CE-SEC2-EXP1993-N4495
Consejo de Estado
Descargar PDF
Disponible
Detalles
- Título
- CE-SEC2-EXP1993-N4495
- Autor
- Consejo de Estado
- Categoría
- Jurisprudencia
- Área del derecho
- Administrativo
- Año
- 1993
DEMANDA - Ineptitud / ACTO DE NOMBRAMIENTO / ACTO DE CONFIRMACION / ACTO COMPLEJO / INDIVIDUALIZACION DEL ACTO A la luz del arto 138 del C.C.A., el ejercicio del derecho de acción carece de sustento, jurídico por lo que tampoco se traba una verdadera relación procesal. Por ende el ejercicio inadecuado del derecho de acción impide que la sentencia sea verdaderamente tal. Y es lo sucedido en el caso sublite: el acto no fue individualizado en su integridad, ya que esta contenido no solo en el decreto No 3464 de noviembre 18 de 1986, sino también por la resolución No 0020 de enero 5 de 1987 proferida por el Superintendente de Notariado y Registro. Corrobora, por decirlo así lo anterior, el articulo 7º de la ley 14 de 1988 que modificó el art. 28 de la ley 78 de 1986, al decir que "la acción electoral caducara en 20 días, contados a partir del siguiente a aquél en el cual se notifique legalmente al acto por medio del cual se declara la elección...," lo que significa que el acto de nombramiento y el de confirmación (cuando ésta es necesaria para servirle a aquél de coadyuvante) forman un todo y así debe demandarse.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
Consejero ponente: ALVARO LECOMPTE LUNA
Santa Fe de Bogotá, D. C., veinticinco (25) de junio de mil novecientos noventa y tres (1993) Radicación número: 4495
Actor: JORGE IGNACIO RESTREPO GUTIERREZ
Demandado: MINISTERIO DE JUSTICIA Y GOBIERNO NACIONAL Decídese el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 19 de mayo de 1989, proferida por el TribunalAdministrativo de Antioquia, en la cual fueron negadas las peticiones de la demanda.
En el libelo correspondiente (fls. 9 a 41), se solicitó, en ejercicio de la acción de restablecimiento del derecho, denominada hoy "acción de nulidad y restablecimiento del derecho", incoada contra la Nación (Ministerio de Justicia) la declaratoria de nulidad del decreto No. 3464 de noviembre 18 de 1986, emitido por el Gobierno Nacional, y en virtud del cual se removió del cargo de Notario 18 del Círculo de Medellín al demandante y se designó en su reemplazo al doctor Rubén Darío López Zuluaga para el período comprendido entre el 1 de enero de 1985 y el 31 de diciembre de 1989, y que, como consecuencia de ello, se ordene el reintegro del actor al mismo empleo del cual fue ilegalmente desvinculado, y el pago de la totalidad de los emolumentos y prestaciones que haya dejado de percibir desde la fecha del retiro del servicio hasta que opere el reintegro. Además, que se considere que no ha existido solución de continuidad en la prestación de los servicios notariales, para todos los efectos. Como petición subsidiaria solicitó la parte demandante la siguiente: "PETICIÓN SUBSIDIARIA DE LA SEGUNDA.- Que de no poderse efectuar el reintegro, bien por haber culminado el período legal o por cualquier otro motivo, la Nación deberá cubrir al Doctor Restrepo Gutiérrez todos los estipendios,
honorarios y auxilios dejados de percibir desde la fecha de su desvinculación hasta la finalización del período en 31 de diciembre de 1989. TERCERA.- Que, para el cómputo de la liquidación respectiva por concepto de salarios y prestaciones, la Nación deberá tener en cuenta el último ingreso mensual devengado por el doctor Restrepo Gutiérrez, según informe suministrado a la Superintendencia de Notariado y Registro el 13 de febrero de 1987; y de no ser posible señalar el total de la liquidación por este medio la suma a pagar será la que se determine de conformidad con el procedimiento indicado en el artículo 308 del C. de P. Civil. CUARTA.- Que la liquidación de la condena deberá hacerse ajustando su valor a la variación del índice de precios al consumidor, como lo determina el artículo 178 del C.C.A., según datos certificados por el DANE y EL BANCO DE LA
REPUBLICA.
