CE-SEC2-EXP1992-N4955

DEMANDA - Ineptitud / ACTO GENERAL / ACTO PARTICULAR Al demandante le era imperativo, para obtener la declaración de nulidad de la precitada resolución 35075, lograr en primer término una declaración judicial de inaplicabilidad o de nulidad de aquellos actos administrativos de contenido general, como a bien lo tuviera. Al respecto, es abundante la jurisprudencia de la Corporación, sobre la forma como deben accionar quien pretende la nulidad de un acto administrativo particular, derivado de otro general que el actor también considera contrario a derecho.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejero ponente: JOAQUIN BARRETO RUIZ

Santafé de Bogotá, D.C., Septiembre siete (7) de mil novecientos noventa y dos (1992) Radicación número: 4955

Actor: REYNALDO MUNERA GONZALEZ

Demandado: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Referencia: Autoridades Departamentales Se decide el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la sentencia de Noviembre 9 de 1989, preferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia que le negó las súplicas de la demanda.

La parte fáctica de esta acción (fls. 27 a 33), señala que la ordenanza primera de 1967, creó en su artículo 15 el cargo de supervisor docente, en reemplazo del antiguo cargo de visitador de educación, ello en el Departamento de Antioquia, y como tal, fue designado el ahora demandante. Dice este acápite, que los supervisores son dependientes de la Secretaría de Educación y Cultura de este

Departamento, y por ende, nunca han estado adscritos a los planteles educativos del mismo. - Así los encontró la Ley 43 de 1975 que ordenó la nacionalización de la educación primaria y secundaria, lo cual no obstante, el "Legislador Departamental" (sic) reorganizó la precitada Secretaría de Educación y reglamentó los cargos de supervisores docentes, fijándoles su ubicación en el esquema administrativo y determinándoles sus funciones mediante el Decreto 1022 de 1979, amén de otros decretos posteriores que tratan de tales funcionarios y quienes son pagos con fondos departamentales por fuera del FER. Todo ello, fue posible por ser los supervisores, empleados del orden departamental. Continúa la relación de hechos, señalando que el proceso de nacionalización culminó el 31 de Diciembre de 1980 y que, con posterioridad a él, la misma legislación departamental vuelve a ocuparse de los supervisores docentes. Al momento de la nacionalización, funcionaban ya como una dependencia del Ministerio de Educación Nacional, los Fondos Educativos Regionales, a los cuales se les atribuyó la facultad de administrar los recursos económicos que este proceso de nacionalización demandaba; dentro del cumplimiento de sus funciones, el Fondo Educativo Regional de Antioquia hubo de proferir resoluciones a manera de acuerdos, y como tal, a todo el personal docente adscrito a los planteles educativos, se le ha pagado sus salarios y prestaciones con los fondos públicos que los FER tienen en administración, y como tal, a partir de 1983 a los supervisores docentes se les viene incluyendo en tales acuerdos, para ser considerados como empleados del orden nacional, sin serlo.

No obstante los decretos reglamentarios de la Ley de nacionalización expedidos por el Gobierno Nacional, la Junta Administradora del Fondo Educativo Regional de Antioquia, sin que se expidiera ninguna nueva disposición que convirtiera a los supervisores docentes en empleados del orden nacional, tomó la determinación de incluir a tales supervisores como parte integrante de la planta de cargos del personal docente en los planteles educativos nacionalizados del FER de Antioquia, lo que llevó a efecto mediante el Acuerdo No. 002 de Enero 14 de 1983, en concordancia con el Acuerdo No. 002 - bis de Febrero 28 del mismo año, los que llevan el visto bueno del Ministro de Educación Nacional. La inclusión de los Supervisores Docentes en los planteles de educación nacionalizados por el FER de Antioquia, no fue la consecuencia de un mandato legal nuevo, sino que su Junta Directiva lo llevó a efecto de hecho, y ello es claramente violatorio del orden legal establecido y de las normas legales que regularon la nacionalización de la Educación y de los derechos mismos de los Supervisores Docentes. Hay pues, protuberante incongruencia en los mencionados acuerdos del FER, concluyéndose que la situación es insostenible, pues este proceder arbitrario del FER, le trajo a los supervisores docentes un cambio fundamental en las condiciones de trabajo, y sus derechos laborales y prestaciones sociales fueron disminuidos y sus garantías perdidas como empleados del orden departamental. En junio de 1985 el actor reclamó de la administración departamental el reconocimiento y pago de las sumas de dinero por él devengadas desde 1983,

