CE-SEC2-EXP1993-N4527

MINISTERIO DE TRABAJO - Funciones / PODER DE POLICIA

ADMINISTRATIVA - Límites / CONTROVERSIAS JUDICIALES / RAMA JUDICIAL / COMPETENCIA A las autoridades del Ministerio de Trabajo en ejercicio del poder de policía administrativa que les confiere el decreto 2351 de 1965, sólo les corresponde funciones de vigilancia, protección, control y prevención en el campo laboral, cosa muy distinta al conocimiento y decisión de controversias de índole jurídica, que son de competencia exclusiva de la rama judicial. Y es incuestionable muy en el caso sub - lite, que los actos administrativos enjuiciados entraron a dirimir un litigio, que trajo como consecuencia que las referidas autoridades interpretaran disposiciones legales y convencionales en las resoluciones acusadas, las cuales no contienen simplemente decisiones administrativas, sino que son verdaderas providencias que al definir una controversia jurídica declaran un derecho a favor de los trabajadores a destajo, lo que les está vedado expresamente por el art. 41 del decreto 2351 de 1965 que les señala el ámbito para el ejercicio de las funciones de policía administrativa. Es deber de las autoridades de trabajo procurar el cumplimiento de las normas sustantivas laborales, correspondiéndoles una función fundamentalmente preventiva y de vigilancia que en algunos casos se torna coercitiva frente a derechos ciertos e indiscutibles, pero nunca respecto a aquellos que, por no tener estas características, son objeto de controversia o conflicto cuya resolución, corresponde a la autoridad jurisdiccional competente.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejero ponente: JOAQUIN BARRETO RUIZ

Santa Fe de Bogotá D.C., veinte (20) de abril de mil novecientos noventa y tres (1993) Radicación número: 4527

Actor: VOLTA S.A. INDUSTRIA ELECTRICA Demandado: MINISTERIO DE TRABAJO Volta S.A. Industria Eléctrica, por intermedio de apoderado, presentó demanda ante el Consejo de Estado cara que se declare la nulidad de las resoluciones Nos. 303 del 2 de noviembre de 1988 y 331 del 20 de diciembre del mismo año expedidas por la Jefe de la Sección de Visitaduría de Trabajo; asimismo, pidió la nulidad de la resolución No. 009 del 12 de abril de 1989, Proferida por la Jefe de la División de Inspección de Trabajo (folio 51) A título de restablecimiento del derecho, se solicita que no se conmine con multa de 10 salarios mínimos a la citada empresa, teniendo en cuenta que los funcionarios del Ministerio del Trabajo y Seguridad Social no están facultados, según el numeral 1 del artículo 41 del decreto ley 2351 de 1965 convertido en norma permanente por el artículo 3 de la ley 48 de la ley 48 1968, para definir controversias cuyas decisiones están atribuidas a los jueces, según el artículo 2º

del Código Procesal Laboral. En el capítulo relacionado con las normas violadas y el concepto de la 1011, 80 afirma que se ha infringido en forma manifiesta el artículo 41 del decreto 2351 de

1965, que prohíbe a los funcionarios del Ministerio de Trabajo definir derechos, tarea señalada por la Constitución y la ley a la Rama Jurisdiccional, según el artículo 2 del referido código, el, armonía con los artículos 373, numeral 31 - 475 y 476 del Código Sustantivo del Trabajo; que se ha desconocido por interpretación errónea la cláusula 3, numeral 1, de la convención colectiva de trabajo y los artículos 467 y 468 del mencionado código, en virtud de que los actos enjuiciados han dado un alcance que no tiene dicha cláusula; que si las convenciones colectivas tienen la finalidad de establecer las condiciones que han de regir los contratos de trabajo durante su vigencia, no se les puede atribuir a tales convenciones más derechos y obligaciones a cargo de la empresa, que excedan los términos de las mismas; que se observa que las autoridades del trabajo que expidieron las resoluciones impugnadas hicieron una calificación defectuosa de los motivos que se invocaron para que se revocara la conminación hecha a Volta S.A., Industria Eléctrica, al no considerarse los argumentos que conllevan a la demostración del cumplimiento de la cláusula 3 de la convención, toda vez que se aumentó los salarios a quienes tenían salario básico, pues el reclamo del sindicato alude a trabajadores que no tienen salario básico; que esa apreciación determinó que se interpretara erróneamente la norma, dándole un alcance diferente al que se desprende racionalmente de su texto, por cuanto no se expresa la obligación para la empresa de aumentar en la proporción pretendida

