CE-SEC2-EXP1993-N4039
Consejo de Estado
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Detalles
- Título
- CE-SEC2-EXP1993-N4039
- Autor
- Consejo de Estado
- Categoría
- Jurisprudencia
- Área del derecho
- Administrativo
- Año
- 1993
CARRERA JUDICIAL / MAGISTRADOS TRIBUNALES SUPERIORES / CALIFICACION DE SERVICIOS / PRINCIPIO DE IGUALDAD Aún cuando los Magistrados de los Tribunales Superiores hubieran podido ser sometidos a exámenes de conocimientos para obtener el puntaje que requiere un concurso, no resulta violatorio ni del principio de igualdad ni de ninguna norma superior el que la Corte Suprema de Justicia hubiera adoptado por evaluar sus conocimientos a través del examen de las providencias proferidas por ellos en el ejercicio de sus funciones. Tan válido resulta el examen como la calificación de su eficiencia y rendimiento. Se presentaría desigualdad, sin lugar a dudas, si a algunas personas ajenas al servicio se les hubiera exonerado de la prueba de conocimientos en el área especializada del cargo al cual estaban aspirando, porque esas personas sí se encontraban en igual situación de hecho, pero no frente a los Magistrados que estaban en ejercicio y por tanto en posibilidad de demostrar sus conocimientos en el área especializada respectiva por otros medios.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
Consejera ponente: CLARA FORERO DE CASTRO
Santa Fe de Bogotá, DC., ocho (8) de octubre de mil novecientos noventa y tres (1993) Radicación número: 4039
Actor: JAIME HORTA DIAZ Demandado: CORTE SUPREMA DE JUSTICIA El ciudadano Jaime Horta Díaz, actuando en su propio nombre y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del CCA., solicita al Consejo de Estado declarar parcialmente nulo el Acuerdo No. 002 de 13 de octubre de 1988 de la
Corte Suprema de Justicia en los siguientes apartes: Capítulo 5o. titulado "Características del Concurso” Del literal a) que se titula "Etapa eliminatoria", la expresión siguiente, solo en la parte subrayada; "Las personas aceptadas al concurso con excepción de quienes estén desempeñando en propiedad el cargo de Magistrado de Tribunal Superior, deberán presentar un examen de conocimientos en el área de especialización del cargo al cual aspiran..." Del literal b) titulado "Etapa clasificatoria”, el segundo párrafo que dice: "1) Para los Magistrados de Tribunal Superior nombrados en propiedad que participen en el concurso se les asignará hasta 40 puntos por un jurado de tres magistrados de la Corte Suprema de Justicia, según su rendimiento en el trabajo. La Sala de Gobierno de la Corte integrará las comisiones y definirá y reglamentará el procedimiento para hacer la evaluación.” DISPOSICIONES VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACION: En el libelo se citan las siguientes: artículos 2, 10, 16, 17, 30 y 162 de la Constitución Política de 1886; artículos 1, 3, 4, 5, 7, 8, 10, 21 a 39 y 141 del Decreto 052 de 1987; artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 9, 10, 11,12 y 13 del Acuerdo No. 20 del Consejo Superior de la Administración de Justicia. En el concepto de violación se expresa fundamentalmente lo siguiente: que es la propia Constitución en el artículo 162 la que consagra la carrera judicial al
disponer que la ley la establecerá y reglamentará los sistemas de concursos para la selección de los candidatos que hayan de desempeñar los cargos judiciales. Que a su vez el Decreto 052 de 1987 pone de presente que la carrera tiene por objeto garantizar la eficiente administración de justicia y, con base en el sistema de méritos, asegurar en igualdad de oportunidades el ingreso y ascenso en el servicio de funcionarios y empleados con estabilidad e independencia. Que el sistema de méritos se establece con la finalidad de asegurar el ingreso y promoción en la administración de justicia, de las personas más idóneas, mediante el análisis y evaluación de sus calidades, conocimientos, capacidad, vocación y experiencia y que tal sistema fue definido en el Decreto 052. Que en el artículo 10 el decreto señaló funciones al Consejo Superior de la Administración de Justicia y en ejercicio de el las el Consejo expidió el Acuerdo No. 20 de 1988, disponiendo en el artículo 9o. que corresponde a la Corte Suprema de Justicia la determinación, realización y calificación de las pruebas del concurso, contando para el lo con el apoyo técnico, operativo y administrativo de la Dirección Nacional de la Carrera u otras entidades especializadas en la materia, e igualmente determinará los puntajes mínimos requeridos para aprobarlas. Además, que la Corte podía designar comisiones de su seno para la realización de estas labores. Que en el artículo 10 del Acuerdo 20 se indicaron los tipos de pruebas, prescribiendo en todo caso la entrevista como prueba única al decir: "Las pruebas se determinarán en el momento de elaborar la correspondiente
