CE-SEC2-EXP1993-N4744
Consejo de Estado
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Detalles
- Título
- CE-SEC2-EXP1993-N4744
- Autor
- Consejo de Estado
- Categoría
- Jurisprudencia
- Área del derecho
- Administrativo
- Año
- 1993
ACTO DE EJECUCION / ACTO COMPLEJO - Inexistencia / JURISDICCION ROGADA El acto de ejecución es asimismo perfecto jurídicamente hablando y, por lo tanto, en teoría al menos, es atacable en acción de nulidad y restablecimiento del derecho, independientemente de aquél o de aquéllos que hayan sido sus antecedentes, pero, claro está, por vicios propios de él, no por vicios atribuibles a los últimos. Sería acusable, por ejemplo, un acto de ejecución emitido por funcionario incompetente, o sin motivación o por falsa motivación o saliéndose de los marcos de los actos que pretende ejecutar. Y serían acusables los actoscausa en ejercicio de la acción, arguyendo la existencia de algunos de los vicios de incompetencia, o de irregularidad, o de desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o de falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los haya proferido. No se trata, por consiguiente, y en la Sala se atiene al raciocinio que expone el apelante, de actos complejos que sea necesario demandar inescindiblemente bajo una misma cuerda, pero acusando uno u otro, o todos ellos en conjunto, de acuerdo con los vicios propios de cada uno de ellos; si el actor invoca vicios que endilga a un acto que no ha sido demandado, el que sí lo ha sido mantiene incólume la presunción de legalidad que ostenta todo pronunciamiento de la autoridad administrativa, puesto que aunque sean actos separados, pero conexos, los vicios que pueda
tener uno, no necesariamente serán del otro o de los otros, amén de que siendo la jurisdicción de lo contencioso administrativo eminentemente rogada, no es dable a sus órganos - Consejo de Estado o tribunales - encauzar los libelos que se presente ante ella distorsionando el querer de las proposiciones de quien los haya promovido.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
Consejero ponente: ALVARO LECOMPTE LUNA
Santa Fe de Bogotá, D. C., dieciocho (18) de junio de mil novecientos noventa y tres (1993) Radicación número: 4744
Actor: GUILLERMO ACOSTA KERGUELEN Demandado: GOBIERNO NACIONAL - MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL Decídese el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Primera, hoy Segunda), inhibitorio para resolver en el fondo, que profiriera en el juicio de plena jurisdicción (actualmente de "nulidad y restablecimiento del derecho", art. 85, decreto - ley 01 de 1984; art. 15, decreto ley 2304 de 1989) seguido por el señor GUILLERMO ACOSTA KERGUELÉN contra la NACION (Presidencia de la República Ministerio de Defensa Nacional - ). l. - CUESTIONES PREVIAS 1.1. - Solicitase en el libelo introductorio de la acción la declaratoria de nulidad del decreto 3036 de 27 de octubre de 1983 por medio del cual el presidente de la
República y su Ministro de defensa nacional dispusieron separar en forma absoluta del servicio activo de la Policía al hoy demandante, a partir de la expedición del mismo, en atención a que, por haber cometido faltas constitucionales de mala conducta, según sentencia de segunda instancia de fecha 28 de septiembre de 1983 proferida por la Dirección General de la institución, se le sancionó con "separación absoluta del servicio activo", todo de conformidad con lo establecido en el art. 218 del decreto 1835 de 1979 y en concordancia con el art. 102 del decreto 613 de 1977. 1.2. - En la demanda también se impetró que, como consecuencia de la declaratoria de nulidad, se ordene al Gobierno Nacional a través del Ministerio de Defensa Nacional, a reintegrar a un cargo de igual o superior categoría al que venía, desempeñando al señor Guillermo Emilio Acosta Kerguelén, "y reconocerle y pagarle todas y cada una de las sumas de dinero, dejadas de percibir, por concepto de Salarlos (sic), vacaciones, primas, bonificaciones, cesantías y demás señaladas en la ley. . ." Igualmente pidió que se declare que no habido solución de continuidad en los servicios prestados a la administración para todos los efectos legales y prestacionales consiguientes, amén de que a la sentencia la que ponga fin a la litis se le dé cumplimiento dentro de los términos de ley. 1.3. - Según se desprende de los autos, el señor ACOSTA ingresó como cadete a la Escuela de Policía General Santander, en Bogotá, el 11 de enero de 1979,
