CE-SEC2-EXP1992-N834

PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION / FACULTAD DISCIPLINARIA / POLICIA NACIONAL - Regimen Disciplinario Los estatutos disciplinarios especiales, aún cuando sobre ellos haya recaído sentencia que los declare ajustados a la Constitución Política, no pueden ser interpretados con menoscabo de competencia que el Constituyente le confirió al Ministerio Público. Por lo tanto cuando el Decreto Ley 1835 de 1979, prescribió que al personal de la Policía Nacional le eran aplicables en forma exclusiva las disposiciones de tal reglamento y únicamente por las autoridades de dicho estatuto señalaba como competentes, se debe entender sin perjuicio de la competencia que a la Procuraduría le correspondía desarrollar de conformidad con la Carta. DECLARO NULA la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca por la cual se declaró la nulidad de la resolución No. 5268, proferida por la Dirección General de la Policía Nacional, con la cual se dió cumplimiento a la solicitud de destitución de la Procuraduría General de la Nación y se declaró inhibido para fallar el fondo del asunto.

DEMANDA / PROCESO DISCIPLINARIO / SOLICITUD DE SANCIONNaturaleza Juridica / ACTO PRINCIPAL / ACTO DE EJECUCION / ACTO

SANCIONATORIO / ACTO COMPLEJO - Inexistencia / JURISDICCION ROGADA / SANCION DISCIPLINARIA Cuando en un proceso sancionatorio intervienen diferentes autoridades, y los actos expedidos tienen entidad jurídica diferentes como en el caso de los procesos disciplinarios adelantados por el Ministerio Público; cuando este profiere

una solicitud de sanción, este acto autónomo y diferente del que expide el nominador del funcionario sancionado, dando cumplimiento a la solicitud sancionatoria y aún cuando entre uno y otro acto exista una especial conexidad, tal situación no conduce a que estos se confundan. Tampoco el hecho de que la caducidad, se debe contar a partir de la notificación del acto de ejecución revela al actor de demandar el acto principal que ordenó su destitución. Cuando la pretensión del actor es la de reintegro al empleo público, y este puede ser viable, no solo se debe demandar el acto de ejecución, sino también en el acto de sanción. No se trata de que estos actos constituyan un acto complejo, sino de que cuando una pretensión se complementa con la otra el actor, está obligado a solicitar simultáneamente la nulidad de uno y otro acto, pues esta jurisdicción, oficiosamente no puede anular una decisión de la Procuraduría, puesto que ella es eminentemente rogada. DECLARO NULA la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca por la cual se declaró la nulidad del Resolución No, 5268, proferida por la Dirección General de la Policía Nacional, con la cual se dio cumplimiento a la solicitud de destitución de la Procuraduría General de la Nación y se declaró inhibido para fallar en el fondo del asunto.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejero ponente: DIEGO YOUNES MORENO

Santafé de Bogotá, D.C., mayo veintinueve (29) de mil novecientos noventa y dos (1992).

Radicación número: 834

Actor: JOSE SANTOS BAQUERO

Demandado: PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION

Referencia: Recurso Extraordinario de Anulación.

La Nación - PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION - , interpuso el recurso extraordinario de anulación, contra la sentencia de marzo 2 de 1984, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual decretó la nulidad de la Resolución No. 5268 de junio 27 de 1980, expedida por la Dirección General de la Policía Nacional, en cumplimiento de la solicitud de destitución ordenada por el Ministerio Público, contra el Agente de la Policía

Nacional JOSE SANTOS BAQUERO.

Como síntesis de los hechos materia del litigio, la Procuraduría General de la Nación expresa que la Procuraduría Delegada para la Policía Nacional, sancionó con solicitud de destitución al Agente de la Policía Nacional JOSE SANTOS BAQUERO, por excesos en el allanamiento efectuado a la residencia ubicada en la Transversal 31 No. 136 - 67 Barrio Contador, y en cuya acción se causó la muerte injustificada a siete personas. El recurso, luego de la enumeración de las partes y de la síntesis de los hechos materia del litigio, formula cinco cargos contra la sentencia por violación directa de la Constitución Política y de la Ley, por estimar que la parte resolutiva de la providencia judicial violó los artículos 143 y 145 - 1 de la Carta de 1886; y porque desconoció la facultad del Ministerio Público para supervigilar la conducta oficial

