CE-SEC2-EXP1993-N4323
Consejo de Estado
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Detalles
- Título
- CE-SEC2-EXP1993-N4323
- Autor
- Consejo de Estado
- Categoría
- Jurisprudencia
- Área del derecho
- Administrativo
- Año
- 1993
DEMANDA - Requisitos / COPIA DEL ACTO / AFIRMACION BAJO JURAMENTO / CARGA DE LA PRUEBA Sobre la afirmación bajo la gravedad de juramento prestada por disposición legal por el actor con la presentación de la demanda, consistente en que no habían sido entregados los actos acusados, es virtud de tal aserto la de trasladarla carga de la demostración de esos hechos, específicamente en cuanto al cumplimiento de la obligación de entregarlos por lo menos con un medio de prueba que soporte el contenido del documento probatorio contentivo de la notificación y del cumplimiento de las obligaciones concomitantes con ella, para desquiciar la afirmación del actor, como por ejemplo, copia del acto con suscripción de la diligencia de entrega de ellos, diligencia de notificación en folio integrante del acto y no separadamente, y otras de similar esencia; pues infortunadamente la Administración no siempre cumple con sus obligaciones o demora indebidamente su entrega. Así mismo, la jurisdicción ha de precaverse de las maniobras del interesado para sustraerse a los efectos de la caducidad procurando con el celo debido sopesar los hechos concretos en orden a tan delicado como trascendental suceso. PROCESO DISCIPLINARIO / PLIEGO DE CARGOS / DESTITUCION / DERECHO DE DEFENSA / DEBIDO PROCESO / SANCION DISCIPLINARIATipificación En el proceso disciplinario es pieza fundamental el pliego de cargos, como lo ha sostenido la Sala en varios pronunciamientos, en cuanto concreta el reparo de la autoridad investigadora disciplinaria sobre la falta, el investimiento de la función,
los hechos constitutivos de la violación, los medios probatorios de los extremos legales y fácticos allegados observando los derechos del debido proceso y de defensa sin lo cual no pueden imponérsela las sanciones legales definidas anteladamente por ellas. Por su carácter general en el proceso disciplinario debe mostrarse la norma complementaria y especificadora de la conducta del investido para que el juzgamiento no adolezca de vicios por carecer de la tipificación de Ia falta y de lesión al derecho de defensa, que no puede hacerse en blanco, in genere o abstractamente, sino en concreto, como se imputó en el pliego de los cargos; sin corroboración no puede imponerse sanción, ni ella subvenir a su juicio de legalidad, no obstante se encuentre revestida de la presunción de su legalidad, devenida en litigioso por su cuestionamiento ante el juez de la administración. Como la entidad demandada probó en el proceso disciplinario la atribución al inculpado de la obligación que se le achacó por incumplida, y dentro de este proceso los elementos de juicio no desvirtuaron sus fundamentos, es claro que la determinación disciplinaria no violó las normas citadas, que aplicó debidamente.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
Consejero ponente: CARLOS ARTURO ORJUELA GONGORA
Santafé de Bogotá, D. C., febrero nueve (9) de mil novecientos noventa y tres (1993) Radicación número: 4323
Actor: BERNARDO VALDES GOMEZ
Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE HIDROLOGIA, METEOROLOGIA
Y ADECUACION DE TIERRAS Decide la Sala la apelación propuesta por el actor y la Fiscalía contra la sentencia del 20 de octubre de 1988, proferida por el Tribunal Administrativo del Departamento de Norte de Santander, por la cual negó las peticiones de la demanda de Bernardo Valdés Gómez.