habiendo obtenido al finalizar los cursos del caso, el título de subteniente; posteriormente, el 29 de julio de 1983, "fue capturado por personal del F - 2 del Estado Mayor, en la carrera 42 con calle 22" de esta ciudad. Se dio comienzo así a un proceso disciplinario por la Auditoría Auxiliar de Guerra No. 61, "la cual se limitó a oír en descargos al Oficial y cerró la misma el tres de agosto" de ese año, "sin verificar o corroborar el dicho del oficial y menos aún practicar las pruebas conducentes a determinar la investigación de los hechos ocurridos". Esa Auditoría, no obstante esas anomalías, precisó que el señor Acosta "había violado el artículo 125 en sus literales A, J. R, DD y GG". Finalmente, en providencia que fue confirmada por el Director General de la Policía, se le condenó a la "separación en forma absoluta" de ese cuerpo armado por violación de los literales A y DD del art. 125 y del 126 del decreto 1835 de 1979. 1.4. - Estima el demandante que la investigación disciplinaria incurre en graves violaciones del decreto citado, como son: falta de competencia de la DIPEC para investigar los hechos atribuidos a Acosta Kerguelén; sólo se le dio a éste un plazo de veinticuatro horas para rendir descargos, sin darle oportunidad de nombrar un vocero y sin corroborar de ninguna manera lo explicado por el oficial; fue tanta la premura por cumplir tan sólo los requisitos formales, que sin hacer caso del derecho de defensa, se convocó a audiencia, luego de ser conceptuado el fiscal;
es más, la valoración de las pruebas también se hizo por "funcionarios absolutamente incompetentes a la luz del art. 185 del decreto 1835 de 1979, pues éste no faculta al jefe de la DIPEC para iniciar y fallar investigaciones por faltas causales de mala conducta, y, en consecuencia, toda prueba arrimada al proceso es ¡legal en todos sus aspectos, máxime cuando el pliego de cargos formula cargos por el literal DD y la condena se produjo con base en literales A y DD del art. 125 y también por el art. 126". De allí que el proceso disciplinario sea nulo con base en el art. 222, literal D de ese mismo decreto. Concluye el demandante que además de esa norma, el proceso disciplinario quebranta los arts. 2, 16, 17, 20 y 26 de la Carta de 1886, - los arts. 66, 64, 85, 86, 124, 127 y 131 del C.C.A. (ley 167 de 1941).
II. - MOTIVACIONES DEL FALLO RECURRIDO 2.1. - Recuerda primeramente la sentencia apelada que el acto que se acusa en el libelo es el contenido en el decreto 3036 de 27 de octubre de 1983, expedido por el presidente de la República y su Ministro de defensa, que atendiendo la solicitud del director de la policía, que confirma el fallo de la Auditoría Auxiliar de Guerra, separa en forma absoluta al actor en razón del proceso disciplinario que se le siguiera. 2.2. - Hace ver a continuación que la apoderada de la entidad demandada "formuló la excepción de inepta demanda", dado que solamente se impugnó el
decreto 3036 de 1983, que es un característico acto de ejecución, y no se demandaron los otros actos en que se apoyó, vale decir, los "fallos" de primera y de segunda instancia pronunciados por el Comando del Departamento de Policía Bogotá, y por el Director de la Policía Nacional. 2.3 - Pasa entonces el Tribunal a - quo a examinar lo planteado por la demandada a la luz del decreto - ley 1835 de 1979, que es el 'REGLAMENTO DE DISCIPLINA Y HONOR DE LA POLICIA NACIONAL", aplicable al caso, y recorre las etapas en que transcurrió el proceso disciplinario concreto, y hace lo propio al tenor de lo preceptuado en el decreto - ley 613 de 15 de marzo de 1977, que organizó la carrera de oficiales y suboficiales del Instituto policial y señala cómo el art. 102 determina: "También será separado en forma absoluta, cuando así lo determine un Tribunal Disciplinario o de Honor." 2.4. - Como corolario de todo lo anterior, dice que ha de prosperar la excepción de inepta demanda, puesto que es imposible juzgar el acto demandado sin antes no juzgar los actos que le sirven de apoyo, que no lo fueron. Cita lo sentado al respecto por esta sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 13 de septiembre de 1985, puesto que "la voluntad administrativa ejercida a virtud del poder disciplinario de Decreto 1835 de 1979, se encuentra en los actos de primera Instancia y consulta relacionados anteriormente con plena fuerza
ejecutoria, cumplida mediante aquélla resolución. Y si lo anterior es así, como evidentemente lo es, la nulidad de la resolución 1097 que se ha solicitado, no conduciría al reintegro del demandante en razón de que quedarían vigentes los actos de primera instancia y de consulta que le impusieron la sanción de retiro de la institución policial."