QUINTA.- Que, la Nación deberá dar cumplimiento a la sentencia dentro del término previsto en el artículo 176 del Código Contencioso Administrativo." (fl. 10). A.- DE LAS CONSIDERACIONES FUNDAMENTALES DEL FALLO RECURRIDO El a-quo, luego de exponer los hechos en que se basó el demandante, consideró que, respecto de las excepciones propuestas por el apoderado del doctor Rubén Darío López Zuluaga, el decreto presidencial impugnado y la resolución del Superintendente de Notariado y Registro que confirma el nombramiento son decisiones independientes y autónomas, por cuanto la de este último funcionario no se encamina a concluir lo que dicho decreto inició sino a verificar si la persona
designada satisface o no los requisitos legales; que sostener lo contrario llevaría a que el Superintendente pudiera improbar la manifestación de voluntad del Gobierno, es decir, para dejarla sin efectos, lo que sería un contrasentido jurídico; que todo conduce a concluir que la Superintendencia de Notariado y Registro debió haber sido la entidad demandada, que fue organizada mediante decreto No. 1659 de 1978 como una unidad administrativa especial, dotada de personería jurídica y patrimonio autónomo, teniendo en cuenta que a la Nación no le corresponde dar cumplimiento al fallo en caso de que se accediera a las pretensiones del libelo, puesto que ella no posee ninguna partida presupuestal destinada a cubrir los emolumentos y las prestaciones dejadas de percibir por los Notarios, ya que tal obligación se trasladó a la comentada Superintendencia desde el momento en que adquirió personería jurídica y patrimonio propio; que como la demanda se dirigió contra la Nación, existe en el proceso una falta de legitimación en causa por pasiva y que no es propiamente un litis consorcio necesario lo que debe predicarse en el caso sub-examine, como lo sostienen los apoderados de la Nación (Ministerio de Justicia) y del doctor Rubén Darío López; que así las cosas, no es necesario analizar los argumentos de fondo expuestos por la parte demandante (fls. 163 a 171). B.- DE LA SUSTENTACIÓN DEL RECURSO INTERPUESTO El escrito contentivo del recurso de apelación (fls. 174 a 181) señala, entre otras cosas, que los Notarios de Primera Categoría no son subalternos desde el punto
de vista jerárquico de la Superintendencia de Notariado y Registro, entidad que ejerce simplemente funciones de inspección, dirección y vigilancia del servicio público de notariado; que su nombramiento no emana de un acto administrativo de la citada Superintendencia sino del Gobierno Nacional, de conformidad con el artículo 5 del decreto 2163 de 1970, y sus actos, hechos y omisiones, por consiguiente, sí comprometen a la administración central nacional, tanto que el artículo 120 del decreto 2148 de 1983 manifiesta que "En los casos en que la Nación sea condenada por falta en la prestación del servicio notarial, podrá ejercitar la acción de repetición correspondiente"; que frente a la claridad de esta disposición, a nadie se le ocurriría demandar a dicha superintendencia para que respondiera por los perjuicios ocasionados por un documento público elaborado con graves omisiones por un notario; que el Presidente de la República designa notarios de primera categoría, no por delegación sino por atribución directa de competencia, acorde con el artículo 5 del decreto 2163 de 1970, por lo que incurre en una impropiedad en la sentencia apelada cuando se afirma que el Gobierno obró para la Superintendencia; que con este argumento se pretende incluir en los cuadros administrativos de este organismo a los notarios, lo cual resulta contrario a lo dispuesto en el artículo 116 del decreto 2148 de 1983; que el servicio de notariado es un servicio público que prestan los Notarios y no la Administración Territorial Nacional, por mandato del artículo 188 de la Carta; que lo que ha hecho