de los empleados públicos. La violación directa de los artículos 2, 8, 13 y 14 de la ley 25 de 1974, la hace consistir la Procuraduría, en que se desconocen las atribuciones constitucionales y legales sobre la vigilancia administrativa, debilita su facultad disciplinaria, y se ordena el reintegro de un empleado público dejando vigente la resolución sancionatoria de destitución que no se demandó, desconociendo la obligación que tienen las autoridades de obedecer y cumplir las órdenes impartidas por la Procuraduría. Reconstruido el proceso, de conformidad con el Decreto 3825 de 1985, se comprobó la muerte del actor JOSE SANTOS BAQUERO, habiéndose presentado en su lugar sus hijos JOSE WILLIAM BAQUERO RODRIGUEZ, WILLIAM BAQUERO CAMACHO y su cónyuge NORMELY CAMACHO, personas que fueron reconocidas como parte en el proceso, y la cuales guardaron silencio en toda la actuación procesal, aun cuando a la apoderada de JOSE WILLIAM BAQUERO, mediante providencia de febrero 3 de 1988, le fue puesto a su consideración por el término de diez (10) días la solicitud de reconstrucción del expediente, propuesta por el Procurador Delegado para la Policía Nacional, y la Fiscal Quinta del, Tribunal Administrativo de Cundinamarca. La Fiscal Quinta del Consejo de Estado, en su vista fiscal de agosto 12 de 1988, luego de un pormenorizado análisis de la actuación del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de los hechos del proceso, del recurso extraordinario de anulación y del examen de los artículos 143, 145 - 1 de la C.N.

de 1886 de los artículos 2, 8, 13 y 14 de la Ley 25 de 1974, concluye que el recurso extraordinario de anulación, está llamado a prosperar. En su parte pertinente, la Fiscalía expresa lo siguiente: De conformidad entonces con lo que dispone la norma citada, es claro que el Tribunal en su sentencia, como bien lo afirman los recurrentes, no podía ordenar el reintegro del señor José Santos Baquero a su cargo ya que la Resolución de 5 de mayo de 1980, expedida por la Procuraduría Delegada para la Policía Nacional y en la cual se solicitó la destitución se encontraba vigente por no haber sido controvertida. Resulta claro que el Tribunal dejó de aplicar las normas de la Ley 25 de 1974 que hacen relación al régimen disciplinario, y específicamente a las funciones de la Procuraduría Delegada ante la Policía Nacional en cuanto le asiste la facultad de solicitar la imposición de sanciones como efectivamente lo hizo en el caso de autos. En razón de lo expuesto, esta Agencia del Ministerio Público estima que el recurso de anulación interpuesto por el señor apoderado de la Procuraduría General de la nación y por la señora fiscal Quinto del Tribunal Administrativo de Cundinamarca está llamado a prosperar. Para resolver, se CONSIDERA: 1) Del examen de los autos y del material probatorio allegado al expediente, se concluye que el recurso extraordinario de anulación, fue interpuesto oportunamente y con el lleno de los requisitos señalados en los artículos 194, 196 y 199 del Decreto 01 de 1984, motivo por el cual se debe entrar a examinar su

contenido, frente a la sentencia, a la Constitución Nacional y a la Ley. 2) Examen del primer cargo, sobre violación de los artículos 143 y 145 - 1 de la C.N. de 1886. Los preceptos señalados, expresan en su orden, lo siguiente: ARTICULO 143. - Corresponde a los funcionarios del Ministerio Público defender los intereses de la Nación; promover la ejecución de las leyes, sentencias judiciales y disposiciones administrativas, supervigilar la conducta oficial de los empleados públicos y perseguir los delitos y contravenciones que turben el orden social. ARTICULO 145. - Son funciones especiales del Procurador General de la Nación: la.. Cuidar de que todos los funcionarios públicos al servicio de la Nación desempeñen cumplidamente sus deberes ... (se subraya). En vigencia de estos preceptos, la doctrina y la jurisprudencia, por regla general, mantuvieron el criterio de que el Constituyente le confirió al Ministerio Público, la supremacía en la vigilancia de la conducta oficial de los empleados públicos, como una función principal, básica y en ningún caso subsidiaria o subordinada frente a otros estatutos disciplinarios, porque la acción disciplinaria de que está investido, le fue conferida directa e incondicionalmente, por la Carta Política. Dentro de las diferentes reformas constitucionales, esta función se ha mantenido invariable, e incluso bajo la nueva Carta Política de 1991, dicho principio se mantuvo incólume y aún más, fortalecido en el numeral 6o. del artículo 277, que atribuyó al Procurador General de la Nación, la facultad de ejercer la vigilancia