convocatoria, y pueden consistir en cuestionarios, "test”, .cursos - concursos, entrevista, análisis de hojas de vida o cualquiera otra forma idónea para medir la moralidad, conocimientos, aptitudes y condiciones de personalidad requeridas para el cargo, y el rendimiento en el desempeño del mismo, según el caso". Según el demandante, la Corte Suprema de Justicia al expedir el Acuerdo No. 002 de 13 de octubre de 1988 no se limitó a la "determinación, realización y calificación de las pruebas", sino que, excediendo sus facultades, con violación de la ley y. del Acuerdo 20 exoneró del examen de conocimientos a los magistrados nombrados en propiedad, con lo cual se los excepcionó de una parte del concurso, como es la etapa eliminatoria, para acceder de plano a la etapa calificatoria, en privilegiadas condiciones frente a los demás aspirantes. Como conclusión de los razonamientos anteriores, el accionante formula los cargos contra las disposiciones acusadas: "a) falta de competencia para establecer la excepción del concurso, con lo cual se invadieron órbitas reservadas al legislador por mandato expreso de la Constitución (artículo l62)". "b) Igualmente se violaron el Decreto-Ley 0052 de 1987 y el Acuerdo No. 20 de 1988 del Consejo Superior de la Administración de Justicia por cuanto la Corte Suprema debió limitarse a DETERMINAR, REALIZAR Y CALIFICAR LAS PRUEBAS, conforme lo dispuesto en el artículo 9 del Acuerdo del Consejo Superior, pero nunca dejar de aplicar lo dispuesto sobre examen de conocimientos a los magistrados de los tribunales designados en propiedad".
Solicitada la suspensión provisional se negó por no aparecer en forma flagrante la contradicción con las normas superiores invocadas. En el alegato de conclusión el actor amplía sus argumentos refiriéndose concretamente al principio de "igualdad de oportunidades" y al "sistema de méritos" para el acceso a los cargos de carrera judicial y refiere cómo, por considerar "un tratamiento inequitativo que elimina el pie de igualdad implícito en el sistema de selección mediante concurso al que hace referencia el artículo 162 de la Constitución Política" la Corte Suprema de Justicia declaró la inexequibilidad del inciso 2o. del artículo 30 del Decreto 052 de 1987, en sentencia de 5 de noviembre de 1987. Agrega que si los principios del derecho natural y las reglas de la jurisprudencia sirven para ilustrar la Constitución en casos dudosos, no hay lugar a duda cuando la propia Constitución no la ofrece, y es el numeral 10 del artículo 76 de la Carta el que ordena en forma perentoria que corresponde al Congreso hacer las leyes y por medio de ellas ejercer las siguientes atribuciones: "...y dictar las normas correspondientes a las carreras administrativas, judicial y militar. Finaliza su alegato invocando la jurisprudencia de la Corte en cuanto a la igualdad de condiciones en los concursos y dice que frente a idénticos hechos debe adaptarse la misma decisión. Luego cita al tratadista español Jesús González Pérez. A su vez el señor apoderado de la Nación se opone a la prosperidad de las súplicas de la demanda argumentando: que la evolución legislativa de la carrera
judicial, conforme al artículo 162 de la Constitución se concretó en el Decreto 052 de 1987, o estatuto de la Carrera Judicial, el cual contiene el marco jurídico que asegura que los nombramientos recaigan en personas seleccionadas mediante el sistema de méritos. Que la Corte Suprema de Justicia no ha violado con el acuerdo acusado normas superiores porque ni la Constitución ni el Decreto 052 consagran restricción alguna en cuanto a la forma como deben hacerse los, concursos, exigiendo únicamente que "en ningún caso la entrevista podrá utilizarse como única modalidad del concurso". Que la Corte podía optar por excluir a los magistrados titulares del examen de conocimientos, pues éstos eran evaluados en la etapa clasificatoria, con un puntaje de acuerdo a su rendimiento. Que no hubo discriminación alguna sino variación en la modalidad de calificación y tanto los unos como los otros fueron sometidos a examen de conocimientos, y nadie mejor que el superior para evaluar los que estaban plasmados en las providencias. Que la violación del Acuerdo 20 de 1988 no se da, por no ser de jerarquía legal.
