CE-SEC2-EXP1993-N5095
Consejo de Estado
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Detalles
- Título
- CE-SEC2-EXP1993-N5095
- Autor
- Consejo de Estado
- Categoría
- Jurisprudencia
- Área del derecho
- Administrativo
- Año
- 1993
ENTIDADES DESCENTRALIZADAS / INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR / JUNTA DIRECTIVA - Facultades / DELEGACION DE FUNCIONES / DIRECTOR GENERAL - Funciones / INSUBSISTENCIAImprocedencia / DIRECTOR REGIONAL Conforme al artículo 32 de la Ley 7ª de 1979 corresponde a la junta Directiva del ICBF el nombramiento y remoción de los Directores Regionales, y revisando cuidadosamente el Decreto aprobatorio del acuerdo contentivo de los estatutos, no se encuentra disposición alguna que autorice a la Junta Directiva para delegar en el Director General la aludida función. Por el contrario se encuentran disposiciones que reafirman esa competencia como exclusiva de la Junta Directiva, como lo son el literal l) del artículo 19 y el literal j) del artículo 27, norma ésta que le asigna al Director la función de nombrar y remover libremente, con sujeción a las normas legales que rige la materia, los funcionarios cuyo nombramiento le corresponda por disposición expresa, o que no corresponda a la Junta Directiva.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
Consejero ponente: JOAQUIN BARRETO RUIZ
Santafé de Bogotá, D. C., marzo dieciocho (18) de mil novecientos noventa y tres (1993) Radicación número: 5095
Actor: CAMPOS ALBERTO PUENTES NUÑEZ Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR - ICBF Conoce la Sala el recurso de apelación interpuesto por el señor Campos Alberto
Puentes Nuñez contra la sentencia de 3 de abril de 1990 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, por medio de la cual se denegaron sus pretensiones de nulidad de la Resolución 001603 de 21 de junio de 1987 de la Dirección General del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF, de "inexistencia y /o nulidad de la delegación" otorgada por la Junta Directiva para declararlo insubsistente y de reintegro al servicio y pago de los haberes dejados de percibir. En los hechos de la demanda (fls. 243 a 261), se relata que el actor desempeñó el cargo de Director Regional Grado l4 de la Regional Boyacá del ICBF desde el 12 de noviembre de 1986 hasta el 21 de julio de 1987, fecha en que mediante la resolución citada fue declarado insubsistente su nombramiento; que por haber declarado en el lapso mencionado la insubsistencia de cinco funcionarios de esa Regional que eran miembros del Sindicato de empleados del ICBF, la Junta Directiva de esa agremiación sindical, el 28 de enero de 1987 presentó quejas en su contra por presuntas irregularidades administrativas ante la Procuraduría General de la Nación, la Dirección General y la Secretaría General del Instituto; ante ello y por la inverosimilitud de los hechos en que se fundamentaba la acusación, el mismo actor solicitó al nominador que iniciara la correspondiente investigación administrativa, la cual, una vez adelantada, pero sin que existiera el correspondiente pronunciamiento, fue remitida a la Procuraduría Regional de Tunja, despacho que para el 21 de julio de ese año, fecha en que se produjo su
remoción, no había fallado de mérito. Señala, igualmente, la demanda que la remoción de uno de aquellos funcionarios, la de Sonia Mayorga Niño, disgustó al Director y a la Secretaria General del Instituto, a tal punto que el primero por medio del oficio número 0931'de 27 de abril de 1987, le solicitó revocar esa medida, lo que el actor no efectuó por considerarlo improcedente, según se lo manifestó en el oficio número 3867 fechada el 15 de mayo siguiente, ante lo cual el Director desistió de su requerimiento. Por su parte, relata, la Secretaria General verbalmente le formuló la misma petición sugiriéndole que en cambio removiera al Jefe de la Sección Jurídica de la Regional, por la asesoría que sobre la declaración de insubsistencia de la señorita Mayorga Niño, le prestó. Finalmente, el demandante manifiesta que no existió un acto administrativo de la Junta Directiva del ICBF disponiendo su insubsistencia "debiendo existir por cuanto es función legal de ella y por no existir norma que permita su delegación en otra autoridad, ya que por la ley es dicha Junta Directiva la autoridad nominadora de los Directores Regionales del ICBF" (fl. 248) y que "tampoco existió Acuerdo de la Junta Directiva del ICBF mediante el cuál delegara en otra autoridad su función legal nominadora. Y no podría existir por cuanto nunca tomó tal determinación que, de haberlo hecho, resultaría contraria a legalidad" (fl. 248). Con base en lo expuesto, se tilda la resolución de insubsistencia de ser violatoria
