CE-SEC2-EXP1993-N3393

TEORIA DE LOS MOVILES Y FINALIDADES / SINDICATO / PERSONERIA JURIDICA / ACCION PUBLICA DE NULIDAD / DERECHO DE ASOCIACION Como lo ha sostenido el Consejo de Estado, el ejercicio de las acciones contencioso administrativas no es arbitrario ni caprichoso, sino que en cada caso debe hacerse uso de la acción que la ley determina, ya que aquellas tienen sus propias características y persiguen fines específicos. Para establecer la naturaleza de cada acción es necesario tener en cuenta la finalidad que buscó el demandante y de esta forma determinar la viabilidad de la una o de la otra, independientemente de la generalidad o la particularidad del acto que se acusa. En casos en los que se controvierte el reconocimiento de personería jurídica a agrupación sindical, - requisito que dicho sea de paso desapareció desde la vigencia de la ley 50 de 1990 - el Consejo de Estado ha variado su jurisprudencia y de tiempo atrás admite aplicando la teoría de los móviles y finalidades, que decisión administrativa de tal naturaleza puede ser acusada ante la jurisdicción en cualquier tiempo, en interés del orden jurídico, puesto que no cabe afirmar válidamente que quien demanda pretenda un restablecimiento de derechos particulares ni que éste se produzca automáticamente. SINDICATO - Afiliación / TRABAJADOR - Prohibición / ACTIVIDAD EMPRESARIAL IGUAL / SINDICATO / PERSONERIA - Improcedencia El artículo 360 del C. S. T. prohíbe la afiliación de los trabajadores a más de un sindicato de la misma clase, y también de la misma actividad, entendiendo por tal la actividad de las empresas ante las cuales los sindicatos van a actuar. Es lógico

deducir que la actividad a la cual se refiere, es la de las empresas donde funciona el sindicato del cual es miembro el trabajador que pretende conformar otro que tiene que ver con la misma actividad. Si el asunto se analiza desde el punto de vista de la representación sindical, en caso de que pudiera haber trabajadores de una misma empresa afiliados a varios sindicatos que actúan en ella, resultaría imposible establecer cuál es el que tiene mayor número de afiliados, puesto que no se sabría en cual de ellos contar a quienes pertenecen a más de uno.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejera ponente: CLARA FORERO DE CASTRO

Santafé de Bogotá D.C., treinta y uno (31) de Agosto de mil novecientos noventa y tres (1993) Radicación número: 3393

Actor: JOSE E. ARBOLEDA VALENCIA Demandado: MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL El doctor José E. Arboleda Valencia, actuando en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 84 del C.C.A., solicita ante el Consejo de Estado, declarar la nulidad de la Resolución N° 01818 de 2 de Junio de 1987 expedida por el señor Ministro de Trabajo y Seguridad Social, mediante la cual se resuelve una petición de revocatoria directa, se decide revocar la Resolución N° 04002 de 30 de octubre de 1986, se reconoce personaría jurídica a la organización sindical de primer grado y de Industria USTRAPETROL, se aprueban los estatutos de dicha organización adoptados en reunión celebrada el

2 de Julio del citado año y se ordena a la División de Relaciones Colectivas del Trabajo del referido Ministerio, la anotación e inscripción en el registro sindical de la Junta Directiva de USTRAPETROL (folios 36 y 37 del cuaderno principal). HECHOS Los expuestos en la demanda y en la adición de la misma (folios 10 a 16 y 28 a 33 ibídem) pueden resumiese así:

1. Un grupo de personas solicitó al Ministerio el reconocimiento de personería jurídica de USTRAPETROL.

2. Dicha personería fue negada por la Resolución N° 04002 de 30 de Octubre de 1986, por considerarse que esta nueva asociación sindical infringía el artículo 360 del Código Sustantivo del Trabajo que prohíbe pertenecer a varios sindicatos de la misma clase o actividad. 3. 21 de los trabajadores que hicieron la petición tienen la calidad de directivos de organizaciones sindicales de base, dependientes de empresas dedicadas a la actividad objeto del sindicato en formación, cuales son: Texas Petroleum

Company, Terpel Bucaramanga S.A., ESSO Colombiana S.A., Hocol. S.A. y Anson Drilling.

4. Contra la mencionada resolución, el Presidente y el Secretario de la Junta Directiva Provisional de USTRAPETROL pidieron revocatoria directa, solicitud a la que se accedió a través del acto acusado.

5. El Ministerio al proferir la resolución impugnada violó el artículo 360 del Código Sustantivo del Trabajo, lo cual permite acudir ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa por conducto del contencioso objetivo de anulación,

puesto que el fin buscado en el caso sub lite es la protección de la legalidad infringida con un acto que produce efectos jurídicos erga - omnes, ya que reconoce una personería jurídica que funciona respecto de todos los asociados, en virtud de la naturaleza constitutiva de una persona moral.

