CE-SEC2-EXP1993-N2816

SINDICATO MIXTO / PURGA DE ILEGALIDAD / LEGALIDAD SOBREVINIENTE Si bien hasta la vigencia de la reforma introducida por la Ley 50 de 1990 no se permitía la existencia de organizaciones - sindicales mixtas, el carácter de norma de orden público que tiene el ara 58 de la ley en mención, purga hacia el futuro y desde su vigencia los que hasta la fecha de su vigor fueran impedimentos legales y sanea el acto por mandato del Congreso, porque la observancia general de la ley obliga a la administración y a su juez, tanto más cuando en vigencia de la norma derogada no se produjo providencia de suspensión o de anulación contra ellos ni su revocatoria, como para hacer ultractiva una prohibición luego de haber desaparecido, pero a través de un fallo judicial.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejero ponente: CARLOS ARTURO ORJUELA GONGORA

Santa Fe de Bogotá, D.C quince (15) de diciembre de mil novecientos noventa y tres (1993) Radicación número: 2816

Actor: MUNICIPIO DE HONDA Demandado: MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL El Municipio de Honda, Departamento de Tolima, solicitó la nulidad de las Resoluciones Nos. 04004 del 30 de octubre de 1986 y 0309 del 18 de febrero de 1987 proferidas por el Ministerio del Trabajo y Seguridad Social, para reconocerle personería jurídica y aprobarle los estatutos al Sindicato de Trabajadores Oficiales

y Empleados Públicos del Municipio de Honda, Tolima, ordenando las anotaciones y publicaciones de rigor, la primera; y para negar el recurso de reposición ejercido en contra de aquélla, la segunda. (Fls. 6 - 8 y 10 - 12). A su vez solicitó como restablecimiento del derecho - "se declare que el Municipio de Honda está exonerado de todos los deberes legales impuestos por la expedición de los actos impugnados y sus antecedentes." (FI. 16). Se funda la demanda en la infracción de la ley (Arts. 373 y 414 del C. S. T.), la falsedad de los motivos, la expedición irregular y la desviación de las atribuciones propias (FI. 18) porque no puede constituirse un sindicato con miembros que sean trabajadores oficiales unos y otros empleados públicos; y porque algunos de. los que figuran como fundadores no estuvieron presentes en la reunión de constitución (FI. 19). El Ministerio del Trabajo contestó el libelo y en apoyo de los actos acusados formuló las excepciones de inepta demanda y de acumulación indebida de pretensiones (FI. 37 y ss), bajo la misma argumentación por cuanto se trata de una acción de nulidad, pero apoyada en el artículo 85 del C. C. A., sin que se pueda ubicar a persona perjudicada. En los alegatos de instancia el ministerio reitera la legalidad de las resoluciones sustentada en los conceptos del Consejo de Estado que reprodujo parcialmente en ellos y en la vigencia del artículo 58 de la ley 50 de 1990 (FI. 331). La Procuradora Delegada ante el Consejo opina que la demanda debe prosperar

(FI. 333), porque el ministerio en el momento de los hechos carecía de competencia para autorizar la conformación de la organización sindical integrada por trabajadores oficiales y empleados públicos, pues sólo es aceptable a partir de la fecha de vigencia del artículo 58 de la ley 50 de 1990; luego sí existía la veda que el acto desconoció, y porque la supervención por legalidad sobreviniente que purgaría la ¡legalidad no es aplicable ya que se produjeron efectos nocivos al orden jurídico procediendo su anulación para sanear el vicio que desvirtuaría su presunción de legalidad.