superior de la conducta oficial, no solo de los empleados públicos, sino de las personas de elección popular, ejerciendo perfectamente esa, facultad. La supremacía del Ministerio Público en la vigilancia de la conducta de los empleados, no puede ponerse en duda, como tampoco puede concluirse por simple interpretación, que mediante mandato legal es susceptible de ser desplazada por otra entidad o autoridad. Los estatutos disciplinarios especiales, que aun cuando sobre ellos haya recaído sentencia que los declare ajustados a la Constitución Política, no puedan ser interpretados con menoscabo de la competencia que el Constituyente le confirió al Ministerio Público. Por lo tanto, cuando el Decreto Ley 1835 de 1979, prescribió que "al personal de la Policía Nacional le eran aplicables en forma exclusiva las disposiciones de tal reglamento y únicamente por las autoridades que dicho estatuto señalaba corno competentes, se debe entender sin perjuicio de la competencia que a la Procuraduría le correspondía desarrollar de conformidad con la Carta. La Corte Suprema de Justicia; en sentencia de marzo 10 de 1988, sobre la potestad disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, consagra en la ley 25 de 1974 sobre la Policía Nacional y las Fuerzas Militares, dijo: Lo anterior significa que no sólo el Procurador General de la Nación y los Fiscales de los Tribunales Superiores ejercen la Vigilancia sobre la conducta de los funcionarios públicos en general, sino que dicha facultad compete, además, a todos los fiscales designados por la ley, entendiendo por tales,

todos los funcionarios que, haciendo parte del Ministerio Público y bajo la suprema dirección del Procurador General de la Nación, desarrollen funcionalmente tareas de fiscalización o vigilancia administrativa. La corte no encuentra, por tanto, vicio alguno de inconstitucionalidad en la norma sub - exámine, por el hecho de que condena a las Procuradurías Delegadas para las Fuerzas Militares y Policía Nacional, la vigilancia administrativa de la gestión adelantada por los funcionarios que integran dichas instituciones y les dé facultades para imponer, o pedir que se impongan, sanciones disciplinarias. La supervigilancia de la Procuraduría en el área disciplinaria incluido el personal militar y policial, se ha reiterado por la Corte Suprema de Justicia en varias sentencias a saber: a) Sentencia No. 16 de junio 15 de 1975, en la cual se declararon exequibles los artículos 1 3, 14, 25 y 26 de la Ley 25 de 1974, orgánica de la Procuraduría General de la Nación. b) Sentencia No. 129 de noviembre 15 de 1984 que declaró inexequibles, las expresiones de exclusividad contenidas en el artículo 20 del Decreto 2137 de 1983, en la vigilancia disciplinaria de funcionarios del Estado sin intervención de la Procuraduría General de la Nación, y c) La sentencia No. 39 de junio 29 de 1989, en la cual se dijo lo siguiente: 4. - Supervigilancia disciplinaria. - Antes de entrar en, el análisis de la supervigilancia, es menester partir de lo ya establecido por jurisprudencia de

la Corte y del Consejo de Estado referentes a que "el militar o policía, todos, son funcionarios del Estado", (Anales del Consejo de Estado T. LXXXVII, ps. 434 a 437, y sentencia de la Corte No. 68, de junio 16 de 1983, proceso No. 1032), (1) Cuando el artículo 143 de la Carta anterior, aplicable a los autos, señala entre las competencias de los funcionarios del Ministerio Público la de supervigilar la conducta oficial de los empleados públicos, no establece distinciones de ninguna clase, pero sin duda es una función que tal como está planteada, exige que la Corte se detenga un poco en ella. La Policía Nacional hace parte del ente del Estado, y no puede pensarse que por ser un cuerpo armado escape por ello a la vigilancia y supervigilancia que la Constitución asigna a la Procuraduría General de la Nación sobre todos los empleados públicos. No se niega que la policía tenga sus propios servicios y mecanismos encargados de disciplinar internamente su personal, pero otorgarle exclusividad a esos servicios internos disciplinarios y negarle - por parte del legislador - a la Procuraduría, su competencia prevalente para vigilar los miembros de dicha institución, es una clara violación de la Carta Fundamental. Por consiguiente, la Sala considera que el cargo que el Ministerio Público le hace a la sentencia, está llamado a prosperar, siendo suficiente para declarar su nulidad sin que sea necesario entrar a examinar los restantes cargos. 3) En sede de instancia, se procederá a analizar el proceso que originó el debate judicial. Como al expediente reconstruido, no se allegó copia de la