6. El Ministerio le dio trámite a la petición de revocatoria directa hecha por personas carentes de personería para hacerlo, toda vez que habían transcurrido más de seis meses desde la elección del Presidente y Secretario, habiéndose vencido su período de conformidad con la ley; por lo cual la petición debió ser suscrita y presentada personalmente por lo menos por 20 afiliados al nuevo sindicato.

7. El Ministerio al dictar el acto impugnado, incurrió en una serie de irregularidades, a saber: a) El acta de fundación del sindicato no cumple con los requisitos legales. b) La solicitud de personería jurídica no se presentó como lo exige el artículo 364 del mencionado Código. c) No se acompañaron documentos de ley, especialmente la certificación sobre sindicato paralelo (art. 364 C. S. del T.). d) No se llevó a cabo el control de legalidad sobre los estatutos de la nueva organización obrera, siendo éstos violatorios de varias disposiciones legales.

8. El Ministerio antes de decidir sobre la procedencia o no de la petición, debió emplazar o citar a los interesados en la nueva entidad sindical, como los sindicatos de base, los otros sindicatos de industria y las empresas afectadas, cuyos nombres conocía.

9. No se indicó ninguna de las causases de ley para la revocatoria directa, por lo

cual el acto también es nulo. DISPOSICIONES VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACION El capítulo de libelo y su adición, sobre este tópico, se sintetizan así:

1. El ministerio con el acto enjuiciado desconoció el artículo 360 del Código Sustantivo del Trabajo, porque permitió la formación de un sindicato con trabajadores que pertenecían a otros sindicatos con identidad de fines; esta disposición comporta una doble prohibición al utilizar en forma disyuntiva las expresiones clase o actividad; por ende, no se puede pertenecer simultáneamente a varias clases de sindicatos o a aquellos que tengan igual actividad, como sucede con los de base y de industria cuando están destinados a afiliar trabajadores de empresas dedicadas a igual objeto social, y es el caso de las empresas petroleras; al analizar dicho artículo del código y su relación con la resolución impugnada, pierde todo piso la doble argumentación del Ministerio para no darle aplicación en este asunto; la parte motiva del acto acusado manifiesta que resulta oscuro e inexplicable el artículo 360 del código, por cuanto no le encuentra sanción o consecuencia práctica alguna; sin embargo, la violación a una prohibición legal trae como consecuencia la nulidad del acto expedido en contra del ordenamiento legal, máxime cuando se trata de normas en las que esta comprometido el orden público, como lo es la reglamentación en materia laboral; la resolución enjuiciada se basa en sentencia de 15 de junio de 1979 de esta Corporación, Magistrado Ponente: Doctor Ignacio Reyes Posada, cuyo tema es la posibilidad de que coexistan dos sindicatos de industria a los que pueden afiliarse

diferentes trabajadores, dejando siempre a salvo el artículo 360 del Código Sustantivo del Trabajo; a la referida jurisprudencia no se le puede hacer decir lo que no afirma al tratar de aplicar su doctrina a causas distintas de aquellas que fueron decididas y menos en este caso cuando de manera expresa la misma providencia había sostenido que la limitación a pertenecer a dos sindicatos de igual actividad encontraba una fuente constitucional y por consiguiente debía ser aplicada.

2. Violación de las disposiciones sobre representación de los sindicatos en formación, acorde con los artículos 364 y 390 del Código Sustantivo del Trabajo, pues la petición de revocatoria directa hecha por el Presidente y secretario de la Junta Provisional de USTRAPETROL cuando ya habían transcurrido más de 30 días luego de la notificación de la resolución que le negó la personería jurídica, por lo que sus funciones habían desaparecido, razón por la cual no debió ser tramitada, desconociéndose además el artículo 69, inciso primero del C.C.A.; la petición de revocatoria debió hacerse por 20 trabajadores o sus apoderados y no por una directiva provisional sin capacidad para tal efecto; revocar una decisión administrativa no implica necesariamente adoptar una decisión contraria; si en este asunto se pensara que se había violado el artículo 360 del Código Sustantivo del Trabajo, y por este motivo debía revocarse la Resolución N° 04002 de 1986, el Ministerio debió estudiar todos los demás aspectos de la solicitud, incluyendo los pedidos en la adición de la demanda como lo ordena el artículo 59 del C.C.A.