de los artículos 16, 17 y 26 de la anterior Constitución Política; 25 y 26 del Decreto 2400 de 1968; 109 del Decreto 1950 de 1973; 26, 28 y 32 de la Ley 7ª de 1979; 42, 120 del Decreto 2388 de 1979; 111, 127, 139 y 140 del Decreto 1468 de 1979 y 12, 19, 25, 28 y 37 del Acuerdo número 000102 de 1979 de la Junta Directiva del ICBF, aprobado por el Decreto 334 de 1980, y de haber sido expedido dicho acto con abuso de poder o vicio de incompetencia. Así mismo, el libelista censura la delegación de la Junta Directiva al Director General para ordenar la remoción, por transgredir el artículo 32 de la Ley 7ª de 1979 y el articulo 19 del Decreto 334 de 1980, por lo que también pide sea infirmada. El Tribunal del conocimiento en la sentencia impugnada declaró la inhibición para emitir un pronunciamiento de mérito sobre la pretensión relacionada con la nulidad del acto de delegación de funciones a que se ha hecho referencia, por cuanto no se precisó el acto de la Junta materia de la impugnación, y no allegó copia del mismo, pues sólo se presentó una copia sin autenticar del acta número 017 de 21 de julio de 1987, en la cual ese órgano de dirección tomó la decisión "de delegar al Director General para que decidiera lo más conveniente incluso la facultad de ordenar la insubsistencia" (fl. 326).
El a quo denegó la nulidad de la Resolución 001603 de 1987 y las demás pretensiones de la demanda, por cuanto, en su concepto, el pronunciamiento comentado anteriormente, (inhibitorio en relación con el acta 017), torna ineficaz la impugnación sobre la incompetencia del Director General del ICBF para declarar la insubsistencia del demandante y, porque además, no se demostró que ésta se adoptara por las mismas causas que motivaron la investigación disciplinaria a que se alude en el libelo, puesto que aquélla según afirma el accionante obedeció a "las diferencias de criterio surgidas entre el Director de la Regional y el Director General del ICBF, como consecuencia de la declaratoria de insubsistencia de la señorita Sonia Mayorga, funcionaria de la Regional de Boyacá, y en manera alguna al aspecto de los electrodomésticos de contrabando y la sobrefacturación de precios por lo que se sancionó" (fl. 328).
EL RECURSO: Al sustentarlo, la parte actora manifiesta que no le era dable al Tribunal declarar la inhibición para emitir un pronunciamiento de fondo sobre la nulidad de los actos de la Junta Directiva del ICBF por los cuales delegó en el Gerente la facultad de ordenar la insubsistencia del nombramiento del actor bajo la consideración que no se allegó al proceso el acto administrativo que contenía tal delegación, por cuanto el acta número 17 de 21 de julio de 1987 citada como fundamento de la Resolución 001603 de 1987, por la cual se produjo la remoción de aquél, así como la número 18 de 4 de agosto de 1987, fueron aportadas así sea en
fotocopia común con la demanda y luego allegados al proceso, dada la petición que al respecto se formuló en aquélla. De modo que el fallador debió pronunciarse sobre la validez, toda vez que ello era una condición necesaria e imprescindible dable para el despacho favorable de la petición de nulidad de la Resolución 001603, como se advirtió en el libelo.
Y concluye el recurrente: "Al tenerse en cuenta, como debe tenerse en cuenta, que las actas número 017 y 018 tanta veces citadas, constituyen no más que pruebas documentales regular y oportunamente allegadas al proceso, cuya conducencia a la demostración del vicio de incompetencia es inocultable e irrebatible, no puede pedirse cosa diferente a la revocatoria del fallo impugnado y la prosperidad en Segunda Instancia del petitum demandado" (fl. 334).
