CE-SEC2-EXP1993-N4805

COSA JUZGADA / DECAIMIENTO DEL ACTO El art. 175 del Código Contencioso Administrativo (decreto ley 01 de 1984), vigente por la época de las sentencias de 10 de diciembre de 1988 y del 18 de agosto de 1989, ordena que la sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada "erga omnes" y por ello en su art. 158 ejusdem se preceptúa que "ningún acto anulado o suspendido podrá ser reproducido por quien los dictó si conserva en la esencia misma disposiciones anuladas, o suspendidas, a menos que con posterioridad a la sentencia hayan desaparecido los fundamentos legales de la anulación o supresión". Si como se observa la derogatoria de la resolución 3758 de 1985 no fue óbice para que la sala la anulara íntegramente, las razones constitucionales y legales que dicha jurisprudencia contiene no pueden desconocerse por la determinación del 10 de diciembre de 1988, por cuanto las consideraciones constitucionales priman respecto de cualquiera otra y los textos básicos y legales que le sirvieron de soporte jurídico no han sido, desde entonces a la fecha modificados, ni siquiera por la vigencia de la nueva carta política. ASOCIACION DE PENSIONADOS - Control y Vigilancia / MINISTERIO DE TRABAJO - Improcedencia Es atendible la acusación encaminada a destacar cómo el ministerio pretendió reglamentar las funciones de inspección y vigilancia que ejerce sobre las asociaciones de pensionados, y así violados los textos constitucionales que

atribuyen esta facultad al Presidente, y al legislativo que ordena el régimen de las personas jurídicas y expide las leyes en todos los ramos de la legislación (art. 76 C.N. de 1886); con lo cual el auto de 165 de mayo de 1989 y la resolución 3112 de agosto de 1989 ahora acusados son fruto del ejercicio de facultades que constitucional y legalmente no tenía administración y por ello deben anularse.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejero ponente: CARLOS ARTURO ORJUELA GONGORA.

Santafé de Bogotá, D.C., septiembre tres (3) de mil novecientos noventa y tres (1993) Radicación número: 4805

Actor: COMITE NACIONAL DE PENSIONADOS Demandado: MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL El COMITE NACIONAL DE PENSIONADOS, con Personería Jurídica N' 2605 del 25 de mayo de 1965 concedida por el Ministerio de Justicia y con domicilio en ésta ciudad, a través de apoderado demandó los siguientes actos: a) El auto N° 0074 de 15 de mayo de 1989 proferido por la Sección de Control de Instituciones de Previsión Social, del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (fl. 16) que improbó los estados financieros de la agremiación pensional de primer grado denominada "Comité Nacional de Pensionados" e hizo las otras advertencias; y, b) la Resolución N° 003112 del 10 de agosto de 1989 proferida por la División de Estudio y Control de la Seguridad Social del Ministerio que al resolver el recurso

de apelación lo confirmó (fls. 2 - 4). Las glosas consistieron en unas partidas de los gastos de la Asociación demandante. Denuncia como violados los artículos 44, 30, 26 y 120 de la Constitución de 1886. La Ley 43 de 1984, cuyo quebranto desarrolla así: el artículo 44 de la constitución entonces vigente, autorizada la formación de asociaciones sin mas restricciones que la de no contrariar la moral o orden legal y no facultaba al Gobierno para imponer a la organización gremial, como entidad privada, condiciones determinadas en la composición de sus directivas ni en el manejo de sus fondos, pues significa indebida intromisión en el libre ejercicio del derecho de asociación; y, la del artículo 30 por cuanto la Constitución garantiza la propiedad privada. Los actos del Ministerio, materia de acusación pretenden determinar la composición de una Junta Directiva al ordenar que el Tesorero pertenezca a dicha Junta contra expresa prohibición de los estatutos de la Entidad; y, al prohibir igualmente que se paguen unos gastos de representación que generan prestaciones a algunos miembros de la Junta Directiva, dispuestos y aprobados por la Asamblea General, interfiere indebidamente en sus asuntos, dice la actora. La violación de la Ley 43 de 1984 consiste, en afirmaciones de la demandante, en contradecir o desobedecer sus mandatos o en exceder sus términos, facultades o finalidades, pues las facultades de inspección y vigilancia que en ella se depositan en el Ministerio del Trabajo y Seguridad Social, en modo alguno permite