3. Violación del artículo 74 del C.C.A., en concordancia con los artículos 14, 28, 30 y 46 ibídem, ya que el Ministerio no notificó a ninguno de los interesados, pese a tener conocimiento de ellos en sus propios archivos; la actuación que dio origen a la resolución que se buscaba revocar, no hizo ninguna publicación de las que ordena el articulo 28 del C.C.A.; al no haberse realizado las publicaciones y notificaciones de ley, se desconoció el derecho de defensa y el de petición, tanto a los sindicatos de base como a las empresas, ya que no pudieron exponer sus puntos de vista, lo que seguramente habría cambiado la decisión del Ministerio.

4. Violación directa del artículo 69 del C.C.A., teniendo en cuenta que de la lectura de la parte motiva del acto acusado se pone en evidencia que no existe una oposición manifiesta entre la resolución que se revoca y el artículo 360 del código citado, toda vez que para proceder a revocarla concluye que esta norma es inoperante, inexplicable y, por ende, no puede ser aplicada a USTRAPETROL.

Se afirma que es absurda la resolución enjuiciada si se analiza desde el punto de vista de la causal invocada para revocar la Resolución N° 04002 de 1986, pues sostiene que el mencionado artículo puede dar pie para pensar que este acto administrativo esté bien proferido, pero como la norma es oscura, no es dable aplicarla y decide revocar el acto; por consiguiente, es evidente que el fundamento de la Resolución N° 01818 de 1987 interpreta una disposición para

darla como jurídicamente ineficaz, deducción que excluye a todas luces la "sencilla comparación", indispensable para que se pueda revocar un acto argumentando su oposición manifiesta a la ley. Así las cosas, en el caso sub examine se desconoció de manera ostensible el artículo 69, inciso 1 del C.C.A. CONTESTACION DE LA DEMANDA El apoderado de USTRAPETROL (Folio 82 del cuaderno principal) se opone a las pretensiones de la parte actora, por las razones que expone en escritos que obran a folios 59 a 65 y 99 a 101 ibídem y plantea las excepciones de ilegitimidad en la personaría sustantiva del actor, trámite inadecuado de la demanda, caducidad de la acción y constitucionalidad y legalidad del acto enjuiciado. De igual modo lo hace el señor Alfredo Castaño Martínez como parte Impugnadora (folio 83 ibídem) en escritos que constan a folios 69 a 81 y 87 a 93, quien plantea las excepciones de inepta demanda, falta de jurisdicción y competencia, y caducidad de la acción. EL CONCEPTO FISCAL La Doctora Fiscal Novena del Consejo de Estado en su concepto de fondo opina que debe preferirse fallo inhibitorio en este asunto, por prosperar algunas de las excepciones formuladas. Manifiesta la agencia del Ministerio Público que el acto acusado es de carácter particular y subjetivo, pues afecta a personas determinadas, como serían los trabajadores, patrones o empresas; que como lo dice la propia parte demandante en la adición del libelo y lo analiza uno de los impugnadores, el verdadero móvil

de la acción es el interés particular de las empresas y patronos, toda vez que éstos son los que van a recibir los pliegos de peticiones y los que deben negociar las convenciones colectivas; que el actor entonces debió acreditar su interés jurídico como titular de la acción, o el poder a él otorgado por quienes si lo tienen, lo cual no ocurrió en el caso sub judice; que en eventos como éste es indispensable demandar dentro de los cuatro meses que la ley indica como término hábil, pues su transcurso indica la caducidad de la correspondiente acción, que fue lo que sucedió en el caso sub examine, ya que se disfrazó una acción por otra que sí se puede incoar en cualquier tiempo (folios 178 a 181 cuaderno principal). Cumplido el trámite de ley, se decide previas las siguientes: CONSIDERACIONES Examinará la Sala en primer término las excepciones propuestas por los impugnadores, a saber: ilegitimidad de personaría sustantiva del actor, trámite inadecuado de la demanda y caducidad de la acción. Como lo ha sostenido el Consejo de Estado, el ejercicio de las acciones contencioso administrativas no es arbitrario ni caprichoso, sino que en cada caso debe hacerse uso de la acción que la ley determina, ya que aquellas tienen sus propias características y persiguen fines específicos. El artículo 85 del C.C.A. establece la acción de restablecimiento de derecho, la cual tiene sus rasgos propios que la diferencian de la simple nulidad regulada en el artículo 84 ibídem. Para establecer la naturaleza de cada acción es necesario tener en cuenta la finalidad que buscó el demandante y de esta forma determinar la viabilidad de la una o de la otra, independientemente de la generalidad o la particularidad del acto

