CE-SEC2-EXP1992-N4856

PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION / POTESTAD DISCIPLINARIA PREFERENCIAL La supervigilancia de la conducta de los servidores oficiales, asignada por la Constitución a la Procuraduría General de la Nación, implica su prevalencia frente a la facultad de vigilancia administrativa ejercida por los respectivos superiores jerárquicos, de suerte que cuando aquélla avoca el empleado público, desplaza a la administración que debe abstenerse de iniciar a continuar otra investigación por los mismos hechos. Las disposiciones legales reguladores de regímenes disciplinarios especiales aplicables a los funcionarios de determinado organismo estatal, no tienen fuerza preponderante sobre las disposiciones que reglamentan la potestad de supervigilar la conducta oficial de los empleados públicos que la Carta Política otorga a la Procuraduría General de la Nación. Por manera, que el Decreto 1651 de 1977, no obstante contener el régimen disciplinario de los funcionarios de la Seguridad Social, no modifica restringe o deroga ni la facultad conferida a la Procuraduría, ni el procedimiento que para su ejercicio se estableció en la Ley 25 de 1974.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejero ponente: CLARA FORERO DE CASTRO

Santafé de Bogotá, D.C. veintiuno (21) de octubre de mil novecientos noventa y dos (1992).

Radicación número: 4856

Actor: GABRIEL DIB ENRIQUE DAVID

Demandado: INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES

Referencia: Autoridades Nacionales Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 14 de agosto de 1989 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en el proceso promovido por Gabriel Enrique Dib David para impetrar la nulidad de las resoluciones Nos. 056 del 27 de mayo de 1986 del Procurador Primero Regional de Medellín, 854 de 22 de diciembre del mismo año del Procurador Tercero Delegado para la Vigilancia Administrativa, en cuanto por ellas se sancionó al demandante con solicitud de destitución del cargo que desempeñaba en el Instituto de Seguros Sociales y la No. 02476 de 26 de junio de 1987, por la cual el Director General del Instituto de Seguros Sociales cumplió tal solicitud.

LA SENTENCIA El a - quo despachó adversamente las súplicas de la demanda fundamentándose en que, conforme a lo preceptuado en el artículo 143 de la anterior Constitución Política, correspondía a los funcionarios del Ministerio Público, entre otras funciones, supervigilar la conducta oficial de los empleados públicos, y ostentando el actor la calidad de servidor oficial, no cabe duda que la Procuraduría estaba facultada para iniciar acción disciplinaria en su contra, al igual que lo podía hacer el Instituto de Seguros Sociales entidad en donde prestaba sus servicios; que asumida por la Procuraduría la investigación de las faltas presuntamente cometidas por aquel "el procedimiento se hizo estrictamente a lo dispuesto por la ley hasta tal punto, que la demanda no lo tacha sino que propone que hubo una especie de mutilación al derecho de defensa, al decir que

lo previsto para los Seguros Sociales es más amplio, generoso en los términos y la actividad de una comisión de personal cuyo concepto no obligatorio, es por lo menos limitante": que a pesar de que los organismos oficiales, por regla general, tienen un mecanismo para sancionar a sus empleados, el Ministerio Público como verdadero fiscalizador constitucional de la administración pública, puede adelantar o asumir el diligenciamiento del proceso disciplinario que venía realizando el órgano administrativo, con sujeción a lo dispuesto en la ley 25 de 1974, pues no tendría sentido "someterse a los rituales que cada entidad pública concibió cuando la misma ley que organizó el Ministerio Público, desarrolló una donde el derecho a la defensa es incuestionable". (folios 179 y 180). EL RECURSO El actor censura el fallo argumentando que es antitécnico o casi imposible resolver una controversia mediante aplicación directa de normas constitucionales, pues ello debe hacerse con fundamento en los - desarrollos legales que se hagan de aquellas; que el artículo 143 de la Carta no atribuye al Ministerio Público función alguna relacionada con las investigaciones administrativas, simplemente en él se enuncia el principio de "supervigilar la conducta oficial de los empleados públicos lo que jamás se puede identificar o entender como régimen disciplinario"; que ese poder de vigilancia que otorga la Constitución a la Procuraduría, gramaticalmente significa una actitud preventiva, más no puede entenderse como un régimen disciplinario.

