte actora (fl. 13 cdno. ppal.), se analiza así el aspecto controvertido y la declaración dada por el señor José Jesús Osorio Echeverry: "En este sentido el fallo proferido por el Juzgado Cuarto Penal del Circuito de Armenia de fecha 29 de marzo de 1985, en ningún momento podría impedir que en materia administrativa se adelantara el correspondiente proceso disciplinario, y que al cabo del mismo fuera impuesta la sanción fijada en el Decreto 2303 del 2 de diciembre de 1987, como consecuencia directa de violación de normas de carácter disciplinario consistentes en haber intervenido corno intermediario o “gestor" para agilizar la expedición de un paz y salvo y haberse demostrado plenamente su actuación en este mismo procedimiento, hecho que fuera claramente señalado y probado en el curso de la investigación administrativa, tal como consta en el acta 19 de 1987 correspondiente a la sesión celebrada por la Comisión de Personal el lo. de octubre del mismo año, la cual en cumplimiento de lo ordenado por el artículo 49 de la Ley 13 de 1984 y tras un riguroso estudio, recomendó por unanimidad aplicar por dicha razón sanción de destitución al

señor Cáceres Jaramillo con inhabilidad para ejercer cargos públicos por el término de un año.

2. Respecto a lo expuesto sobre la declaración rendida por el señor José Jesús Osorio Echeverry con posterioridad a la notificación del auto de apertura de la investigación de fecha 20 de marzo de 1987, se tiene que la misma carece de la credibilidad procesal necesaria para desvirtuar las inculpaciones formuladas al señor Cáceres Jaramillo, toda vez que como obra en el expediente a folios 26, 27 y 28 y en las exposiciones presentadas ante la Justicia Penal, bajo la gravedad de juramento, afirmó y reiteró que el citado señor se había trasladado hasta su oficina, ubicada en el municipio de Quimbaya (Quindío) y le manifestó entre otras cosas: "Que esa gente pedía setenta mil pesos ($70.000.oo) por arreglar eso". Afirmación ésta que apreciada y valorada conjuntamente con los demás elementos probatorios que obran en el expediente, en detalle señalados en el auto arriba indicado, permitió establecer la responsabilidad del inculpado, dado que en aquellos a todas luces gravitan, una tras otro, una serie de indicios graves en virtud de los cuales se infiere la comisión de la falta atribuida.

3. En cuanto a los argumentos expuestos en el memorial de descargos, se debe anotar que éstos fueron debida y ampliamente evaluados en las instancias respectivas, tal como se observa en el concepto emitido dentro del proceso disciplinario por el Jefe de la División de Inspección de la Dirección General de Impuestos Nacionales mediante auto 364 del 10 de septiembre de 1987, así mismo por el examen efectuado por los miembros de la Comisión de

Personal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en la sesión correspondiente al lo. de octubre de 1987, según acta 19, evaluación que este despacho comparte plenamente según se expresó en el decreto impugnado". (fl. 13 Diario Oficial). 8) En lo atinente a la indebida aplicación de disposiciones disciplinarias al demandante en el proceso disciplinario, de conformidad con lo expuesto en el escrito introductorio y en el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de septiembre de 1987 proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, manifestó el a - quo: "3. - En cuanto al régimen disciplinario aplicable, punto central de la demanda, le asiste la razón al demandante en el sentido de que tratándose de servidores del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, es aplicable especialmente el Decreto No. 786 de 1985 que, en materia disciplinaria, reglamentó el Decreto 2400 de 1968, como también lo es el 400 de 1983". (fl. 68 cdno. ppal). Más adelante, sobre este tópico expresó el Tribunal del conocimiento: "b. En la investigación disciplinaria adelantada contra el Sr. Helder Cáceres Jaramillo se cumplió en debida forma el trámite previsto en los Decretos 400 / 83 y 786 / 85 y aunque se haya citado el Decreto 2400 de 1968 y la Ley 13 de 1984, no puede hablarse de aplicación indebida de estos dos estatutos, puesto que no fueron seguidos en cuanto a la ritualidad o trámite de la investigación, sino únicamente en relación con la calificación de la conducta del

Sr. Cáceres como constitutiva de falta disciplinaria. En este aspecto, estas disposiciones son perfectamente aplicables como normas que, de manera general para todos los funcionarios o empleados públicos, se refieren a la calificación del empleo público, las condiciones para el ejercicio del mismo, los deberes, derechos y prohibiciones de tales empleados y las sanciones aplicables en caso del incumplimiento de dichos deberes. Y específicamente en cuanto a las faltas disciplinarias de los empleados de Impuestos Nacionales, el artículo lo. del Decreto 400 de 1983 remite a "las previstas en los Decretos 2400 y 3074 de 1968, 1950 de 1973, 2492 de 1975 y demás normas vigentes". (fls. 72 y 73 ibídem). Considera la Sala acertada la conclusión del a - quo sobre el aspecto debatido, pues basta leer el artículo lo. del decreto legislativo No. 400 de enero 10 de 1983, para establecer que por remisión de dicha disposición es aplicable en materia de faltas disciplinarias el decreto 2400 de 1968 y, por consiguiente sobre este aspecto igualmente. la ley 13 de 1984, que luego modificó y adicionó en lo pertinente el referido decreto, no obstante los funcionarios del Ministerio de Hacienda y Crédito Público cuenten con un régimen disciplinario especial consagrado en el mencionado decreto 400 de 1983 y en el decreto 786 de 1985. De otra parte, obsérvese que este último decreto reglamenta no sólo el decreto 400 de 1983 sino también el decreto 2400 de 1968 y que en el parágrafo de su artículo 41 dispone:

"A falta de norma expresa en el procedimiento disciplinario se aplicarán analógicamente las normas de la ley 13 de 1984, las del Código Contencioso Administrativo y las del Código de Procedimiento Civil o aquéllas que regulen procesos similares". Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Confírmase la sentencia apelada, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío el 6 de septiembre de 1989, dentro del proceso promovido por HELDER CACERES JARAMILLO. Cópiese, notifíquese y devuélvase al Tribunal de origen. Aprobado en la Sala del día 12 de febrero de 1992. Joaquín Barreto Ruiz, Reynaldo Arciniegas Baedecker, Clara Forero de Castro, Alvaro Lecompte Luna, Dolly Pedraza de Arenas, Diego Younes Moreno, Ausente. Eneida Wadnipar Ramos, Secretaria.