I.ANTECEDENTES
1. De la demanda Contiene la petición de nulidad de las resoluciones emanadas del Instituto Colombiano de Hidrología, Meteorología y Adecuación de Tierras, números 00360 del 12 de febrero de 1987 por la cual se impuso a Bernardo Valdez Gómez, la sanción de destitución, como principal e inhabilidad accesoria para el desempeño de funciones públicas (fls. 1517), y 00964 del 21 de abril de 1987, por la cual la confirmó al decidir el recurso de reposición contra la precedente (fls. 20 -22); y la petición del restablecimiento del derecho, que hace consistir en el reintegro al cargo en dicha Entidad o a otro de igual o superior jerarquía, el pago de los sueldos, gastos de representación, primas, subsidios y demás emolumentos que constituyan salarios, así como las prestaciones sociales inherentes al cargo, desde la fecha de desvinculación hasta el día de su reintegro; considerar como prestación efectiva de tiempo de servicios el lapso comprendido entre su desvinculación y el reintegro y comunicar a la Procuraduría General de la Nación la sentencia para los fines legales consiguientes. 1.1 Los hechos El demandante fue vinculado a investigación, desencadenada por el denuncio del
presunto punible de estafa, noticia dada el 19 de agosto de 1986 por la Auditoría interna del Himat que involucraba a funcionarios de la Regional número 2, regidos por él, contra los intereses de la Entidad y respecto de usuarios de los Distritos de Repelón y Santa Lucía, dado que los dineros recibidos de los usuarios no ingresaron a la Tesorería de la institución. Como narran la demanda y los actos demandados, se le imputó al actor omitir su función de vigilar y salvaguardar los intereses del instituto “por permitir culposamente que se extraviara dinero de la institución o siguiera curso no reglamentario, a pesar de que en el marco de sus funciones estaba custodiar la operación administrativa y por lo mismo, los bienes que estarían representados por los dineros que debían ingresar ... por servicios de usuarios, omitiendo, además, también, de otra parte, en forma injustificada un acto propio de sus funciones" (fl. 16). Durante la investigación disciplinaria, y en su demanda el sancionado expresó que no conoció el hecho ilegal de sus compañeros; que de haber tenido conocimiento de ello hubiera tomado las medidas disciplinarias del caso (diligencia de descargos, 7 de enero de 1987, fl. 16, citada en el acto acusado); y al contrario, la Entidad lo atribuyó a "una omisión en el ejercicio de sus funciones de vigilancia y seguimiento de la labor administrativa de sus subalternos, ... que dio lugar a la comisión de graves hechos en la recaudación de los dineros de usuarios por parte de funcionarios a cargo del mismo ... que había sido informado de tales
situaciones anormales por el Director Regional número 2 como consta en copia del memorando interno 181 del 9 de septiembre de 1985 (fl. 135 cdno. 2), en donde... le solicita que adelante en forma inmediata la investigación contra el señor Maurys, orden que desatendió absolutamente" (fl. 16). Para la entidad, el empleado según el pliego de cargos violó las siguientes normas: numeral 13 del artículo 15 de la Ley 13 de 1984, ordinales 3 y 13 del Capítulo V del Reglamento Interno de Trabajo para Empleados Públicos del Himat, el artículo 6º del Decreto 2400 de 1968, en la manera como arriba se dijo y, esas precisamente son las normas denunciadas como violadas por el libelista. En cuanto al reglamento por no haber sido "promulgado y no ser dable exigir su cumplimiento", y las restantes por cuanto no cometió falta alguna y no ha debido sancionárselo, a términos del artículo 20 de la Constitución de 1886, y porque se le atribuyó la omisión de un deber que legalmente no le correspondía realizar como Jefe de Sección de Operación, correspondiente sí a la Auditoría Interna o a los encargados del control fiscal. Al intervenir el Instituto propuso como excepción la ineptitud de la demanda por no acompañar los actos acusados y la de caducidad, por cuanto la demanda se presentó sin esos documentos el 27 de agosto de 1987 (fl. 11); por auto del 14 de septiembre de 1987, el Magistrado Sustanciador "antes de la aceptación de la anterior demanda" los solicitó a la Entidad; lo cual se cumplió mediante despacho
del 18 de septiembre siguiente (fl. 13) y tan sólo el 14 de octubre de 1987 llegaron al Tribunal, para que la demanda fuera finalmente admitida el 20 de octubre de 1987 (fl. 24).