III. - SUSTENTACION DEL RECURSO 3.1. - Ataca, pues, la parte demandante el fallo del Tribunal, argumentando que el decreto acusado de nulidad, o sea el dictado por el presidente de la República y el Ministro de defensa no forma acto complejo con los fallos disciplinarios de primera y segunda instancia, porque no han intervenido "dos o más órganos de la administración", porque ello se opondría a "reciente jurisprudencia del Consejo de Estado (Sala Contenciosa Electoral, Exp. 083, auto de octubre 23 de 1986, consejero ponente Dr. Hernán Guillermo Aldana Duque), al tenor de la cual....... el acto complejo, según la doctrina, consiste en la manifestación de voluntad unívoca, no equívoca, respecto del objeto sobre el cual debe recaer, que solo alcanza la plenitud de su efecto jurídico y existencia per se con la yuxtaposición o fusión de otra voluntad administrativa, de cuya unión se desprende su essens".
No puede hablarse entonces de que en el caso sub - lite haya un acto complejo, pues hay la expresión de un solo órgano, sin la intervención de ningún otro, "no importando que sea formada (esa voluntad de sancionar una falta disciplinaria)
por diversas personas que concurran legalmente para tal fin." 3.2. - Además, el decreto 3036 de 27 de octubre de 1983 es un acto impugnable por ser definitivo, pues es el acto final y último que define una situación dada entre la administración y la persona afectada, por lo que el único acto demandable era éste y no ningún otro corno cree el Tribunal. Por lo tanto, "si lo miramos de otra forma, al demandar solamente el decreto 3036 del 27 de octubre de 1983, sería procedente, por cuando al decretarse la nulidad, la administración tendría cinco (5) años para reproducirlo, y así evitar que el acto ya en firme perdiera su fuerza ejecutoria, por no realizar los actos que corresponden para ejecutarlo, tal como lo determina el art. 66, numeral 3o. del C. C. A. " 3.3. - Pide entonces, que se despachen favorablemente sus súplicas por las consideraciones de orden legal y fáctico alegadas, previa revocatoria de la sentencia de primera instancia.
IV. - CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO 4.1. - Oportunamente el señor fiscal Cuarto del Consejo de Estado emitió su concepto de fondo así: "El Decreto demandado, tal como lo expresa la parte motiva, es la aplicación o cumplimiento de la decisión adoptada en fallo de primera instancia (sic) proferida por el Comando de Policía de Bogotá (agosto 5 de 1983), confirmado en segunda instancia por el Director de la Policía Nacional (septiembre 28 de 1983). Motivo por el cual debieron ser demandados en razón de que en el evento de prosperar la nulidad del acto - la decisión adoptada en los fallos referidos conservaría su
legalidad y reclamaría su cumplimiento. Así las cosas, nos encontramos frente a una proposición jurídica inescindible que no fue demandada en su integridad. De acuerdo con lo sucintamente expuesto en concepto de esta Agencia Fiscal procede un fallo inhibitorio por ineptitud de la demanda tal como lo declaró el a - quo." PARAR RESOLVER, SE CONSIDERA: A. - Basta leer la parte motiva del decreto 3036 de 1983, único acto demandado en el sub - lite para observa que se trata de un acto de ejecución, es decir, de un medio jurídico de que dispone la Administración con la finalidad obvia de poner en práctica una decisión que otro órgano de la misma ha tomado y que carece, porque la ley así lo ha ordenado, de la fuerza necesaria para su cumplimiento directo. Y siendo un verdadero y cabal acto de ejecución, por lógica, ha de tener uno o varios actos antecedentes a los cuales ha de dar cumplimiento, de tal manera que sin éstos no puede darse aquél. Existe, por tanto, una ilación de causa y efecto entre los "fallos" disciplinarios proferidos internamente por la Policía Nacional en contra del oficial que aquí aparece como demandante y el acto, en orden de darles cumplimiento, que expidió el Gobierno Nacional y que se concretó en el único acto acusado, o sea el decreto 3036 del 27 de octubre de 1983.