con deducción de las que le fueron reconocidas y pagadas por el Fondo Educativo Regional de Antioquia, por concepto de sueldos y prestaciones causadas en su favor. Mediante Resolución No. 35075 del 27 de Marzo de 1987, cuya anulación se pretende, la administración departamental le negó su solicitud y declaró terminada la vía gubernativa, concluye la parte fáctica. Por su parte, el Tribunal del conocimiento consideró en el fallo recurrido, lo siguiente: La pretensión del actor tiene por objeto que le sean reconocidas y pagadas las sumas de dinero causadas en su favor, por concepto de salarlos, primas, vacaciones y demás prestaciones, a partir de 1983, con deducción de las sumas que él hubiere percibido por los mismos conceptos durante el tiempo indicado, al considerar que es empleado del orden Departamental. Reitera el a - quo que éste es un tema ya estudiado por el Tribunal en oportunidades anteriores, en las que ha dicho que los supervisores ostentan la naturaleza de docentes, ello a la luz del artículo 2o. del Decreto 2277 de 1979, que preceptúa: "Las personas que ejercen la profesión docente se determinan genéricamente educadores. Se entiende por profesión docente, el ejercicio de la enseñanza en los planteles oficiales y no oficiales en los distintos niveles de que trata este decreto. Igualmente, incluye esta definición a los docentes que ejercen funciones de dirección y coordinación de los planteles educativos de supervisión e inspección escolar, de programación y capacitación educativa..." De la documental allegada al 'proceso, dice el Tribunal, se prueba que los

supervisores docentes ejercen sus funciones tanto en la educación primaria como en la secundaria, y que es posible que la legislación departamental los haya tratado como empleados del orden departamental, pero ello no significa que no tengan el carácter de docentes nacionales, pues ni la ordenanza ni el decreto que así los haya reconocido, pueden prevalecer contra la Ley, en este caso, la Ley 43 de 1975, cuyo artículo lo. consagra que "la educación primaria y secundaria oficiales serán un servicio a cargo de la Nación". No es técnico, ni apropiado, ni viable, nacionalizar un plantel. Se nacionaliza el servicio, con todos los empleados y las funciones que de él hacen parte. El Departamento de Antioquia no está obligado a reconocer y pagar suma alguna de dinero causada a favor del actor por concepto de salarios, primas, vacaciones y demás prestaciones, a partir de 1983, porque para esa época el cargo de supervisor docente ya estaba enmarcado dentro de las leyes que regulan la nacionalización, razón por la cual el Departamento no es responsable de dichas prestaciones, concluye diciendo el Tribunal en sus consideraciones. Como razones de inconformidad con la sentencia recurrida, se exponen las siguientes (fls. 141 a 145): El Tribunal sentenciador hizo una deficiente apreciación de la cuestión en litigio, de las peticiones de la demanda y de las pruebas aducidas por el demandante. El objeto fundamental del litigio, es el de determinar si aquel es empleado del orden departamental o nacional, toda vez que la nacionalización de la educación no fue total y absoluta, ello en razón del mandato de la Ley 43 de 1975. Los directivos

docentes en general y los supervisores docentes en particular, jamás han estado en los planteles ni adscritos a ellos, y no pueden considerarse comprendidos en la nacionalización de la educación, por lo que continúan siendo empleados del orden departamental. Los cargos de supervisores docentes, no pueden ser del orden nacional, sino única y exclusivamente del orden departamental, porque fueron creados contra expresa Prohibición legal, contenida en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975, conforme , al Decreto Departamental 0697 de 1981. Finaliza diciendo el recurrente, que las pretensiones del actor para que se le declare empleado del orden departamental, tienen amplia fundamentación en la Ley, y por tanto, ellas han debido ser acogidas. De otro lado, la Fiscalía Cuarta del Consejo de Estado, ha dicho en su concepto rendido el 13 de Julio de 1990 (fls. 209 y 210), lo siguiente: La pretensión del actor en el sentido de que por el Departamento de Antioquia se le reconozca y paguen salarios, primas y vacaciones por concepto de servicios docentes prestados a dicha entidad, ya ha tenido en casos similares, acertada evaluación por parte del H. Consejo de Estado. Para el efecto, esta Agencia del Ministerio Público cita la transcripción hecha por el a - quo a folio 138, y que dice: "Con base en la anterior definición general, el artículo 32 del mismo decretohace mención del Decreto 2277 de 1979 - establece que, "tienen el carácter docente y en consecuencia deben ser provistos con educadores escalafonados, los cargos directivos que señalan a continuación, o los que