CONSIDERACIONES:

1. Para la Sala no procede la excepción de ineptitud de la demanda El ente territorial se predica lesionado por los actos ministeriales que reconocieron la organización sindical mixta de sus servidores y le otorgaron la personería, cuyo restablecimiento del derecho, no puede ser la negativa del derecho fundamental de asociación (Art. 38, C. N.), sino el imperio de las normas sobre la materia que puede entenderse como suficiente restablecimiento, independiente de la reparación de eventuales daños pecuniarios al municipio de los cuales no hizo mérito la demanda; pues esta jurisdicción no lo puede relevar, como empleador a patrono, in abstractum e in genere de los efectos de los convenios o laudos producidos con la organización sindical codemandada, sin que ello impida efectuar un pronunciamiento de fondo sobre los actos ministeriales que reconocen la organización sindical.

2. El inciso 2° del artículo 164 del C. C. A. dispone que "en la sentencia definitiva se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el

fallador encuentre probada", y el artículo 267 ídem que "en los aspectos no contemplados en este código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la jurisdicción en lo contencioso - administrativo". A su vez, el artículo 305 del C. de P. Civil, en su inciso final, dispone que "en la sentencia se tendrán en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión, y cuando éste no proceda, antes de que entre el expediente al despacho para sentencia, o que la ley permita considerarlo de oficio." A favor de la tesis que no permite la consideración jurisdiccional de los cambios jurídicos ocurridos entre, la presentación de la demanda y el pronunciamiento del fallo, se encuentra la regla genérica de la irretroactividad de la norma legal y la vigencia de las normas estrictamente privadas, atemperada por las propias disposiciones constitucionales y legales. .al punto y anudada con las apreciaciones derivadas de los efectos de las conocidas como normas de orden público, de efecto general inmediato. En pro de la aplicación de las reglas modificadas pesa la consideración contenida en las normas de orden público y las procesales, - (de orden público, además) -, según las cuales los fallos no pueden ser contrarios a las normas de orden público existentes al momento de la presentación de la demanda ni a la legalidad de ese carácter vigente a la fecha

del fallo, pues contienen los límites fácticos extintivos o modificatorios de los derechos litigados. El comentado cambio de la legalidad bien puede suceder que resulte negativo o de ilegalidad sobreviniente, que conduce al decaimiento de los supuestos de derecho del acto (Art. 66 del C. C. A.); o el cambio en sentido positivo de legalidad sobreviniente, acontecido entre las fechas de la demanda y de la sentencia. Lo corriente es que la legalidad no se mude entrambas fechas pero muden los hechos. Es en cambio infrecuente la mutación del sistema jurídico entre las dos fechas, que para el juez no puede ser indiferente. Son dos fenómenos diversos y excepcionales el del decaimiento de los supuestos del derecho litigado y el de su legalidad sobreviniente. Si por la propia voluntad del legislador en forma general los hechos jurídicos supuestos cambian, las restricciones se morigeran o desaparecen y cesan las prohibiciones, de modo general e inmediato en reglas de orden público, y se truecan en hechos permitidos los que antes de la vigencia de la ley no podrían serlo, cuya persistencia no repugna al nuevo orden legal, y sucede la transformación jurídica, entre la fecha de la demanda y la de la sentencia, es entendido que la purga del vicio proviene del propio legislador, debiendo así reconocerlo la sentencia porque el juez no puede rebelarse contra el orden público dispuesto por aquél. De modo que si en principio el acto estuviera viciado, se sanea en el cambio de la legalidad, por - la voluntad del soberano expresada a través del Congreso. Sin embargo, esta tesis no puede aplicarse para

desconocer con la nueva norma el precepto que confiere inmutabilidad a la cosa juzgada proferida en vigencia del antiguo orden legal. La Sala se ha ocupado de estos asuntos recientemente. En los expedientes Nos. 5489 y 5072 con ponencia de la Consejera Dra. Dolly Pedraza de Arenas, anuló unos actos "porque sus fundamentos de derecho desaparecieron al ser sustituido el artículo 2. de la ley 43 de 1975 por el artículo 2., numeral 4 de la ley 91 de l989", y en el expediente No. 4957 con ponencia de la Consejera Dra. Clara Forero de Castro, para obrar en idéntico sentido, discurrió así: "...aunque en estricto derecho las resoluciones acusadas no serían anulables, una interpretación favorable al trabajador permite, por haber desaparecido el sustento jurídico de dichos actos administrativos declarar su nulidad y ordenar el reconocimiento del derecho reclamado", desde luego bajo la consideración imperio de la nueva legalidad, el de la juridicidad sobreviniente.