2. De la sentencia apelada La decisión mayoritaria, apartándose del concepto fiscal, fue adversa al actor porque la halló fundada en el incumplimiento de la obligación de supervisar el correcto desarrollo de las actividades de registro y control de los usuarios, según el manual de funciones (fl. 105), omitidas en desmedro de los deberes que le imponía el Decreto 2400 de 1968, en el uso de su autoridad y de la ejecución de las órdenes que pudiera impartir, sin que en ningún caso quedara exento de la responsabilidad que le incumbe por la que corresponde a sus subordinados (fl. 106). Sobre las excepciones, las desestimó fundado en el concepto de la
Fiscalía. El salvamento de voto se detiene en las calidades requeridas para el ejercicio del cargo, relativas a la Ingeniería Agrícola, la Agronomía o la Agrología, diversas de las Ciencias Contables, por lo cual no era indicado endilgarle al actor una indagación sobre los ilícitos o irregularidades con dinero del Himat, si no haber solicitado a la propia Dirección General la correspondiente investigación, para condescender con la petición de la Fiscalía en la errada interpretación de la ley aplicada y acceder a las peticiones de la demanda (fls. 111 -112). 2.1 La apelación La Fiscalía apeló la sentencia porque es del criterio de que no hubo omisión en la conducta del actor, que la función contable no le estaba atribuida, tanto que se
detectó por las quejas de los usuarios campesinos (fl. 114), y no existe evidencia de la falta por no haber investigado a un subalterno pues no existe prueba de haber recibido tal documento. Por su parte el actor, luego de transcribir las funciones del cargo, culmina aseverando que ellas se dirigen a la explotación de las tierras y por ello sus exigencias académicas, recalcando carecer de funciones de auditoría o de contabilidad, apoyándose en las observaciones de la Fiscalía y del salvamento de voto, y para referirse, ya de salida, a que no existe en el disciplinario prueba sobre la recepción del memorando disponiendo la investigación sobre el empleado Maurys, desplazando la carga de la prueba al instituto (fls. 116 -120). En el transcurso de la segunda instancia la Entidad demandada insiste en sus puntos de vista sobre la legalidad de los actos acusados y sobre la excepción de caducidad (fl. 126 -127) y el Fiscal 4º del Consejo de Estado, compartiendo la decisión sobre las excepciones, opina que debe accederse a las peticiones haciendo suyas algunas de las apreciaciones del Fiscal del Tribunal, pues no estaba dentro de las funciones del demandante la auditoría de los bienes percibidos por la Entidad y mal se le podría deducir responsabilidad en el extravío de los dineros (fls. 129 -135).
II. CONSIDERACIONES
1. Sobre las excepciones Entre las excepciones previas del sistema procesal civil por la época de la integración de esta relación procesal según el inciso final del artículo 97 del C. de P.C., se permitía argüir la caducidad, instituto definido como el término legal dentro del cual se debe ejercer válidamente el derecho de acción y como una
extinción y derogatoria de la jurisdicción en un evento concreto por consecuencia del acto del interesado y en defensa de la seguridad jurídica. En la jurisdicción contencioso -administrativa regía el artículo 136 que según la redacción del Decreto 01 de 1984 señalaba el plazo de caducidad en materia de las acciones de "restablecimiento del derecho", actual acción de "nulidad y restablecimiento del derecho", en cuatro (4) meses contados a partir del día de la publicación, notificación y ejecución del acto, según el caso y si el demandante no es una entidad pública, pues respecto de ellas será de dos (2) años. Disponía el régimen particular de la caducidad en el ámbito de la jurisdicción contencioso -administrativa y en el proceso ordinario específicamente, que el ponente por auto susceptible de reposición expondría los defectos de la demanda para que el actor los corrigiera "en el término de cinco (5) días, siempre que éste no quede comprendido en el de caducidad; si no lo hiciere o no fuere posible la corrección en razón de la caducidad, no se admitirá la demanda " (hemos destacado); configurando las normas de control sobre la formalidad de la demanda y la aportación de sus anexos obligatorios y respecto del término de caducidad, realizado por el juez, o a través del recurso de reposición y complementado con el recurso de alzada según el número 1 del artículo 181 de la misma obra, si la demanda se inadmitía; o bien al proponer la demanda la caducidad como excepción perentoria del derecho de acción, o como
consecuencia del influjo del derecho procesal civil, denominándola como "previa"; y por su naturaleza pública, declarable oficiosamente por el juez en la sentencia de las respectivas instancias.