imponerles formas o cambios estructurales, controles abusivos, fiscalizaciones improcedentes o reglamentos contrarios a la libre organización que se dan los socios o filiales que constituyan (fl. 52). Entre ellas no están las de rendir cuentas ni imponer sistemas de contaduría como si fueran sociedades comerciales, ni asumir decisiones punitivas o entorpecedoras del libre ejercicio de organización y asociación. De otra parte la ley no faculta, en sentir de los acusantes, para delegar esas funciones. La violación del artículo 120 de particulariza respecto de su ordinal 3, como quiera que los actos acusados se apoyan en la Resolución 02795 del 30 de julio de 1986, pero en ella se exceden las facultades pues se pretende reglamentar la Ley 43 de 1984 facultad del Presidente y no del Ministro. Cumplir las actuaciones acusadas implicaría la ejecución de actos ¡lícitos operables sobre la contabilidad de la demandante, y, de paso al desconocimiento de sentencias de esta jurisdicción como la del proceso 2094. La suspensión provisional de los actos acusados fue negada por el auto de 4 de abril de 1990 (fl. 50 - 63), donde se interpretó la demanda dentro de los dictados del artículo 85 del C.C.A., y no hallarse probado siquiera sumariamente perjuicio con la ejecución de los actos, que infructuosa e indebidamente pretendió subsanar después la demandante. La administración no ejerció sus derechos no obstante su notificación de modo que en su momento ordenó precisar como pruebas los documentos aportados y remitidos por la administración. Sin alegación de las partes y previo concepto

favorable del Fiscal Cuarto ante el Consejo (fls. 84 - 87) se procede a decidir, previas las siguientes CONSIDERACIONES: El artículo 3 de la Ley 43 de 1984 dispuso que las entidades de pensionados con personería jurídica quedan sujetas a la Inspección y vigilancia del Ministerio de Trabajo. Invocando el ejercicio d e las facultades que dicha ley le otorgaba y las del Art. 21 del Decreto 1050 de 1968, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, expidió la Resolución No. 3758 de 1985, por la cual "se señalan procedimientos y se fijan unos términos para el control de las agremiaciones de pensionados", entre ellas las de los artículos 2 y 4, sobre normas de contabilidad y los informes de sus estados financieros, respectivamente, así como otras más, que fueron materia de demanda de nulidad y que en su integridad así declaró la Sala en sentencia del 18 de agosto de 1989. Allí entre otras consideraciones, pertinentes además para la decisión de este asunto, sostuvo la Sala: "Ni el artículo 120 num. 3 de la C.N., ni el 3 de la Ley 43 de 1984 facultan al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social para expedir reglamentaciones en cuanto al funcionamiento y manejo de las asociaciones de pensionados. La Inspección y vigilancia que sobre ellas debe ejercer el Ministerio por mandato de la Ley, no autoriza al Ministerio para imponerles sistemas de contabilidad o cualquier otro tipo de obligaciones..

Dijo: "...les impone un sistema de contabilidad, la forma de llevar libros, les concede plazo de seis meses para adecuarse a la ley, al decreto reglamentario y a ésta

misma resolución, so pena de cancelar su personaría y aplicar otras sanciones, estableciendo así causases diferentes de cancelación y de liquidación".(Expd. N°

2094. Consejera Ponente; Dra. CLARA FORERO DE CASTRO).

De modo que por sus excesos anuló el acto en forma total. Sin embargo, antes de preferirse este fallo, el Ministerio con la Resolución N° 02795 del 30 de julio de 1986, derogó la Resolución 3758 de 1985 y señaló procedimientos para el control de las agremiaciones de pensionados. Esta resolución también contempla en su artículo 6° normas sobre contabilidad y en el 8° disposiciones sobre los informes de sus estados financieros, así como otras materias levemente diferentes a la derogada; y , tal como se aportó con la demanda de este proceso, fue objeto de acusación ante el Consejo de Estado que en sentencia del 10 de diciembre de 1988 acogió parcialmente la nulidad respecto de los literales a) y b) de su artículo 10 (fls. 20 - 37). Las actuaciones acusadas se expidieron respectivamente el auto de 15 de mayo de 1989 previa invocación de las normas del artículo 8° de la Resolución 2795 de 1986 del Ministerio de Trabajo; y la Resolución N° 3112 de 1989 en forma genérica de las facultades legales. Unos de los fundamentos de la acusación consiste en el desconocimiento de las decisiones de la jurisdicción y el otro exceso de la administración al pretender reglamentar la Ley 43 de 1984. En otros términos aluden a la inaplicabilidad de la Resolución 2795 de 1986 y a la cosa