En el alegato de conclusión presentado en la segunda instancia (fls. 340 a 349), al igual que en el escrito introductorio de la acción, la parte actora precisa que de conformidad con lo dispuesto en los artículos 28 y 32 de la Ley 7a de 1979, en armonía con el artículo 19 literal c) del Decreto 334 de 1980, la función de nombrar y remover a los directores regionales del ICBF compete a su Junta Directiva. Por tanto, el Director General carecía de competencia para proferir la resolución enjuiciada, puesto que la delegación conferida por medio del acta número 17 de 1980 es ilegal en virtud de que no existe norma que la autorice. Reitera así mismo el censor, que de conformidad con lo normado en el artículo 25
del Decreto 334 de 1980, el acto de delegación fue irregular por no haberse plasmado en su acuerdo como allí se estatuye y que si se aceptara, en gracia de la contención, que tal delegación fuese válida, la decisión demandada adolecería de desviación de poder y de falsa motivación porque obedeció a motivos extraños al buen servicio, cual fue la existencia de una investigación disciplinaria en su contra que no había concluido aun y a la retaliación del Director General del ICBF por su renuencia a plegarse a sus requerimientos y a los de la Secretaría General relacionados con la remoción de la señorita Sonia Mayorga Gómez. Por las razones anteriores el recurrente impetra la revocación del fallo y el despacho favorable de las súplicas de la demanda.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO: La Fiscalía Cuarta del Consejo de Estado opina que la sentencia debe recovarse y, en su lugar, debe preferirse fallo estimatorio de las pretensiones del actor, por cuanto no existe disposición legal que pueda servir de soporte a la delegación de la Junta Directiva del ICBF con base en la cual se declaró la insubsistencia del accionante y porque las decisiones de la Junta no pueden modificar disposiciones de carácter legal y deben adaptarse por medio de acuerdos "y en el proceso no obra dicha delegación documental probatoria" (fl. 355).
Surtido el trámite de Ley y no observándose causal de nulidad que invalide la actuación, se procede a fallar, previas las siguientes, CONSIDERACIONES: Sea lo primero anotar, que para la Sala no existe duda acerca del contenido del
Acta número 17 de 1987, pues como bien se observa a folios 16 y siguientes, el ejemplar que obra en autos fue suministrado al actor por la entidad demandada, la cual de otra parte, en momento alguno tachó de falso el aludido documento. Por tales razones, la Sala no comparte la conclusión a que sobre el particular llegó el a quo. De otra parte, para decidir la presente controversia es oportuno anotar, en primer término, que si bien en el libelo introductorio de la acción se pidió "que se declare la inexistencia y /o nulidad de la delegación" efectuada por la Junta Directiva del ICBF al Director General para declarar la insubsistencia del nombramiento del demandante (fi. 243), sin precisar el acto administrativo que la contiene, lo cierto es que éste resulta plenamente identificado en el libelo como el de delegación contenido en el acta número 17 correspondiente a la reunión celebrada el 21 de julio de 1987. De otra parte, un análisis integral de la demanda orientado a determinar el alcance que el accionante pretendió imprimirle a la impugnación, permite colegir que lo pidió, aunque de manera confusa y antitécnica, fue la nulidad de dicho acto por ser contrario al ordenamiento jurídico, especialmente a los artículos 28 y 32 de la Ley 71 de 1979 y a los artículos 12, 19, 25, 28, 29 y 37 del Acuerdo número 102 de 1979, aprobado por el Decreto 334 de 1980, y de esta manera, obtener la nulidad de la Resolución 1603 de 1987.