EL CONCEPTO FISCAL: La doctora Fiscal Quinta del Consejo de Estado comparte los argumentos presentados por el accionante y en consecuencia estima que las súplicas de la demanda deben prosperar.
Transcribe las disposiciones acusadas y los artículos 162 de la Constitución Política, 1o., 21, 23 y 30 del Decreto 052 de 1987 y concluye que fueron violados porque mientras el artículo 162 de la Carta confiere a la ley exclusivamente el establecimiento de la carrera judicial así como la reglamentación del sistema de
concursos para la selección de candidatos, la Corte Suprema de Justicia, actuando fuera de la órbita que le fija el Decreto 052 de 1987, eximió a los Magistrados de los Tribunales Superiores del examen de conocimientos, que constituye el mecanismo más adecuado para asegurar el ingresó al servicio de los funcionarios más capacitados. Agrega que solo en el Decreto 052 que tiene categoría de ley, era posible consagrar disposición similar a la acusada y la Corte junto con el Consejo Superior de la Administración de Justicia sólo tenía competencia para coordinar "las fechas, modalidades bases del concurso para la convocatoria". Finalmente manifiesta que está de acuerdo con lo expresado por el doctor Reynaldo Arciniégas al salvar su voto cuando se expidió la providencia que confirmó la negativa de la suspensión provisional. Tramitado el proceso en legal forma, la Sala entra a decidir previas estas CONSIDERACIONES: El asunto sub - judice consiste en dilucidar si al disponer la Corte Suprema de Justicia en el acuerdo acusado, que los Magistrados de los Tribunales Superiores quedaran exentos de la prueba de conocimientos a que debían someterse los demás aspirantes a ingresar a la carrera judicial y al servicio de la administración de justicia, obró sin ' competencia para ello, e infringió el artículo 162 de la Constitución Política, invadiendo órbitas reservadas al legislador, y violó el Decreto 052 de 1987 y el Acuerdo No. 20 de 1988, expedido por el Consejo Superior de la Administración de Justicia. No lo cree así la Sala, por las siguientes razones:
Nadie pone en duda, que bajo la vigencia de la Constitución de 1886, correspondiera a la ley establecer la carrera judicial y reglamentarios sistemas de concurso para la selección de los candidatos a desempeñar los cargos judiciales y los del Ministerio Público. Pero de este principio no se desprende automáticamente la nulidad de las disposiciones acusadas por violación del artículo 162 de la Carta. Si la cuestión fuera tan simple, debería declararse nulo todo el Acuerdo No. 002 de 1988 y no solamente las frases acusadas, lo mismo que el Acuerdo 20 de 1988 expedido por el Consejo Superior de la Administración de Justicia. Con el fin de hacer claridad acerca de la legalidad de los apartes demandados, es necesario entonces analizar el desarrollo legal de la norma constitucional, el cual se cumplió, para el caso que ocupa la Sala, a través del Decreto 052 de 1987. Este estatuto sentó las bases fundamentales de la carrera judicial, señaló su objeto, la forma de administrarla, los lineamientos generales del proceso de selección e ingreso, las funciones y requisitos de los empleos, etc. Sin embargo ninguna ley contiene la totalidad de las previsiones indispensables para su cumplida ejecución. Por eso se hace necesario el reglamento, que precise los detalles no contemplados, lo mismo que desarrollos normativos posteriores para su adecuada aplicación. En materia de carrera judicial el artículo 10 del Decreto 052 de 1987 señaló como función del Consejo Superior fijar políticas y programas para convocatoria, selección, ingreso y ascenso en la carrera y efectuar las convocatorias de concurso para la provisión de cargos de Magistrados de Tribunal, entre otras.