B. - En principio, toda ejecución del acto administrativo que recarga sobre la persona o sus derechos, emana de ese acto o de diligencias que se desprenden del mismo, como la notificación, la comunicación, la publicación, etcétera, que marcan una conditio juris para su eficacia; es lo que llaman algunos tratadistas
"ejecutoriedad" o "coacción" directa. pero, por señalarlo de esa suerte la ley, hay otros en los que está ausente esa cualidad. a pesar de ser perfectos jurídicamente hablando, a pesar de que no necesitan de otro aditamento para entrar al mundo del derecho y de afectar a determinada persona, necesita de un acto adicional que aplique la medida dispuesta que lleve a cabo la voluntad administrativa contenida en el acto o en los actos que le sirven de sustento. Ese acto de ejecución es asimismo perfecto jurídicamente hablando y, por lo tanto, en teoría al menos, es atacable en acción de nulidad y restablecimiento del derecho, independientemente de aquél o de aquéllos que hayan sido sus antecedentes, pero, claro está, por vicios propios de él, no por vicios atribuibles a los últimos. Sería acusable, por ejemplo, un acto de ejecución emitido por funcionario incompetente, o sin motivación o por falsa motivación o saliéndose de los marcos de los actos que pretende ejecutar. Y serían acusabas los actos causa en ejercicio de la acción, arguyendo la existencia de algunos de los vicios de incompetencia, o de irregularidad, o de desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o de falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los haya proferido. No se trata, por consiguiente, y en la Sala se atiene al raciocinio que expone el apelante, de actos complejos que sea necesario demandar inescindiblemente bajo una misma cuerda, pero acusando uno u otro, o todos ellos en conjunto, de
acuerdo con los vicios propios de cada uno de ellos; si el actor invoca vicios que endilga a un acto que no ha sido demandado, el que sí lo ha sido mantiene incólume a presunción de legalidad que ostenta todo pronunciamiento de la autoridad administrativa, puesto que aunque sean actos .separados, pero conexos, los vicios que pueda tener uno, no necesariamente serán del otro o de los otros, amén de que siendo la jurisdicción de lo contencioso administrativo eminentemente rogada, no es dable a sus órganos - Consejo de Estado o tribunales - encauzar los libelos que se presente ante ella distorsionando el querer de las proposiciones de quien los haya promovido.
C. - En el caso sub - examine se observa cómo, no obstante que la acción se dirige contra el decreto 3036 de 1983, éste no es el acusado realmente, dado que todo el capítulo titulado "concepto de la violación" (fls. 27, in fine, a 30) es dedicado por el libelista a recalcar cómo el proceso disciplinario seguido contra el demandante se adelantó con quebranto de las normas indicadas en el decreto 1835 de 1979 y, sobre todo, por un órgano en los que estaba ausente la competencia para ello; cómo ese proceso está plagado de vicios de forma; cómo en ese proceso disciplinario se incurrió en desviación de poder y cómo no se obedeció durante él, el debido proceso.
Al acto acusado, por el contrario, no se atribuye ningún extravío. Sería inválido, según piensa el demandante, porque el proceso disciplinario que simplemente ejecuta está plagado de defectos que vulneran la ley o los principios legales y, sin
embargo, ese proceso disciplinario, o mejor, los actos administrativos que le dieron remate, no son demandados, siendo imposible a la jurisdicción pronunciarse en algún sentido acerca de ellos.
D. - Entonces, no es que haya aquí ineptitud de la demanda ni, como dice el señor Fiscal, "una proposición jurídica inescindible que no fue demandada en su integridad", imponese, por ende, la revocatoria de la sentencia apelada y, en su lugar, han de denegarse las pretensiones de la demanda, por cuanto el acusado mantiene incólume la presunción de legalidad.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de, Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Revocase la sentencia de 9 de junio de 1989 dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el juicio de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado por el señor Guillermo Acosta Kerguelén a través de apoderado contra la Nación (Presidente de la República - Ministerio de Defensa Nacional - ), y, en su lugar, DENIEGANSE las pretensiones de la demanda. Cópiese, notifiquese, devuélvase, en su oportunidad, Al Tribunal de su origen. Cúmplase. - La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada el día 10 de junio de 1993.