Al respecto la Sala observa con suficiente claridad, que el Director al declarar la insubsistencia hizo uso de la delegación que se le dio en forma expresa para el efecto en la reunión del 21 de julio de 1987, y que consta en el Acta número 17, pues en la Resolución 1603 (fl. 13) se la señaló en forma clara e indubitable como uno de los fundamentos jurídicos del acto administrativo demandado. Delegación que ataca el accionante, cuando sostiene que la Junta Directiva no podía traspasar al Director General mediante el mecanismo de la delegación, la facultad de remover al demandante, quien se desempeñaba como Director Regional de Boyacá, pues tanto la función de nominación como la de remoción de los Directores de ICBF corresponde exclusivamente a su Junta Directiva, según las voces del artículo 32 de la Ley 7' de 1979 y del literal l) del artículo 19 del Decreto 334 de 1980, por medio del cual se aprobó el Acuerdo número 102 de 1979 contentivo de los estatutos de la entidad. Sobre el particular cabe anotar que el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar es un establecimiento público del orden nacional, y como tal está sometido a las normas que para la organización y funcionamiento de esta clase de organismos, contienen los Decretos extraordinarios 1050 y 3130 de 1968. En lo concerniente a la delegación interna de funciones, el artículo 23 de este último decreto, prescribe: "Con las formalidades y en los casos previstos por los estatutos, las Juntas o Consejos Directivos podrán delegar en los representantes legales de los establecimientos públicos y de las empresas industriales y comerciales del Estado
el cumplimiento de ciertas funciones o la celebración de determinados actos; igualmente, señalarán las funciones o actos que dichos representantes pueden delegar en otros servidores del respectivo organismo" (el destacado no es del texto) - De modo que para que válidamente opere la delegación de funciones en los representantes legales de las mencionadas entidades descentralizadas por parte de sus Consejos o Juntas Directivas, es menester que los estatutos respectivos determinen cuáles funciones pueden ser objeto de tal delegación. Pues bien, conforme al artículo 32 de la Ley 7ª de 1979 corresponde a la Junta Directiva del ICBF el nombramiento y remoción de los Directores Regionales, y revisando cuidadosamente el Decreto 334 de 1980 aprobatorio del Acuerdo número 102 de 1979 contentivo de los estatutos del ICBF, no se encuentra disposición alguna que autorice a la Junta Directiva para delegar en el Director General la aludida función. Por el contrario, se encuentran disposiciones que reafirman esa competencia como exclusiva de la Junta Directiva, como lo son el literal l) del artículo 19 y el literal 9 del artículo 27, norma ésta que le asigna al Director de la función de "nombrar y remover libremente, con sujeción a las normas legales que rige (sic) la materia, los funcionarios cuyo nombramiento le corresponda por disposición expresa, o que no corresponda a la Junta Directiva. (Destaca la Sala). Consiguientemente, fuerza concluir que la delegación efectuada al Director General por la Junta Directiva en la reunión celebrada el 21 de julio de 1987Acta número 17 -, para remover al demandante, quien ostentaba el carácter de Director General de la Seccional Boyacá, carece de sustento jurídico y, por ende, la Resolución 001603 de 1987 que se fundamenta en ella, se dictó con base en un acto administrativo manifiestamente ilegal y por un funcionario que carecía de competencia para proferirlo. De acuerdo con lo expuesto procede la revocación del fallo apelado y, en su lugar, decretar la nulidad del acto de remoción del actor y el restablecimiento del derecho impetrado en el libelo, no siendo necesario examinar las otras razones de inconformidad con la decisión demandada. En cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 128 de la Constitución Política, se ordenará descontar de lo adeuado, lo percibido por el actor en el desempeño de otros empleos oficiales. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: 1º. Revócase la sentencia proferida el 3 de abril de 1990 por el Tribunal Administrativo de Boyacá en el proceso promovido por Campos Alberto Puentes Nuñez contra el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. 2º. Declárase la nulidad del acto administrativo mediante el cual la Junta Directiva "delegada en el Director General la toma de la decisión que considere conveniente incluyendo la insubsistencia" del actor, contenido en el Acta número 017 correspondiente a la sesión celebrada el 21 de julio de 1987.
3º. Declárase la nulidad de la Resolución 001603 de 21 de julio de 1987 de la Dirección General del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, mediante la cual se declaró la insubsistencia del nombramiento del actor en el cargo de Director Regional 2035, Grado 14 de la Regional Boyacá de esa entidad. 4º. Ordénase al ICBF, reintegrar al señor Puentes Nuñez al cargo mencionado o a uno de igual o superior categoría y a cancelarle el valor de los sueldos, primas, gastos de representación, vacaciones, bonificaciones y demás prestaciones sociales dejados de devengar, desde el día de su desvinculación hasta cuando se produzca su reintegro al servicio, descontando de esos valores las sumas que hubiese recibido en dicho lapso por el desempeño de otros cargos oficiales. 5º. Declárase para todos los efectos legales que no ha existido solución de continuidad en la prestación de los servicios del señor Puentes Nuñez al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. 6º. Dése cumplimiento a esta sentencia en los términos previstos en los artículos 176 y 177 del C. C. A. Cópiese, notifíquese y devuélvase al Tribunal de origen. El anterior proyecto lo discutió y aprobó la Sala en sesión celebrada el día 4 de marzo de 1993.