De conformidad con el artículo 23 ibídem, ante la proximidad del vencimiento del período, el nominador, debe coordinar con los Consejos Seccionales o con el Consejo Superior las fechas, modalidades y bases del concurso para efectos de la convocatoria. Lo anterior indica que, por mandato legal, la entidad nominadora no era ajena a la convocatoria o concurso y por el contrario, junto con el. Consejo Superior fijaba modalidades bases y fechas del concurso. En desarrollo de ese artículo se expidió el Acuerdo 002 de 13 de octubre de 1,988, en el cual la Corte Suprema de Justicia, en coordinación con el Consejo Superior señaló las bases, fechas y modalidades para la Convocatoria a Concurso. Ya el Consejo Superior mediante el Acuerdo 20 de 31 de agosto de 1988 había reglamentado lo relativo al Concurso para los Magistrados de los Tribunales Superiores, señalando que el sistema de mérito tiene como finalidad asegurar el ingreso y promoción en la Administración de Justicia, de las personas mas idóneas, mediante el análisis y evaluación de sus calidades, conocimientos, capacidad, vocación y experiencia, obviamente dentro de condiciones de igualdad. El artículo 9 de dicho Acuerdo prescribe que corresponde a la Corte Suprema de Justicia la determinación, realización y calificación de las pruebas del Concurso, contando para ello con el apoyo técnico, operativo y administrativo de la Dirección Nacional de la Carrera u otras entidades especializadas en la materia. Igualmente, que la Corte determinará los puntajes mínimos requeridos para aprobar las pruebas determinadas. La palabra determinar significa, según el diccionario de la Real Academia, "Fijar
los términos de una cosa,.... señalar,...tomar resolución... definir”. De manera que, en uso de esa facultad, le estaba permitido a la corte definir, sin apartarse claro está del marco legal y dé los lineamientos generales, las pruebas conducentes para el Concurso y los puntajes para aprobarlas. Es decir, que el Acuerdo 002 no viola el artículo 9o. del Acuerdo 20 sino que lo acata, y fue expedido con plena competencia. Ahora bien, ¿ el haber exonerado a los Magistrados de Tribunal Superior que estuvieran desempeñando el cargo en propiedad, del examen de conocimientos exigidos para las personas aceptadas al Concurso, significó extralimitación de la competencia y violación del principio de igualdad que informa todo Concurso ? No lo cree así la Sala. El Decreto 052 de 1987 no contempló en forma obligatoria la prueba de conocimientos para todos los aspirantes al cargo de Magistrado de Tribunal y en general para la selección de personal. El artículo 25 prevé la realización de pruebas, exámenes, entrevistas, concursos u otros, para la selección de personal, con la advertencia sí de que en ningún caso la entrevista pudiera utilizarse como única modalidad del Concurso. A esta norma se refiere el artículo 10 del Acuerdo 20 cuando expresa que las pruebas se determinarán en el momento de elaborar la correspondiente convocatoria y pueden consistir en cuestionarlos "test", cursos - concursos, entrevistas, análisis de hojas de vida o cualquiera otra forma idónea para medir la moralidad, conocimientos, aptitudes y condiciones de personalidad requeridas para el cargo y el rendimiento en el desempeño del mismo, según el caso.