2. El artículo 139 del C.C.A., según el Decreto 01 de 1984, impone la obligación de presentar con la demanda "una copia del acto acusado, con las constancias de su publicación, notificación o ejecución, si son del caso", relevándole de esa carga procesal cuando "el acto no ha sido publicado o se deniega la copia o la certificación sobre su publicación" expresándole así bajo la gravedad del juramento y con la indicación de la oficina donde se encuentre el original o del periódico en que se hubiere publicado, con el objeto de que "se solicite por el ponente antes de la admisión de la demanda". Estas reglas acompasan con la obligación legal de la administración cuando notifica actos administrativos escritos, según el inciso 5 del artículo 44 del C.C.A., de entregar "al notificado copia íntegra, auténtica y gratuita de la decisión, si ésta es escrita", sin duda en orden a permitirle el ejercicio de sus medios impugnativos por la vía gubernativa, y las acciones jurisdiccionales.
En consecuencia, resulta qué "no se dará curso a la demanda que carezca de los requisitos y las formalidades previstos en los artículos anteriores y su presentación no interrumpirá los términos para la caducidad de la acción" (art. 143).
3. Fundada en las anteriores premisas, la Sala encuentra en el expediente que sobre la afirmación bajo la gravedad del juramento prestada por disposición legal
por el actor con la presentación de la demanda, consistente en que no le habían sido entregados los actos acusados -no obstante la aportación de la diligencia, notificación del último de ellos (fl. 2 anexo de la demanda) documentada en folio separado a los de las resoluciones, coincidente en todo con uno de los enviados por ¡a demandada a instancia del a quo, es virtud de tal aserto la de trasladar la carga de la demostración de esos hechos, específicamente en cuanto la cumplimiento de la obligación de entregarlos, por lo menos con un medio de prueba que soporte el contenido del documento probatorio contentivo de la notificación y del cumplimiento de las obligaciones concomitantes con ella, para desquiciar la afirmación del actor, como por ejemplo, copia del acto con suscripción de la diligencia de entrega de ellos, diligencia de notificación en folio integrante del acto y no separadamente, y otras de similar esencia; pues, infortunadamente la Administración no siempre cumple con sus obligaciones o demora indebidamente su entrega. Así mismo, la jurisdicción ha de precaverse de las maniobras del interesado para sustraerse a los efectos de la caducidad procurando con el celo debido sopesar los hechos concretos en orden a tan delicado como trascendental suceso. En tal sentido no procede reconocer a la demandada las excepciones de inepta demanda por falta de documentos anexos, y la de caducidad; pero no sobre la interpretación prohijada por el a quo sino en cuanto la demandada no desvirtuó el testimonio del actor relacionado con el incumplimiento de su obligación y contener, al contrario, el expediente documentos que sustentan su aserto.
