CE-SEC2-EXP1992-N555

CESE ILEGAL DE ACTIVIDADES - Participacion / PRUEBAS / SANCION DISCIPLINARIA / PRINCIPIO DE LEGALIDAD El acto administrativo de suspensión de la actora, se produjo sin haber allegado la prueba siquiera sumaria de su participación el cese de actividades lo cual a la imposición de una sanción disciplinaria a un funcionario, por sospecharse su autoría o participación en el referido cese de actividades, lo que el Decreto Legislativo 2132 de 1976, autorizó, fue la posibilidad de sancionar, "sin lleno de los requisitos legales y reglamentarios", a quienes participaban en huelgas, o impidieran o entrabaran la prestación del servicio, pero no de quienes se supusiera tales conductas. Si la responsabilidad objetiva, dentro del régimen disciplinario, no ha sido aceptada en el derecho colombiano, menos puede ser de recibo, la imposición de una sanción, sin prueba de la existencia de la falta disciplinaria, y por tanto sin causa que la justifique.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejero ponente: DIEGO YOUNES MORENO

Santafé de Bogotá, D.C., Miércoles (13) de Mayo de mil novecientos noventa y dos (1992).

Radicación número: 555

Actor: MARIA CRISTINA CASTRO DE CHACON

Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO Referencia: Resoluciones Ministeriales MARIA CRISTINA CASTRO DE CHACON, en ejercicio de la acción de plena jurisdicción, solicita se declare la nulidad de la Resolución No. 3222 de 28 de

diciembre de 1979, mediante la cual el Ministerio de Hacienda y Crédito Público la suspendió en el ejercicio del cargo por el término de doce meses. Como hechos en que fundamenta su solicitud, expresa que con ocasión del cese de actividades en el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a partir del 13 de agosto de 1979, dicho organismo adelantó una rápida investigación sobre los hechos, ignorando el resultado de la investigación, pero a raíz de la cual fue suspendida en el ejercicio del cargo. Expresa que contra ella no se inició siquiera un breve sumario con la absolución o imposición de una sanción, pero en todo caso, le fue aplicada la referida suspensión. Advierte cómo no se le oyó en declaraciones de descargos, ni se le permitió aportar pruebas. En uno de sus aportes señala que "tal decisión estuvo destinada única y exclusivamente a sancionar una falta consistente en su supuesta participación el paro conmutado, falta que no fue comprobada", y aunque se invocaron los decretos 2131 y 2132 de 1976, estas disposiciones no facultaban para suspender omitiendo la prueba de que el funcionario suspendido participó en los hechos que motivaron el paro. Como normas violadas, cita los siguientes artículos: 2o., 16, 17, 26 y 30 de la C.N. (1886),62 y 66 del C.C.A., 7o., 13, Parágrafo 46,61 del Decreto 2400 de 1968, 130 a 144, 149 a 157 del Decreto 1950 de 1973, y 2o. del Decreto 2132 de

1976. En el expediente reconstruido, no obra copia del memorial de oposición a la demanda, por parte del Ministerio de Hacienda, ni del concepto Fiscal surtido en la primera instancia. La sentencia del Tribunal, al respecto solamente expresa que el Ministerio de Hacienda "alegó de conclusión solicitando la negativa a las súplicas de la demanda", siendo "del mismo criterio anterior, el señor Fiscal 7o. de la Corporación, quien en concepto de fondo pide que las pretensiones del libelo deben desestimarse." El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia declaró la nulidad del acto acusado, con base en el jurisprudencial de la Sala Plena del Consejo de Estado, contenida en el fallo de 7 de octubre de 1982 por considerar principalmente que si bien el Decreto 2132 de 1976 suspendió las leyes de carrera administrativa, que fueran incompatibles con el estado de sitio, tal decreto no pedía suspender las garantías contempladas en el artículo 26 de la C.N. , " norma que impone el juzgamiento con impetración del hecho definido como falta y audiencia del presunto responsable, quien podrá presentar alegaciones y pruebas de descargo." Compendia el Tribunal, el fundamento que tuvo para tomar esta decisión, en los siguientes términos': En el presente caso, el nominador dispuso suspender en el cargo a la demandante, sin el allegamiento siquiera de informe sumario que al menos le hubiera dado veracidad al cargo que enuncia como fundamento para la sanción y así se hubiera conservado el orden lógico propio del derecho sancionatorio como es la imputación del hecho, investigación, responsabilidad