que se acusa. La acción de restablecimiento del derecho, se caracteriza fundamentalmente porque tiene como objetivo básico el reconocimiento del derecho desconocido por el acto administrativo impugnado. Existe un interés particular lesionado que la mencionada acción tutela para subsanar el perjuicio causado a la persona, derivado del acto administrativo que a su vez infringe una norma superior que protege un derecho subjetivo. Por el contrario, la acción de nulidad tiene por finalidad única, la protección del orden jurídico en general y pretende mantener el imperio de la legalidad objetiva, impersonal y abstracta. En esta acción no puede haber un interés individual y subjetivo como sucede con la acción hoy llamada "de nulidad y restablecimiento del derecho". En casos como el que ahora ocupa la sala, en los que se controvierte el reconocimiento de personería jurídica a una agrupación sindical, - requisito que dicho sea de paso ya desapareció desde la vigencia de la ley 50 de 1990 - el Consejo de Estado ha variado su jurisprudencia y de tiempo atrás admite, aplicando la teoría de los móviles y finalidades, que una decisión administrativa de tal naturaleza pueda ser acusada ante la jurisdicción en cualquier tiempo, en interés del orden jurídico, puesto que no cabe afirmar válidamente que quien demanda pretenda un restablecimiento de derechos particulares ni que este se produzca automáticamente. El derecho de asociación es un derecho fundamental consagrado en la Constitución y es la sociedad en general la que tiene interés jurídico en que se ejerza adecuadamente; pero nadie puede invocar interés particular en las resultas del juicio. Por tal razón, es perfectamente procedente en este caso la acción pública de

nulidad y no prosperaran, en consecuencia, las excepciones propuestas. En cuanto al problema de fondo planteado, la Sala observa lo siguiente: Se acusa la resolución demandada de violar el artículo 360 del C. S. del T. por cuanto los trabajadores que fundan el sindicato pertenecen ya a otros sindicatos de base de empresas que se dedican a la explotación de petróleos. Para la Sala, este artículo prohíbe la afiliación de los trabajadores a más de un sindicato de la misma clase, y también de la misma actividad, entendiendo por tal actividad de las empresas ante las cuales los sindicatos van a actuar. En efecto, la redacción de la norma en cuanto a este aspecto no es clara, si se piensa que la actividad de los sindicatos, sea cualquiera su clase, es muy similar. Por ello es lógico deducir que la actividad a la cual se refiere, es la de las empresas donde funciona el sindicato del cual es miembro el trabajador que pretende conformar otro que tiene que ver con esa misma actividad. Respecto a la clase no hay ninguna duda, puesto que el artículo 356 de C. S. del T. hace la clasificación de los sindicatos y por ello fácil su diferenciación. El artículo 357 del C. S. de. T. refuerza la anterior interpretación, pues si el asunto se analiza desde el punto de vista de la representación sindical, en caso de que pudiera haber trabajadores de una misma empresa afiliados a varios sindicatos que actúan en ella, resultaría imposible establecer cual es el que tiene mayor número de afiliados, puesto que no se sabría en cual de ellos contar a quienes pertenezcan a más de uno. En el caso concreto de los autos y según se dejo consignado en la resolución

4002 de 30 de octubre de 1986, quienes pretendían el reconocimiento de personería jurídica de la nueva organización sindical denominada Unión Sindical de Trabajadores de la Industria del Petróleo "USTRAPETROL", se encontraban en su gran mayoría - 21 a 29 - afiliados a sindicatos de base de empresas dedicadas a la industria del petróleo, como son la Texas Petroleum Company, Terpel Bucaramanga S.A., Esso Colombiana S.A., Hocol S.A. y Anson Drilling. Ante esta realidad, el Ministerio del Trabajo había analizado el alcance del artículo 360 de C. S. del T., llegando a la conclusión que condujo a negar el reconocimiento de personería solicitado, por encontrarse los fundadores del sindicato en formación incursos en la prohibición contenida en dicha norma. Realmente, a juicio de la Sala, el nuevo examen que de ella se hizo no ameritaba la revocatoria de la decisión anterior, pues los trabajadores si quedarían afiliados a dos sindicatos de la misma actividad, aun cuando no fueran de la misma clase, y cualquiera de esas dos hipótesis está prohibida en el artículo 360. Por lo expuesto, el consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Declárese nula la Resolución N° 1818 del 2 de junio de 1987, expedida por el señor Ministro del Trabajo y Seguridad Social, por la cual, al resolver una petición de revocatoria directa, revocó la Resolución N° 04002 del 30 de octubre de 1986,

reconoció la personería jurídica a la organización sindical de primer grado y de industria denominada Unión Sindical de Trabajadores de la Industria del Petróleo "USTRAPETROL" y aprobó sus estatutos. Cópiese, notifíquese y archívese el expediente. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada el día 12 de agosto de 1993.

JOAQUÍN BARRETO RUIZ CLARA FORERO DE

CASTRO

ALVARO LECOMPTE LUNA CARLOS ORJUELA GÓNGORA

DOLLY PEDRAZA DE ARENAS PEDRO CHARRÍA ANGULO

CONJUEZ

ENEIDA WADNIPAR RAMOS

SECRETARIA