2. Sobre la demanda
4. Preveía la Carta Política de 1886, vigente por la época de la presentación de la demanda, el mandato general según el cual las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas en los derechos allí enunciados, así como para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado entre ellos los de sus propias autoridades -y de los particulares - (art. 16
C.N.), concordante con el artículo 20 en cuanto determinaba la forma como respondían las autoridades por infracción de la Constitución y de las leyes, por extralimitación de sus funciones o por omisión en el ejercicio de éstas, y correspondiente al mandato del artículo 63, según el cual "no habrá en Colombia ningún empleo que no tenga funciones detalladas en la ley o reglamento". El objetivo de las normas disciplinarias parte del sistema de administración de personal, aunque doctrinariamente se debata sobre su naturaleza, es, por designio del legislador, "asegurar a la sociedad y a la Administración Pública la eficiencia en la prestación de los servicios a cargo del Estado, así como la moralidad, la responsabilidad y la conducta correcta de los funcionarios públicos y las garantías que les corresponden como tales" (art. 1º Ley 13 de 1984, norma debatida en este asunto), donde se protegen los sujetos y los objetivos de la administración pública, sin desconocimiento de las obligaciones del Estado y de sus servidores, así como sus derechos para cuyo fin se conceptúa la noción de falta disciplinaria (art. 13 id), se califican las sanciones (art. 14 id), se clasifican éstas según las "faltas" (art. 15, ejusdem), se determina la competencia para
sancionar (art. 16 idem), los derechos del funcionario inculpado (art. 12, loc. cit.), y el procedimiento (arts. 7º, 8º, 9º, 18, 19 de la Ley 13 de 1984). El investigado está amparado de las garantías del estado de derecho, que no pueden serle cercenadas, según las cuales responde por la infracción de la Constitución y de las leyes en general, por extralimitación de funciones o por omisión en el ejercicio de éstas, cuyo ámbito específico indican al constituyente o el legislador cuando desarrolla aquélla al expedir la ley; o el acto ejecutivo, administrativo o reglamentario las precisa según las distintas actividades de la función pública, en orden al imperio de la garantía constitucional de su juzgamiento "por motivo previamente definido en las leyes", de consuno con el texto de la Carta anterior (arts. 23 y 26 C.N.). En el proceso disciplinario se observa una relación normativa que parte de lo genérico a lo específico: del texto de la Constitución y de la ley, como mandatos generales y abstractos sustentadores del sistema institucional, a la normatividad derivada, iniciándose de nuevo en la Carta Superior y en la ley, al reglamento que en cumplimiento de los precedentes van delimitando y concretando en cada oficio o destino público en particular, las funciones y atribuciones del agente, obligaciones que jura cumplir al obedecer aquéllas y par ello puede infringir específicamente por acción, por extralimitación o por omisión, en los grados de culpabilidad que determinan las mismas reglas. Cuando se juzga al servidor público también se le imputan la violación de la
Constitución y de la ley; empero debe hacerse en concreto respecto de su conducta específica, pues nada autoriza su juzgamiento disciplinario en desmedro de su igualdad ante el orden jurídico, el cual debe demostrarse que violó, activa u omisivamente respecto de la obligación concreta que debía cumplir, sin que pueda válidamente atribuírsela una responsabilidad general y abstracta frente a la Constitución o a la ley; al contrario, es preciso que el Estado a través del investigador demuestre el investimiento previo y concreto de la función y sobre ella deducirle las responsabilidades derivadas de su conducta. De esta carga impuesta por el constituyente en el artículo 26 de la Carta derogada, el Estado no puede relevarse en el proceso disciplinario por cuanto en él no es admisible el sistema de responsabilidad objetiva o de culpabilidad presumida. Así el legislador haya distinguido los regímenes de responsabilidad civil, pena] y disciplinaria (art. 7º Dec. 482 de 1985) el juzgamiento relacionado con la observación y cumplimiento de las normas reguladores de la función pública, algunas de medio o de conducta y otras de resultado, se alcanza mediante la descripción de las conductas, ontológicamente por actuaciones humanas traducidas en formas verbales, entendidas, como las palabras de la ley en su sentido natural a falta de una especial definición, a menos que se refieran a una ciencia, técnica o arte específicos, o a ramas del saber y del comportamiento humanos calificadas en sus diferentes grados de culpabilidad, gravedad o levedad, en las cuales subyace el elemento subjetivo y cognoscitivos conectivo del hecho con el sujeto inculpado.