demanda presentada al Tribunal Administrativo, habrá que examinar lo que sobre ella se menciona y transcribe en la copia auténtica de la sentencia recurrida la cual por tratarse de un documento público, merece plena credibilidad, máxime cuando dicha providencia no ha merecido objeción sobre su autenticidad. 4) Dice la sentencia, que el actor JOSE SANTOS BAQUERO, en ejercicio de la acción de plena jurisdicción, consagra en el artículo 67 del C.C.A., solicitó la nulidad de la Resolución No. 5268 de junio 27 de 1980, emanada de la Dirección General de la Policía Nacional, mediante al cual se le destituyó del cargo de Agente de dicha institución. 5) Examinada la sentencia y de las demás piezas procesales que obran en el expediente, se observa que no existe constancia de que el actor haya demandado el acto administrativo de la Procuraduría General de la Nación, mediante el cual, tal organismo lo sancionó el día 5 de mayo de 1980, con la solicitud de sanción de destitución aunque sobre esta providencia, el demandante hizo amplia alusión al acudir ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 6) Este mismo reparo, lo hace la Procuraduría General de la Nación, cuando impugna la sentencia, cuya nulidad ahora se declara. Cabe al respecto reseñar, lo que el Procurador Delegado para la Policía Nacional al solicitar la anulación de la sentencia del Tribunal, dijo en el memorial del recurso extraordinario de anulación: 4o. - Violación directa del artículo 14, literal d) de la Ley 25 de 1974, por

cuanto en la parte resolutiva de la sentencia, se ordena el reintegro del actor sin que hubiesen suprimido los efectos de la Resolución sancionatoria proferida el 5 de mayo de 1980 por la Procuraduría Delegada para la Policía Nacional, en la cual se solicitó la ejecución de la sanción de la destitución para JOSE SANTOS BAQUERO. 5o. - Violación directa del parágrafo del artículo 14 de la Ley 25 de 1974, por cuanto que al ordenar en la parte resolutiva, artículo 2o. el reintegro del actos (sic) a su cargo o a otro de igual o de superior categoría, estando vigente el acto administrativo que impuso la sanción disciplinaria, se desconoce la obligación legal de obedecer y cumplir las órdenes impartidas por la Procuraduría. 7) Sobre la exclusividad del acto demandado ya descrito, pretermitiendo la solicitud de nulidad del acto sancionatorio proferido por la Procuraduría General de la nación, igualmente, se pronunció la Fiscalía Quinta del Tribunal Administrativo, cuando solicitó la anulación de la sentencia. Dijo la Fiscalía, lo siguiente:

III. - La sentencia cuya nulidad se impetra quebranta en forma directa el artículo 14 literal d) de la Ley 25 de 1974, por cuanto se ordena el reintegro del actor, sin que se hubiesen suprimido los efectos de la Resolución (sic) acusatorio proferida el 5 de mayo de 1980 por la Procuraduría Delegada para la Policía Nacional, en la cual se solicitó la sanción de destitución para José Santos