3. En la alegación de instancia el Ministerio del Trabajo aludió a la existencia del artículo 58 de la ley 50 de 1990, modificatorio del artículo 414 del C. S. T., invocándolo como defensa del acto cuestionado y en apoyo de su legalidad a posterior¡ porque permite a los empleados oficiales constituir organizaciones sindicales mixtas, integradas por trabajadores oficiales, y empleados públicos, aunque teniendo en cuenta las limitaciones consagradas por la ley respecto al nexo jurídico de sus afiliados para con la administración; y que la Procuradora

Delegada ante el Consejo de Estado, denomina supervención por legalidad sobreviniente", aunque la estima inaplicable en este caso. Si la Sala debiera fallar con prescidencia del artículo 58 de la ley 50 de 1990, la demanda estaría llamada a prosperar porque, en efecto, la legalidad existente al momento de la generación de los actos cuestionados impedían la fundación y existencia de los denominados "sindicatos mixtos" entendiendo por tales aquellos integrados por servidores públicos: empleados públicos y trabajadores oficiales. Dicha sentencia desatendería, de un lado, que la administración, a quien no puede achacársela la dilación en la solución del litigio, oportunamente alegó a mutación legislativa y específicamente la vigencia genérica del artículo 58 de a ley 50 de 1990, con la formulación de una excepción frente a la cual el juez debe pronunciarse de conformidad con el artículo 164 del C. C. A. y 305 del C. P. C., que técnicamente corresponde a sostener la legalidad a posterior del acto expedido en 1986, el cual no ha sido suspendido, ni revocado, ni revocado, es decir, pervive aún dentro - de la vigencia de aquella sin serle contrario, como quiera que "está permitido a los empleadas oficiales constituir organizaciones sindicales mixtas, integradas por trabajadores oficiales y empleados públicos, las cuales, para el ejercicio de sus funciones, actuaran teniendo en cuenta las limitaciones consagradas por la ley respecto al nexo jurídico de sus afiliados, para con la administración". Y por otra parte, que como no se trata de una regla jurídica privada sino de orden público, sería conferirle ultractividad a la norma derogada y

dejar de aplicar la posterior, pues desde su vigencia informa el sistema jurídico con todos sus cambios, que la sentencia debe tener presente, por mandatos constitucionales, legales y procesales. En consecuencia, si bien hasta la vigencia de la reforma introducida por la ley 50 de 1990 no se permitía la existencia de organizaciones sindicales mixtas, el carácter de norma de orden público que tiene el artículo 58 de la ley en mención purga hacia el futuro y desde su vigencia los que hasta la fecha de su vigor fueran impedimentos legales y sanea el acto por mandato del Congreso, porque la observancia general de la ley obliga a la administración y a su juez, tanto más cuando en vigencia de la norma derogada no se produjo providencia de suspensión o de anulación contra ellos ni su revocatoria, como para hacer ultractiva una prohibición luego de haber desaparecido, pero a través de un fallo judicial. En mérito de lo cual, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Deniéganse las pretensiones de la demanda. Cópiese, notifíquese y cúmplase. Esta providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su reunión del día dos (2) de diciembre de mil novecientos noventa y tres (1993).

JOAQUÍN BARRETO RUIZ ALVARO LECOMPTE LUNA

CARLOS A. ORJUELA GÓNGORA CLARA FORERO DE CASTRO

DOLLY PEDRAZA DE ARENAS JOSÉ ROBERTO HERRERA

VRGARA

CONJUEZ

ENEIDA WADNIPAR RAMOS

SECRETARIA