o no en el mismo y decisión." (se subraya) La anterior sentencia fue apelada por el Fiscal 7o. del Tribunal Administrativo, aunque no obra de dicho recurso. La Fiscal 5a del Consejo de Estado, en su vista fiscal, conceptúa que el fallo apelado debe ser revocado y en su lugar se deben denegar las súplicas de la demanda. El concepto se fundamenta en el fallo de 29 de junio de 1988, expediente 1087, actor GUILLERMO OSPINA donde se dijo, entre otras cosas, la siguiente: "Como norma de carácter excepcional encaminada a controlar situaciones difíciles, es explicable que acorde con esta finalidad hubiera autorizado la sanción de suspensión para quienes participaran en paros o huelgas sin cumplir los requisitos de procedimiento previstos en las leyes y reglamentos de carácter ordinario, siempre claro está que se acreditara el hecho. Se observa que es necesario partir de la base de que la participación del actor en la cesación de actividades ocurrida en el Ministerio de Hacienda fue un hecho establecido por la Administración y que el Tribunal en su sentencia dió por probado. Así las cosas, no cabe duda ninguna que el demandante se hizo acreedor a la sanción sin necesidad de observar los procedimientos ordinarios, puesto que ese y no otro es el significado del artículo 2o. del Decreto 2132 de 1976. El derecho de defensa no ha sido conculcado; prueba de ello es que el señor Ospina Suárez tuvo oportunidad de controvertir la Resolución No. 68 de 14 enero de enero de 1980 tanto en la via (sic) gubernativa como en la jurisdiccional, y de

demostrar que ese acto carecía de justificación fáctica. En verdad no es imposible comprobar que sí laboró en los días del aludido cese de actividades y que por ende es inexacta la motivación de la Resolución. Como ello no se hizo, es preciso concluir que no ha sido desvirtuada la presunción de legalidad." (se subraya) PARA RESOLVER SE CONSIIDERA 1) La parte actora ataca el acto, básicamente por estimar que la suspensión de que fue objeto, no estuvo precedida de una investigación previa donde fuera escuchada, y además porque para expedir el acto, se ha debido comprobar su participación en el cese ilegal de actividades, lo cual no ocurrió. 2) El Tribunal igualmente consideró que la actora ha debido ser previamente oída y vencida en el proceso, pues el artículo 26 de la C.N. no podía ser suspendido, de una parte, y de la otra, porque la suspensión se produjo sin existir prueba sumaria de que la actora participó en el aludido paro de 1979. 3) Tanto el fallo de la Sala Plena invocado por el Tribunal, como el que transcribe la vista fiscal del Consejo de Estado, coinciden en señalar que el acto debe estar fundado en el hecho cierto de la participación en el cese de actividades, pues es evidente que la autorización que confiere la ley al nominador para sancionar el empleado oficial comprometido en un cese ilegal de actividades, no puede involucrar a quienes hayan hecho cesación pacífica del trabajo, determinados por circunstancias ajenas a su voluntad y creadas por las condiciones mismas del paro, ni menos a los empleados del organismo donde se