Y concluye: "Por ello, hay que juzgar los actos administrativos censurados conforme al Decreto - Ley 1651 de 1977, no solo por ser norma especial para los

funcionarios de la seguridad social sino porque implícitamente está modificando la Ley 25 de 1974 respecto de los funcionarios de la seguridad social. Habiendo que concluir que la citada Ley 25 NO es aplicable al demandante". (folio 183). Aduce igualmente en apoyo de su planteamiento, que de conformidad con las prescripciones del artículo l' de la ley 13 de 1984 el régimen disciplinario en ella previsto no se aplica a los funcionarios que en esa materia se encuentran regulados por leyes o decretos especiales y que el artículo 23 de la ley 25 de 1974 "no tiene operancia ante la reglamentación especial y expresa que en materia disciplinaria tiene previsto el Decreto Ley 1651 de 1977 que dicho sea de paso tiene la misma jerarquía que aquella". (folios 183 y 184). Concluye diciendo que si el proceso disciplinario no se sujetó a lo prescrito en el decreto 1651, se violó el principio del debido proceso que consagra el artículo 26 de la Constitución Política. CONCEPTO FISCAL El Ministerio Público en la vista de rigor manifiesta que si bien el Consejo de Estado ha sostenido que el decreto 1651 de 1977 no modifica, restringe o deroga la facultad del Ministerio Público reglamentada por la Ley 25 de 1974 de supervigilar la conducta oficial de los empleados del Estado, en su concepto, por la especialidad y posterioridad, el decreto citado prevalece sobre la Ley 25 de 1974 que contiene un régimen disciplinario general aplicado por la Procuraduría General de la Nación, de modo que "la competencia para iniciar, tramitar y

culminar los procesos disciplinarios contra los empleados del l. S. S. radica en cabeza de los directivos de tal entidad, en la forma prevenida en los artículos 64, 70, 71 del Decreto Extraordinario 1651 de 1977, cuenta con inobjetable respaldo constitucional y legal, sin que ello implique que esta Fiscalía desconozca la clara previsión del artículo 145 de la Carta, por cuya virtud la Procuraduría puede y debe, en cumplimiento de tal mandato, vigilar la conducta de los empleados públicos, detectar sus faltas y, en casos de régimen especial como el ocurrente, ponerlas en conocimiento de los directivos del l. S. S., e intervenir en el correspondiente proceso disciplinario en procura de la condigna sanción. Es la manera de conciliar la preceptiva constitucional y legal en comento". (folios 191 y 192).

Y añade la Fiscalía: "En el sub - lite se quebrantaron también los principios que informan el Instituto Jurídico del debido proceso al fulminarse o recomendarse la destitución del demandante sin escuchar el concepto previo de la Comisión de Personal, tal como lo manda el parágrafo del artículo 64 del Decreto Extraordinario 1651 de

1977". Cumplido el trámite de ley, sin que se observe causal alguna de nulidad, se decide, previas las siguientes: CONSIDERACIONES: Se admite en la demanda y consta en autos que el actor simultáneamente se desempeñaba como médico especialista clase III, Grado 38, radiodiagnóstico UPZ - 8 CAB Central en la Seccional de Antioquia del Instituto de Seguros Sociales,

entidad en la cual debía laborar ocho horas diarias de 8 a.m. a 4 p.m. de lunes a viernes y a partir de las 5 p.m. los días jueves compensaba las horas restantes; y como médico de la misma especialidad en la Congregación Mariana de Medellín con cinco horas diarias de 7 a 8 a.m. y de 1 a 4 p.m., presentándose un cruce de tres horas diarias en las jornadas laborales que debía cumplir en dichas instituciones. Por ello fue investigado y sancionado por la Procuraduría, teniendo en cuenta lo previsto en la ley 25 de 1974. En el escrito sustentarlo del recurso de alzada se plantea, como se hizo en la demanda, la incompetencia del Ministerio Público para juzgar y sancionar su conducta en su condición de funcionario de la Seguridad Social del Instituto de Seguros Sociales; se insiste en que a tales servidores públicos no les son aplicables las normas de la ley 25 de 1974, sino las del decreto 1651 de 1977, "no solo por ser ésta una Ley anterior al Decreto 165 1, sino por ser éste último una norma especial para los funcionarios de la seguridad social". (folio 38). En diferentes oportunidades el Consejo de Estado ha puntualizado que la facultad disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación provenía de los artículos 143 y 145 de la Constitución Nacional de 1986. El primero, la autorizaba para supervigilar la conducta oficial de los empleados públicos, de todos sin excepción, y el segundo, establecía como función especial del Procurador General de la Nación "cuidar de que todos los funcionarios al servicio de la nación