tengan funciones equivalentes: a. - Director de Escuela o concentración escolar; b. - Coordinador o prefecto de establecimiento; c. - Rector de plantel de enseñanza básica secundaria o media; d. - Jefe o Director de núcleo educativo o de agrupación de establecimientos; e. Supervisor o inspector de educación... La claridad de las anteriores normas no de . a duda en cuanto a que determinados cargos administrativos en la vida docente no pueden ser asimilados a los que comúnmente se llaman así en la función pública, porque no son actividades desligadas de la función a la cual se pretende servir, es decir, a la docente, pues como lo establece el artículo transcrito, tales cargos deben ser ocupados no solamente por docentes sino por docentes calificados como son los escalafonados...". Y finaliza diciendo el Ministerio Público, que al concluir el Tribunal que el Departamento de Antioquia no está obligado a reconocer y pagar sumas de dinero causadas en favor del actor por concepto de salarios, primas, vacaciones y demás prestaciones, a partir de 1983, porque para esa época el cargo de supervisor docente ya estaba enmarcado dentro de las leyes de la nacionalización, dicha agencia fiscal comparte sin reservas el criterio consignado en los párrafos transcritos, considerando que el fallo apelado amerita confirmación. Llegado el momento de resolver el recurso interpuesto, a ello se procede previas las siguientes, CONSIDERACIONES: 1a. - Revisado el libelo demandatorio, se observa que se ha impetrado la nulidad de la Resolución No. 35075 del 27 de Marzo de 1987, por medio de la

cual la Gobernación de Antioquia mantuvo la decisión ficta de no reconocer el actor las diferencias entre las sumas recibidas por concepto de sueldos, primas y vacaciones causadas en su favor, y las que por iguales conceptos dice tener derecho a percibir del Departamento, en su calidad de empleado público del orden Departamental. 2a. - Sin embargo, del estudio integral de la demanda se desprende sin lugar a equívocos, que la impugnación de la Resolución arriba señalada, se plantea cuestionando la juridicidad de los actos administrativos expedidos por el Fondo Educativo Regional de Antioquia y el Ministerio de Educación Nacional, Acuerdos Nos. 002 de enero 14 de 1983 y 002 - bis de Febrero 28 del mismo año, que dispusieron la nacionalización de los cargos de Supervisores Docentes existentes en esta entidad territorial. 3a. - Para la Sala es evidente que la Resolución 35075 acusada, tiene como fundamento jurídico dichos actos administrativos, los que no son objeto de impugnación en este proceso y cuya presunción de legalidad le impide a cualquier persona, incluido el Juez Contencioso Administrativo, tenerlos como inconformes con el ordenamiento jurídico. 4a. - De ahí pues, que al demandante le era imperativo, para obtener la declaración de nulidad de la precitada resolución 35075, lograr en primer término una declaración judicial de inaplicabilidad o de nulidad de aquellos actos administrativos de contenido general, como a bien lo tuviera. Al respecto, es abundante la jurisprudencia de la Corporación, sobre la forma como debe accionar quien pretende la nulidad de un acto administrativo particular, derivado

de otro general que el actor también considera contrario a derecho. 5a. - En consecuencia, la demanda no es apta sustancialmente para obtener la anulación del acto acusado y por ello la Sala revocará la sentencia impartida por el Juez de primera instancia, y en su lugar declarará la inhibición para un pronunciamiento de fondo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA: REVOCASE la sentencia apelada de Noviembre 9 de 1989, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia en el proceso promovido por Reynaldo Múnera González, y en su lugar, se declara la inhibición para un pronunciamiento de fondo. Cópiese, notifiquese y devuélvase al Tribunal de origen. El anterior proyecto lo discutió y aprobó la Sala en sesión celebrada el día 12 de agosto de 1992. Joaquín Barreto Ruiz, Reynaldo Arciniegas Baedecker, Clara Forero de Castro, Alvaro Lecompte Luna, Dolly Pedraza de Arenas, Diego Younes Moreno, Eneida Wadnipar Ramos, Secretaria