desarrolló el cese ilegal de actividades, y que no participaron en el. 4) Estima la Sala, independientemente de que al administrado se le de la oportunidad de ejercer el derecho de defensa o después de proferido el acto, que debe estar probado, aunque sea sumariamente, que el empleado participó en el cese ilegal de actividades. 5) Aunque el acto acusado no se allegó al expediente reconstruido, de acuerdo con la sentencia del Tribunal, el acto administrativo de suspensión de la actora, se produjo sin haber allegado la prueba siquiera sumaria de su participación en el cese de actividades, lo cual equivale a la imposición de una sanción disciplinaria a un funcionario. por sospecharse su autoría o coparticipación en el referido cese de actividades, y lo que el Decreto Legislativo 2132 de 1976, en su artículo autorizó, fue la posibilidad de sancionar, "sin el lleno de los requisitos legales y reglamentarios", a quienes participaran en huelgas, o impidieran o entrabaran la prestación del servicio, pero no de quienes se supusiera tales conductas. Dijo el Artículo 2o. del citado Decreto: "Artículo 2o.: Los empleados públicos y trabajadores oficiales escalafonados en el carreras administrativas, docente, carcelaria y penitenciaria y diplomática y consular, que participen en huelgas o en reuniones tumultuarias, o que entraben o impidan la prestación de servicios, o que inciten a participar en los hechos aquí expresados podrán ser suspendidos en sus empleos, sin derecho a remuneración y sin el lleno de los requisitos legales y reglamentarios para dicha suspensión, que

no será menor de seis meses ni mayor de doce. La suspensión del personal escalafonado se hará por la autoridad que hizo el nombramiento." La Sala considera que si la responsabilidad objetiva, dentro del régimen disciplinario, no ha sido aceptada en el derecho Colombiano, menos puede ser de recibo, la imposición de una sanción disciplinaria, sin prueba de la existencia de la falta disciplinaria, y por lo tanto, sin causa que la justifique. La Sala Plena, se sentencia de 7 de octubre de 1982, con ponencia del Dr.

CARLOS BETANCUR dijo: Pero si bien los decretos dictados con base en el artículo 121 de la Carta tienen el efecto de suspender las leyes que sean incompatibles con el estado de sitio y el

2132 precisamente produjo ese efecto en las leyes de carrera administrativa, no es menos que esos mismos decretos no pueden suspender las garantías contempladas en la Constitución, entre las que se cuentan las comprendidas en su artículo 26; norma que impone el juzgamiento con imputación del hecho definido como falta y con audiencia del presunto responsable, quien podrá presentar alegaciones y pruebas de descargo. Además el acto deberá tener motivación suficiente y adecuada con imputación de la falta cometida, enmarcada en el estatuto previo que la haya establecido y con el señalamiento de los recursos posibles. Garantías mínimas que operan en el campo de las sanciones, sean penales o meramente disciplinarias. De allí que el principio universal mullum crimen nulla poena sine lege, no puede bajo ningún pretexto suspenderse por un decreto de estado de sitio. Si así fuera, la suspensión cobijaría, en casos como el

aquí estudiado, el artículo 26 de la Carta". Aclara finalmente la Sala que sobre un presupuesto probatorio, de la falta, sí cabía la aplicación de la excepcional sanción a la cual nos referimos, derivada de un decreto de estado de sitio, y sin el seguimiento del procedimiento que usualmente se observa en el trámite disciplinario de carácter corriente. El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia, y por autoridad de la ley, en desacuerdo con el concepto Fiscal, FALLA: PRIMERO: Confirmase la sentencia apelada en el proceso 555 contra la sentencia de fecha 20 de enero de 1984, proferida por la sección primera del tribunal administrativo de cundinamarca, sobre la nulidad de la resolución numero 3222 del 28 de diciembre de 1979 emanada por el ministerio de hacienda y credito publico.

SEGUNDO: En firme proveído, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

La anterior providencia se estudió y aprobó por la Sala en sesión celebrada el día veintiséis (26) de Marzo de mil novecientos noventa y dos (1992). Alvaro Lecompte Luna, Ausente; Reynaldo Arciniegas Baedecker, Joaquín Barreto Ruíz, Clara Forero de Castro, Dolly Pedraza de Arenas, Ausente; Diego Younes Moreno, Eneida Wadnipar Ramos. Secretaria.

NOTA DE RELATORIA: Se reiteró la jurisprudencia contenida en el fallo de octubre 7 de 1982. Consejero Ponente: Dr. CARLOS BETANCUR

JARAMILLO, Sala Plena.