el decreto 1659 de 1978 es regular la vigilancia notarial, que se cumple por conducto de la Superintendencia anotada, la cual está delimitada en el artículo 210 del Estatuto del Notariado (decreto 960 de 1970), evitando que esa entidad se convierta en Tribunal Jerárquico de la función notarial, en menoscabo de la autonomía que a ésta le corresponde, lo que sería inadmisible frente a la naturaleza de esta clase de servicio y los fines que cumple en la sociedad; que el acto enjuiciado no fue proferido por la Superintendencia sino por el Gobierno Nacional, por atribución directa de competencia, según el artículo 5 del decreto 2163 de 1970; que en cuanto al argumento de que la Nación no daría cumplimiento a la sentencia que se dictara en su contra, no es viable en este ni en ningún caso, ya que la administración pública tiene un deber de obediencia frente a las decisiones judiciales y existen instrumentos legales para hacerlas cumplir; que no sobra anotar que la Superintendencia de Notariado y Registro tampoco tiene destinada ninguna partida en su presupuesto para cubrir los emolumentos dejados de percibir por los notarios, como consecuencia de decisiones que no han emanado de aquella dependencia. Concluye el escrito del recurso de apelación, en los siguientes términos: "Me permito resumir la sustentación del recurso así: 1º. La acción fue propuesta contra la Nación, en donde se originó el acto impugnado. 2º. De conformidad con el Decreto 1659 de 1978 no corresponde a la
Superintendencia de Notariado y Registro la prestación del servicio público notarial, ni los Notarios y Registradores son funcionarios dependientes o subordinados de ese, organismo. 3º. Según el artículo 5º del Decreto 2163 de 1970 y los artículos 1,2 Y 3 de la Ley 29 de 1981, los Notarios de primera categoría son nombrados por el Gobierno Nacional para la prestación del servicio público de notariado. 4º. En consecuencia, la Nación responde del restablecimiento de los derechos que resulten vulnerados con el ejercicio de esa atribución directa de competencia, por lo cual la acción estuvo bien propuesta. No existiendo, pues, en el proceso la falta de legitimación en causa por pasiva, pido que se estudie a fondo el negocio, se revoque la sentencia, apelada y se despachen favorablemente las súplicas de la demanda." (fls. 180 y 181). C.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO La doctora Fiscal Quinto del Consejo de Estado es de opinión de que se confirme la sentencia apelada, por las razones que expone en concepto de marzo 12 de 1990 y que se transcriben a continuación: "Después de analizar cuidadosamente los elementos de juicio que obran en el expediente, la fiscalía opina que el acto demandado no podía serIo independientemente del confirmatorio del nombramiento proferido por la Superintendencia de Notariado y Registro mediante la Resolución No. 0020 de 5 de enero de 1987 (fl. 46), por cuanto los dos conforman una unidad inseparable ya que la manifestación de la voluntad de la administración esta conformada por estos dos actos, en forma tal que el uno sin el otro, no tiene ningún efecto jurídico.