los salarios de los empleados vinculados por contrato de trabajo con salario básico; que de lo anterior se desprende que la comentada cláusula debe analizarse en su contenido exacto, pues el numeral 1 de ésta hace mención al aumento de salarios básicos pero no a aumento de salarios variables, como lo es el salario a destajo; que la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia al comentar el artículo 141 del Código Sustantivo del Trabajo establece que el salario básico fijo no es igual al salario a destajo; que por ende, querer ampliar la convención para comprender a quienes no tienen salario básico, constituye un conflicto, por lo menos de interpretación del alcance de la disposición, para cuyo efecto están estatuidos los jueces, por lo que no es de competencia del Ministerio de Trabajo, como se infiere del artículo 41 del decreto 2351 de 1965 (folios 52 a 55). En el escrito introductorio se pidió la suspensión provisional de los actos administrativos acusados (folio 52), la cual fue negada por auto de 19 de septiembre de 1989 (folios 58 a 60), pues la Sala consideró que debido a la complejidad de la cuestión debatida en el proceso, no encaja dentro de la posibilidad jurídica de encontrar una manifiesta violación de norma superior, mediante una sencilla comparación. El apoderado del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Industria Metalmecánica, Metálica, Metalúrgica y Siderúrgica "SINTRAIME" se opone a las pretensiones del escrito introductorio, teniendo en cuenta que la convención colectiva de trabajo determina un criterio general, salvo para los trabajadores que

tengan el carácter de personal directivo; que por consiguiente, es evidente que la empresa no podía so pretexto de una interpretación subjetiva, excluir del aumento salarial a una parte de sus empleados; que el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social al multar a la empresa por el incumplimiento de la convención lo hizo dentro de su función de policía administrativa; que así las cosas no se están declarando derechos subjetivos ni produciendo condenas, sino simplemente constatando una situación fáctica, ante la cual procedía una acción correctivo; que de otro lado se plantea la excepción de falta de integración del litis consorcio necesario, debido a que la convención colectiva de trabajo fue suscrita no sólo por la empresa demandante y "SINTRAIME", sino también por "SINTRAVOL" y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Industria Metálica y Electrometálica; que igualmente la decisión que se adopte sobre la nulidad de las resoluciones enjuiciadas afectaría a los trabajadores de la empresa, remunerados por ella a través del sistema a destajo (folios 78 a 85, 248 y 249). La doctora Fiscal Novena del Consejo de Estado, en su concepto de 14 de marzo de 1991 (folios 250 a 252), manifiesta que en el caso subirte se configura la causal de nulidad procesal consagrada en el artículo 140, numeral 2, del Código de Procedimiento Civil; que para la fecha en que fue instaurada la demanda, el aspecto atinente a las cuantías se regulaba por el decreto 597 de 1988; que de conformidad con las disposiciones pertinentes, el Consejo de Estado conoce privativamente y en única instancia de los de los procesos de restablecimiento del

derecho que carezcan de cuantía en los cuales se controviertan actos administrativos de carácter nacional; que esta Corporación no es competente para conocer de este asunto, por tratarse de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho con cuantía determinada, como se desprende de las pretensiones del actor y de las resoluciones acusadas; que en consecuencia es procedente se declare la nulidad del proceso a partir del auto admisorio del libelo y se ordene su remisión al Tribunal competente. Llegado el momento de proferir sentencia a ello se procede previas las siguientes CONSIDERACIONES: Se trata de dilucidar en el caso sub - júdice la legalidad de los siguientes actos administrativos: - Resolución No. 303 del 2 de noviembre de 1988, proferida por la Jefe de la Sección de Visitaduría de Trabajo del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, por la cual en su artículo primero se decide "CONMINAR a la empresa Volta S.A. Industria Eléctrica, con domicilio en Bogotá D. C. con multa de diez (10) salarios mínimos legales en caso de incumplimiento para que, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la ejecutoria de la presente providencia, corrija con sus trabajadores al destajo, lo concerniente a la aplicación del texto convencional, sobre el denominado desmejoramiento salarial, definiendo el propósito de la labor ejecutada y las reglas a seguir, entendiendo el desacato a lo consignado, como violación de normas extralegales. de trabajo, y de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente resolución." (folios 15 a 18).