En el proceso disciplinario, por lo mismo, es pieza fundamental el pliego de cargos, como lo ha sostenido la Sala en varios pronunciamientos (sent. 15 de febrero de 1991, Consejero Ponente doctor Diego Younes Moreno. Exp. 11709) en cuanto concreta el reparo de la autoridad investigadora disciplinaria sobre la falta, el investimiento de la función, los hechos constitutivos de la violación, los medios probatorios de los extremos legales y fácticos allegados observando los derechos del debido proceso y de defensa sin lo cual no pueden imponérsela las sanciones legales definidas anteladamente por ellas. Por su carácter general en el proceso disciplinario debe demostrarse la norma complementaria y especificadora de la conducta del investigado para que el juzgamiento no adolezca de vicios por carecer de la tipificación de la falta y de lesión al derecho de defensa, que no puede hacerse en blanco, in genere o abstractamente, sino en concreto, como se imputó en el pliego de los cargos, sin corroboración no puede imponerse sanción, ni ella subvenir a su juicio de legalidad, no obstante se encuentre revestida de la presunción de su legalidad, devenida en litigioso por su cuestionamiento ante el juez de la administración.
5. Descendiendo a la solución de las peticiones del actor, observa la Sala que refieren los cargos violaciones constitucionales tácitas, así como legales y reglamentarias concretadas en el quebrantamiento, bajo el grado de responsabilidad en su forma de "culpa", respecto del "numeral 13 del artículo 15 de la Ley 13 de 1984, artículo 6º del Decreto -ley 2400 de 1968, y ordinales 3 y 13
del numeral 3 del Capítulo V del Reglamento Interno de Trabajo para los empleados Públicos del Himat" (fl. 16), por "permitir culposamente que se extraviaran dineros de la institución o siguiera curso no reglamentario, a pesar de que en el marco de sus funciones estaba custodiar la operación administrativa y por tanto, los bienes que estarían representados por los dineros que debían ingresar al Instituto por ser vicios a usuarios, omitiendo, además, también, de otra parte, en forma injustificada un acto propio de sus funciones" (fl. 16). En el expediente reposa certificación. del propio Instituto (fl. 84) relacionada con las resoluciones determinantes del Reglamento Interno de Trabajo para empleados públicos del Himat, las cuales "nunca han sido publicadas en el Diario Oficial" por lo cual no se pueden atribuir esas violaciones específicas; como tampoco aparece constancia de la publicación de la Resolución 01515 del 04 de agosto de 1986, descriptiva de las funciones del cargo cuyas violaciones se imputaron al actor y sobre las cuales se erige la sentencia apelada (fls. 78 a 80) especialmente en su numeral 7. Y no carece de sustento el fallo en la afirmación de la demandada referente a la omisión del demandante en adelantar averiguación contra quien a la postre fuera destituido al constatársele procederes indebidos, y manejos de efectos dinerarios de la entidad pública, demostrada con las copias de los antecedentes administrativos especialmente la indagación disciplinaria (fls. 134, 135, 235, 243, 248 y 250 del cdno. 2), contentivo del impartimiento de la orden como Jefe de los
Empleados de cuya conducta ¡legal tuvo conocimiento la Entidad y que el empleado omitió y retardó adelantar, con flagrante violación de sus deberes como empleado público, de conformidad con el numeral 13 del artículo 15 de la Ley 13 de 1984 y del artículo 6º del Decreto -ley 2400 de 1968. Como la Entidad demandada probó en el proceso disciplinario la atribución al inculpado de la obligación que se le achacó por incumplida, y dentro de este proceso los elementos de juicio no desvirtuaron sus fundamentos, es claro que la determinación disciplinaria no violó las normas citadas, que aplicó debidamente, y por tanto se impone confirmar la sentencia apelada. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Confírmase la sentencia apelada. Cópiese, notifíquese y devuélvase al Tribunal de origen. El anterior proyecto lo estudió y aprobó la Sala en sesión celebrada el día 28 de enero de 1992.