Es un acto compuesto proferido por dos entidades distintas pero con una misma finalidad cual es la de vincular al servicio a una determinada persona. En efecto, el señor JORGE IGNACIO RESTREPO GUTIÉRREZ, para entrar a desempeñar sus funciones no podía haberIo hecho sin que mediara el acto de nombramiento proferido por el señor Presidente de la República, y el acto de confirmación proferido por la Superintendencia de Notariado y Registro mediante el cual confirma que el designado acredita las calidades para desempeñar el cargo para el cual fue nombrado y el acto de posesión respectivamente la autoridad competente fecha a partir de la cual ha de entenderse que empieza a laborar. Como puede verse si llegare a faltar uno de estos actos no podía existir vinculación laboral con la Administración por lo que resulta lógico concluirse reitera-, que los actos aquí descritos constituyen una unidad jurídica inescindible. En este orden de ideas, se tiene que únicamente fue impugnado el acto de nombramiento, sin haber sido atacado el acto de confirmación que junto con aquel forman los actos por los que se vinculó al doctor RESTREPO GUTIÉRREZ a su cargo y al quedar vigente este se haría imposible acceder al restablecimento del derecho solicitado por el demandante." (fl. 188 a 189). . De esta suerte, al no hallar vicio alguno que incida en lo actuado, PARA RESOLVER, SE CONSIDERA: Comparte la Sala las consideraciones hechas por la Agencia del Ministerio Público en su concepto de fondo de marzo 12 de 1990, en cuanto que la parte actora ha
debido igualmente demandar en el caso sub-judíce el acto de confirmación del nombramiento del doctor Rubén Darío López Zuluaga, es decir, la resolución No. 0020 de enero 5 de 1987 dictada por el Superintendente de Notariado y Registro (fls. 46 y 47), la cual constituye una unidad jurídica inescindible con el decreto acusado No. 3464 de noviembre 18 de 1986 proferido por el Gobierno Nacional (fl. 45). En efecto, a la luz del artículo 138 del C.C.A., cuando no se individualiza el acto impugnado tal como es él, el ejercicio del derecho de acción carece de sustento jurídico, por lo, que tampoco se traba una verdadera relación procesal. Por ende, el ejercicio inadecuado del derecho de acción impide que la sentencia sea verdaderamente tal. Y es lo sucedido en el caso sub-lite: el acto no fue individualizado en su integridad, ya que está contenido no sólo en el decreto No. 3464 de noviembre 18 de 1986, sino también por la resolución No.0020 de enero 5 de 1987 proferida por el Superintendente de Notariado y Registro. Como en el presente caso sólo se pidió en el libelo que se declarara la nulidad del citado decreto, resulta procedente revocar la sentencia apelada de mayo 19 de 1989, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia en este asunto y, como consecuencia de ello, pronunciar fallo inhibitorio. El ejercicio incorrecto del derecho de acción, por no demandar la totalidad de los actos, implica la imposibilidad de que la Corporación se pronuncie sobre el fondo
de la controversia jurídica planteada en el presente proceso. Corrobora lo anterior, por decirlo así, el arto 7° de la ley 14 de 1988 que modificó el art. 28 de la ley 78 de 1986, al decir que "la acción electoral caducará en 20 días, contados a partir del siguiente a aquel en el cual se notifique legalmente el acto por medio del cual se declara la elección... “(se subraya), lo que significa que el acto de nombramiento y el de confirmación (cuando ésta es necesaria para servirle a aquel de coadyuvante) forman un todo y así deben demandarse. De haberse impugnado tanto el decreto No. 3464 de 1986 como la resolución No. 0020 de 1987 aludidos, hubiera resultado viable jurídicamente demandar a la Nación (Ministerio de Justicia) y a la Superintendencia de Notariado y Registro, que dictaron dichos actos administrativos, si se tiene en cuenta que esta última entidad, de conformidad con las disposiciones legales que la regulan, posee personería Jurídica. De allí que de admitirse el planteamiento del a-quo en la sentencia apelada, respecto a que el decreto enjuiciado y la mencionada resolución son decisiones independientes y autónomas, habría resultado procedente demandar solo a la Nación al impugnarse en el proceso exclusivamente el decreto. No. 3464 de noviembre 18 de 1986. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1º) Revocase la sentencia de mayo 19 de 1989, proferida por el Tribunal
Administrativo de Antioquia, en el proceso incoado por Jorge Ignacio Restrepo Gutiérrez.
En su lugar se dispone: 2º) No hay lugar a pronunciamiento de mérito por ineptitud sustantiva de la demanda.
Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada el día tres (3) de junio de mil novecientos noventa y tres (1993)