• Resolución No. 331 del 20 de diciembre de 1988, expedida por la citada funcionaria, mediante la cual se dispuso no reponer la resolución No. 303 del mismo año y conceder ante la Jefe de la División de Inspección de Trabajo el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la empresa Volta S.A., Industria Eléctrica. (folios 11 a 14). - Resolución No. 009 del 12 de abril de 1989, dictada por la Jefe de la mencionada división, mediante la cual en su artículo primero se ordena "Modificar la Resolución No. 303 del 2 de noviembre de 1988 en su artículo primero, proferida por la sección de Visitaduría de Trabajo, en el sentido de conminar a la Empresa La Volta S.A. Industria Eléctrica con domicilio en la ciudad de Bogotá D.E., con multa de diez (10) veces el salario mínimo legal, en caso de incumplimiento, para que dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la ejecutoria del presente proveído acredite el cumplimiento de lo dispuesto en la cláusula tercera, numeral primero de la convención colectiva de trabajo 1988, según lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia." (folios 7 a 10).

Como consta en el proceso, los actos administrativos impugnados tuvieron origen en la queja formulada por el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Industria Metal Mecánica, Metálica, Metalúrgica y Siderúrgica "SINTRAIME" ante autoridades del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social contra la Empresa Volta

S. A: Industria Eléctrica, por violación de cláusulas de la convención colectiva de

trabajo vigente, por no haber hecho dicha empresa aumento de salarios a trabajadores que laboran a destajo (folios 94 y 95). Previamente al análisis de la controversia jurídica planteada dentro del proceso, la Sala debe expresar que no comparte la petición hecha por la agencia del Ministerio Público en su concepto de fondo, en el sentido de que se debe declarar la nulidad del proceso a partir del auto admisorio de la demanda, ordenar su remisión al Tribunal competente, pues las resoluciones acusadas no están aplicando o decretando multa alguna a la empresa demandante, sino conminándola, vale decir, advirtiéndole que en el evento de que no de cumplimiento a lo ordenado en tales actos, será objeto de la multa que en ellos se menciona. En consecuencia, se trata de un caso de competencia del Consejo de Estado en única instancia, por tratarse de un proceso sin cuantía y haber sido dictadas las resoluciones enjuiciadas, por autoridades del orden nacional. De otro lado, el apoderado de "SINTRAIME" planteó una excepción por falta de integración del litis consorcio necesario, "debido a que la Convención Colectiva de Trabajo fue suscrita no sólo por la empresa Volta S.A. Industria Eléctrica y en Sindicato que representó, sino también por los sindicatos denominados "SINTRAVOL" y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Industria Metálica y Electrometálica", y además porque la decisión que se adopte en el caso subirte, afectaría a los trabajadores de dicha empresa, remunerados mediante el sistema a destajo. Sobre el particular, la Corporación considera que la comentada excepción no está

llamada a prosperar, pues como se establece en el expediente, al ser admitida la demanda, se ordenó su notificación a SINTRAIME, según auto de 19 de septiembre de 1989 (folios 58 y 62), organización sindical que compareció al proceso mediante apoderado idóneo, a quien se le reconoció personaría por auto del 6 de diciembre del mismo año, (folio 87), en razón de haber sido SINTRAIME la persona jurídica que formuló la queja ante autoridades del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, la cual dio lugar a los actos administrativos objeto del proceso. Así las cosas, bastaba hacer comparecer al proceso a la citada organización sindical, como en efecto se hizo. Ahora bien, en cuanto al fondo del asunto, se observa que la jefe de la Sección de Visitaduría de Trabajo manifiesta en la resolución acusada No. 331 de 1988, que la cláusula tercera de la convención colectiva no excluye a los trabajadores que devengan un salario no fijo, como lo es el variable o el de la modalidad a destajo; que considerar, como lo hace el apoderado de la empresa, que el salario en la modalidad de variable no es salario básico, constituye un grave error; que el salario básico u ordinario, sin las adehalas que implican las sumas que representan factores salariales, acorde con el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo, tanto el salario fijo como el variable y a destajo se consideran despojados de dichos factores, como contraprestaciones a labores ejecutadas en horas extras, nocturno, días de descanso legal, primas convencionales, etc.;