Resulta claro entonces, del Decreto y del Acuerdo, que está autorizado cualquier medio idóneo de evaluación, de conocimientos y demás, siempre que no fuera prueba única la entrevista. Ciertamente la ley impone el desarrollo de los concursos dentro de condiciones de igualdad. Pero ocurre que no todos los concursantes se encuentran colocados en idénticas circunstancias y la "igualdad” absoluta debe partir de ese supuesto. Por esa razón puede darse un tratamiento diferente a unos y a otros, sin que el lo implique desigualdad o condiciones más favorables para algunos. Indudablemente la evaluación de los conocimientos de los accionantes resulta fundamental en un proceso de selección y para efectuaría pueden utilizarse diferentes medios. Es obvio que para evaluar los conocimientos de las personas ajenas al servicio de la Administración de Justicia el medio más eficaz y quizás único, resulta ser el examen, respectivo. Para la misma evaluación de quienes se encuentren desempeñando los cargos en propiedad, aparece como una des las varias posibilidades idóneas la calificación de servicios, ya que los conocimientos del Magistrado quedan plasmados en las providencias que expide y es en ellas donde puede apreciarse su preparación para ejercer el cargo, pues sus conocimientos teóricos tendrán correcta o incorrecta aplicación en la solución de las controversias que de acuerdo con sus atribuciones le corresponda dilucidar. En este orden de ideas es preciso concluir, que aun cuando los Magistrados de los Tribunales Superiores hubieran podido ser sometidos a exámenes de conocimientos para obtener el puntaje que requiere un concurso, no resulta violatorio ni del principio de igualdad ni de ninguna norma superior el que la Corte
Suprema de Justicia hubiera optado por evaluar sus conocimientos a través del examen de las providencias proferidas por ellos en el ejercicio de sus funciones. Tan válido resulta el examen como la calificación de su eficiencia y rendimiento. Se presentaría desigualdad, sin lugar a dudas, si a algunas personas ajenas al servicio se les hubiera exonerado de la prueba de conocimientos en el área especializada del cargo al cual estaban aspirando, porque esas personas sí se encontraban en igual situación de hecho, pero no frente a los Magistrados que estaban en ejercicio y por tanto en posibilidad de demostrar sus conocimientos en el área especializada respectiva por otros medios. Y como se observa que la entrevista no fue el único factor de evaluación, estima la Sala que no se configuró la violación de las normas invocadas. Por ende, el segundo párrafo del literal b) titulado "Etapa Clasificatoria", el cual contiene la posibilidad de un tope de hasta 40 puntos por evaluación del trabajo de los Magistrados, tampoco resulta contrario a derecho y se encuentra equilibrado frente al puntaje asignado al examen de conocimientos, que podía ser hasta de 100 si se tiene en cuenta que el funcionario está en condiciones de acrecentar su puntaje con experiencia adicional por cada año de servicios. No se presenta entonces desigualdad cuando todos los concursantes están en posibilidad de alcanzar un tope idéntico de puntos; la desigualdad sería clara si ello no fuera posible, pero no por el hecho de ser sometidos a evaluaciones de naturaleza diferente. Para concluir, la Sala después de analizar el artículo 162 de la Constitución que fue la norma invocada en el libelo como infringida y respecto de la cual se expuso
concepto de violación, el Decreto 052 de 1987 y el Acuerdo 20 expedido por el Consejo Superior de la Administración de Justicia, encuentra que la Corte Suprema de Justicia mediante el Acuerdo 2 de 1988 ejerció las atribuciones que te encomendó el Acuerdo 20 en su artículo 9, el que a su vez se ajustó al Decreto 052 de 1987, sin quebrantar ni la Constitución ni la ley, ni el principio de igualdad, al exonerar a los Magistrados de Tribunales Superiores que estuvieran desempeñando el cargo en propiedad del examen de conocimiento en el área especializada del cargo de magistrado y reemplazarla por la evaluación de las providencias en las cuales podían fácilmente apreciarse no solo esos conocimientos sino también su rendimiento en el trabajo, su eficiencia y dedicación. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia, y por autoridad de la Ley, FALLA: Niéganse las súplicas de la demanda. Cópiese, notifíquese, comuníquese y archívese el expediente. Esta providencia fué estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada el día veintitrés (23) de septiembre de mil novecientos noventa y tres (1993).