Baquero; siendo que el hacerlo así se desconocen los efectos del referido artículo, que son los soportes de la mencionada providencia sancionatoria. 8) No cabe duda que el actor, demandó solamente la nulidad de la resolución que dictó la Policía Nacional, en cumplimiento de la providencia sancionatoria de destitución, proferida por la Procuraduría General de la Nación días antes. 9) El Consejo de Estado, en diferentes providencias ha expresado que cuando en un proceso sancionatorio, intervienen diferentes autoridades, los actos expedidos tienen entidad jurídica diferente y como en el caso de los procesos disciplinarios adelantados por el Ministerio Público, cuando este profiere una solicitud de la sanción, este acto es autónomo y diferentes del que expide el nominador del funcionario sancionado, dando cumplimiento a la solicitud sancionatoria y aun cuando entre uno y otro acto existe una especial conexidad, tal situación no conduce a que estos se confundan. Tampoco el hecho de que la caducidad, se debe contar a partir de la notificación del acto de ejecución, revela al actor de demandar el acto principal que ordenó su destitución como ocurrió en el presente caso. Cuando la pretensión del actor es la del reintegro al empleo público, y este puede ser viable, no solo se debe demandar el acto de ejecución, sino también el acto de sanción. No se trata de que estos actos constituyan un complejo, sino de que cuando una pretensión se complementa con la otra, el actor está obligado a solicitar simultáneamente la nulidad de uno y de otro, pues esta jurisdicción, como ocurre en el presente caso, oficiosamente no puede anular una decisión de la

Procuraduría, puesto que ella es eminentemente rogada. La Sala, mediante sentencia No. 1490 de noviembre 30 de 1990, expediente No. 2186, con ponencia de la doctora CLARA FORERO DE CASTRO, dijo al respecto: A ojos de la Sala, cuando no es individualmente el acto acusado de nulidad tal como es él, el ejercicio del derecho de acción carece de asidero jurídico, por lo que tampoco se traba una verdadera relación procesal. Y este no ejercicio adecuado del derecho de acción impide que la sentencia sea verdaderamente tal; al establecerse ello, al establecerse que existe de ese modo un quebranto a esa norma sustancial sobre el derecho de acción, habrá que declarar la nulidad del fallo, si se ha usado del recurso extraordinario u otro similar. Y esto es lo que ha sucedido en el caso sub - lite: el acto no fue individualizado en su integridad, pues está contenido no solo en el Decreto 1894 de 1986, 24 de febrero, sino también por el "fallo: de primera instancia dictado por el Comandante del Departamento de Policía "Choco" de 8 de abril de 1983 y por el "fallo" de segunda instancia proferido por la Dirección General de la Policía Nacional de 6 de junio de 1983. Como en el caso a estudio sólo se solicitó en la demanda se declara la nulidad del Decreto número 72 de enero 16 de 1984 expedido por el Gobierno Nacional, es procedente declarar nula la sentencia de 21 de junio de 1986 dictada por el Tribunal Administrativo de Santander y, como consecuencia de ello, pronunciar fallo inhibitorio. El ejercicio incorrecto del derecho de acción, por no demandar la totalidad de

los actos que se expidieron para sancionar al recurrente implica nada menos que la imposibilidad de dar cumplimiento a la sentencia. En efecto, cuando en un proceso sancionatorio por faltas disciplinarias intervienen diferentes autoridades, los actos que se profieren tienen entidad, jurídica propia. Por lo tanto, si se acusa únicamente el de ejecución, quedarían vigentes los que solicitan la aplicación de la sanción de los cuales son de obligatorio cumplimiento e impedirían hacer efectivo el reintegro solicitado por el demandante y ordenado por el Tribunal. Por consiguiente, como el actor no solicitó la nulidad de todos los actos administrativos, la demanda se halla afectada de ineptitud sustantivo, siendo imposible entrar a examinar al fondo de sus peticiones. En mérito de lo antes expuesto, la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, y en todo en acuerdo con el concepto Fiscal.

FALLA: Primero. - DECLARASE NULA la sentencia de marzo 2 de 1984, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y mediante la cual se declaró la nulidad de la Resolución No. 5268 de junio 27 de 1980, proferida por la Dirección General de la Policía Nacional, con la cual se dio cumplimiento a la solicitud de destitución al agente de la Policía Nacional JOSE SANTOS BAQUERO, por parte de la Procuraduría General de la Nación.

Segundo. - DECLARASE INHIBIDO para fallar en el fondo, por ineptitud sustantivo de la demanda de acuerdo a lo expuesto en la parte motiva de la

presente providencia. Tercero. - En firme la presente providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión del día trece (13) de mayo de mil novecientos noventa y dos (1992). Dolly Pedraza de Arenas, Reynaldo Arciniegas Baedecker, Joaquín Barreto Ruiz, Clara Forero de Castro, Alvaro Lecompte Luna, Diego Younes Moreno. Eneida Wadnipar Ramos, Secretaria.