desempeñen cumplidamente sus deberes". Mediante la Ley 25 de 1974, orgánica de la Procuraduría General de la Nación, se señaló el régimen de ejercicio de la facultad disciplinaria sobre los empleados oficiales que le atribuye la Constitución y con sujeción estricta a esa ley, como lo reconoce el apelante, se adelantó el proceso disciplinario en su contra. Igualmente, la Corporación ha sostenido que la potestad disciplinaria que corresponde al Ministerio Público no es incompatible con la facultad disciplinaria conferida a los superiores jerárquicos de los empleados públicos, y de la que se ocupa el decreto 1651 de 1977 respecto del Instituto de Seguros Sociales, toda vez que mientras aquella es desarrollo de los citados preceptos constitucionales, ésta la consagra el legislador en orden a lograr la efectiva aplicación del poder disciplinario que detenta la administración derivado de las jerarquías administrativas, constituyendo la primera el control disciplinario externo de los servidores estatales y, la segunda, el régimen disciplinario interno, ejercido sobre los mismos. Sin embargo, cabe advertir que la supervigilancia de la conducta de los servidores oficiales, asignada por la Constitución a la Procuraduría General de la Nación, implica su prevalencia frente a la facultad de vigilancia administrativa ejercida por los respectivos superiores jerárquicos, de suerte que cuando aquella avoca el conocimiento de la investigación disciplinaria contra el empleado público, desplaza a la administración que debe abstenerse de iniciar o continuar otra investigación por los mismos hechos. En este orden de ideas, se tiene que las disposiciones legales reguladores de

regímenes disciplinarios especiales aplicables a los funcionarios de determinado organismo estatal, no tienen fuerza preponderante sobre las disposiciones que reglamentan la potestad de supervigilar la conducta oficial de los empleados públicos que la Carta Política otorga a la Procuraduría General de la Nación. Por manera, que el Decreto 1651 de 1977, no obstante contener el régimen disciplinario de los funcionarios de la Seguridad Social, no modifica, restringe o deroga ni la facultad conferida a la Procuraduría, ni el procedimiento que para su ejercicio se estableció en la ley 25 de 1974. Resta agregar que, a juicio de la Sala, son equivocados los reparos que el recurrente hace al fallo apelado por fundamentarse exclusivamente en los artículos 143 y 145 de la Constitución Política, ya que su invocación por el aquo obedece a la precisión que se hizo acerca del origen de la potestad disciplinaria que ostenta la Procuraduría. En la sentencia se puntualiza además, que dicha facultad tuvo pleno desarrollo legal a través de los preceptos contenidos en la ley 25 de 1974, normatividad que se observó a cabalidad. Indudablemente el Ministerio Público tenía competencia para investigar y sancionar disciplinariamente al actor, como lo hizo, siguiendo el procedimiento señalado en la ley 25 de 1974, porque la Procuraduría solo se rige, al adelantar investigaciones disciplinarias, por lo preceptuado en dicha ley. En tal virtud, fuerza concluir que se impone la confirmación de la sentencia denegatorio de las súplicas de la demanda.

En consecuencia, el Consejo de Estado, Sala de Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA CONFIRMASE la sentencia de 14 de agosto de 1989, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en el proceso promovido por el señor Gabriel Enrique Dib David. Cópiese, notifíquese y devuélvase al Tribunal de origen. El anterior proyecto lo discutió y aprobó la Sala en la sesión celebrada el día 30 de septiembre de 1992. Joaquín Barreto Ruiz, Clara Forero de Castro, Reynaldo Arciniegas Baedecker, Ausente, Alvaro Lecompte Luna, Ausente; Dolly Pedraza de Arenas, Diego Younes Moreno, Eneida Wadnipar Ramos, Secretaria.