constituyen salario básico el ordinario en cuanto se le considera sin la suma de los factores, resulta lógico concluir que la cláusula tercera de la convención incluye también a los trabajadores que devengan un salario no fijo; que en el caso subexámine está demostrado que algunos trabajadores de manera injustificada habían sido excluidos de los aumentos salariales, por lo que la violación de la convención es evidente; que este asunto no entraña conflicto jurídico alguno que impida ejercer a las autoridades del trabajo las funciones consagradas en el artículo 41 del decreto 2351 de 1965 (folios 13 y 14). Y en la resolución impugnada No. 009 de 1989, expedida por la Jefe de la División de Inspección de Trabajo, se expresa: "Entonces surge en forma clara y sin ninguna clase de equívocos como se desprende del ligamen entre la empresa y sus trabajadores a destajo en que el salario básico estipulado por la norma convencional es para todos y cada uno de los trabajadores vinculados con Volta S.A. Industria Eléctrica; al no tipificarse en la norma convencional los cargos exceptuados en la cláusula segunda es lógico concluir sin lugar a dudas en que la empresa deberá dar total aplicación a la cláusula tercera en cuanto a los aumentos salariales de sus trabajadores contratados en la forma convenida": (folio 9). Por su parte el señor apoderado de la empresa Volta S.A. sostiene que las autoridades del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social no sólo excedieron sus atribuciones de policía laboral administrativa, sino que interpretaron en forma errónea los alcances de la convención pues la empresa no está obligada a

aumentar los salarios de los empleados vinculados por contrato de ti abajo que por devengar un salario variable no perciben salario básico, como es el caso de los trabajadores a destajo. Como es sabido, los funcionarios del Ministerio del trabajo y Seguridad Social aunque fueron facultades por el artículo 41 de decreto ley 2351 de 1965 para "ordenar las medidas preventivas que consideren necesarias... para impedir que se violen las disposiciones relativas a las condicione de trabajo y a la protección de los trabajadores en el ejercicio de su profesión...... no fueron autorizados "para declarar derechos individuales ni definir controversias cuya decisión está atribuida a los jueces, aunque sí para actuar en esos casos como conciliadores". Y esto último, en consideración a la Sala, fue lo que hicieron las autoridades del Ministerio de Trabajo al expedir los actos impugnados por la empresa demandante, pues entraron a dirimir un conflicto que es competencia del juez laboral, toda vez que existía una controversia jurídica entre dicha empresa y sus trabajadores a destajo, respecto a si ellos tienen o no un salario básico que les haga aplicable el aumento previsto en el artículo 3º. de la convención colectiva de trabajo. En efecto, a la autoridades del Ministerio de Trabajo en ejercicio del poder de policía administrativa que les confiere el decreto 2351 de 1965, sólo les corresponden funciones de vigilancia, protección, control y prevención en el campo laboral, cosa muy distinta al conocimiento y decisión de controversias de índole jurídica, que son de competencia exclusiva de la rama judicial. Y es incuestionable en el caso sub - lite, que los actos administrativos enjuiciados entraron a dirimir un litigio, que trajo como consecuencia que las referidas

autoridades interpretaran disposiciones legales y convencionales en las resoluciones acusadas, las cuales no contienen simplemente decisiones administrativas, sino que son verdaderas providencias que al definir una controversia jurídica declaran un derecho a favor de los trabajadores a destajo, lo que les está vedado expresamente por el referido artículo 41, que les señala el ámbito para el ejercicio de la funciones de policía administrativa. Es indudable que constituye deber de las autoridades de trabajo procurar el cumplimiento de las normas sustantivas laborales, correspondiéndoles una función fundamentalmente preventiva y de vigilancia, que en algunos casos se torna coercitiva frente a derechos ciertos e indiscutibles, pero nunca respecto a aquellos que, por no tener estas características, son objeto de controversia o conflicto, cuya resolución, como se anotó, corresponde a la autoridad jurisdiccional competente. Así las Cosas, asiste razón a la parte actora en los planteamientos hechos en el escrito introductorio, motivo por el cual las súplicas formuladas en el libelo están llamadas a prosperar. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.

FALLA: Declarase la nulidad de las resoluciones Nos. 303 del 2 de Noviembre de 1988, 331 del 20 de diciembre del mismo año y 009 del 12 de abril de 1989, proferidas por autoridades del Ministerio del Trabajo, en el proceso incoado por la empresa

Volta S.A. Industria Eléctrica. Cópiese, notifíquese y una vez ejecutar esta providencia, archívese el

expediente. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión celebrada el día 25 de marzo de 1993.

DIEGO YOUNES MORENO CLARA FORERO DE CASTRO

(AUSENTE)

CARLOS A. ORJUELA GÓNGORA JOAQUIN BARRETO RUIZ

ALVARO LECOMPTE LUNA DOLLY PEDRAZA DE ARENAS

ENEIDA WADNIPAR RAMOS

SECRETARIA