juzgada. En materia de la cosa juzgada el artículo 175 del Código Contencioso Administrativo (Decreto - ley 01 de 1984, vigente por la época de las sentencias del 10 de diciembre de 1988 y del 18 de agosto de 1989), ordena que la sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada "erga omnes", y por ello en su artículo 158 ejusdem se preceptúa que "ningún acto anulado o suspendido podrá ser reproducido por quien los dictó si conserva en esencia las mismas disposiciones anuladas, o suspendidas, a menos que son posterioridad a la sentencia hayan desaparecido los fundamentos legales de la anulación o suspensión". Si como se observa la derogatoria de la Resolución 3758 de 1985 no fue óbice para la Sala la anulara íntegramente, las razones constitucionales y legales que dicha jurisprudencia contiene no pueden desconocerse por la determinación del 10 de diciembre de 1988, por cuanto las consideraciones constitucionales priman respecto de cualquiera otra y los textos básicos y legales que le sirvieron de soporte jurídico no han sido, desde entonces a la fecha modificados, ni siquiera por la vigencia de la nueva carta política. En tal orden de ideas, para la Sala, las normas de los artículos 6 y 8 de la Resolución 2795 de 1986 resultan igualmente inaplicables por las razones de la anulación de aquellas idénticas que existían y se juzgaron como tales en la Resolución 3758 de 1985 emanada del Ministerio del

Trabajo y Seguridad Social. Tales preceptos no fueron demandados aunque son el soporte de las actuaciones acusadas, pero no podrían soslayarse los efectos de la cosa juzgada bajo la consideración de no haber sido demandados, así en el libelo se alegue el hecho como un motivo de violación constitucional y legal; ni podría la Sala pasar por alto los efectos genéricos de la nulidad que otrora declaró contra idénticos artículos derogados en aquella pero idénticamente conservados en otra norma, pues así patrocinaría el desconocimiento de sus propios fallos y burlaría las cosa juzgada. De cuanto se ha discurrido encuentra la Sala que es atendible la acusación encaminada a destacar cómo el Ministerio pretendió reglamentar las funciones de inspección y de vigilancia que ejerce sobre las asociaciones de pensionados, y así violados los textos constitucionales que atribuyen esta facultad al Presidente, y al Legislativo que ordena el régimen de las personas jurídicas y expide las leyes en todos los ramos de la legislación (Art. 76 C.N. de 1886); con el auto del 15 de mayo de 1989 y la Resolución 3112 de agosto 1989 ahora acusados son fruto del ejercicio de facultades que constitucional y legalmente no tenía la administración y por ello deben anularse. Como se apuntaba en el auto de admisión de la demanda, ésta acción se enmarca .dentro del ámbito del artículo 85 del C.C.A., aunque el interesado no haya propuesto pretensiones de restablecimiento del derecho o reparatorias "pero claro está que surgirá automáticamente de prosperar la acción ejercitada y

consistiría en que hayan de darse por aprobados o tengan que ser aprobados los estados financieros de la agremiación pensional" (fl. 62). En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA: Declárese la nulidad de los siguientes actos administrativos: A) El auto N° 0074 de 15 de mayo de 1989 proferido por la Sección de Control de Instituciones de Previsión Social, del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. B) La Resolución No. 003112 de 10 de agosto de 1989 proferida por la División de Estudio y Control de la Seguridad Social del Ministerio que al resolver el recurso de apelación lo confirmó.

CÓPIESE Y NOTIFÍQUESE.

La anterior providencia la estudió y aprobó la Sala en sesión celebrada el día 12 de agosto de 1993.

DIEGO YOUNES MORENO JOAQUÍN BARRETO RUIZ

CLARA FORERO DE CASTRO ALVARO LECOMPTE LUNA

CARLOS ARTURO ORJUELA GÓNGORA DOLLY PEDRAZA DE ARENAS

ENEIDA WADNIPAR RAMOS

SECRETARIA