CE-SEC2-EXP1993-N5104
Consejo de Estado
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Detalles
- Título
- CE-SEC2-EXP1993-N5104
- Autor
- Consejo de Estado
- Categoría
- Jurisprudencia
- Área del derecho
- Administrativo
- Año
- 1993
PROCESO DISCIPLINARIO / SANCION / DESTITUCION - Procedencia De la lectura de los cargos y de la diligencia de descargos, se deduce inequívocamente que algunas de las conductas del demandante encajan en la causal de destitución establecida en el numeral 5 del artículo 15 de la Ley 13 de 1984, y otras en la causal siguiente. Si lo anterior es así, como incontestablemente lo es, la autoridad nominadora estaba en la obligación de ordenar la destitución del actor, sin que le fuera dado valorar eventuales circunstancias atenuantes de responsabilidad, pues la mencionada ley ordena que en todo caso las 34 conductas allí en listadas, entre las que se encuentran las endilgadas al actor, dan lugar a destitución, lo cual determina que en ningún caso tales faltas pueden generar una sanción diferente.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
Consejero ponente: JOAQUIN BARRETO RUIZ
Santafé de Bogotá, D. C., febrero doce (12) de mil novecientos noventa y tres (1993) Radicación número: 5104
Actor: VICTOR MANUEL CELEMIN VARON Demandado: MUNICIPIO DE IBAGUE Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por Víctor Manuel Celemín Varón contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima el 3 de mayo de 1990, por medio de la cual le negó, entre otras peticiones, la de nulidad de los Decretos 1551 y 1640 del 25 de noviembre y 26 de diciembre de 1988, respectivamente por medio de los cuales se le destituyó del cargo de
Comandante de Bomberos de Ibagué. En los hechos de la demanda relató el actor su vinculación con el mencionado municipio; que en enero de 1988 por denuncia presentada por Gilberto Hernando Zamora Duque se abrió una investigación en su contra, por la Personería Municipal, por presuntas irregularidades de tipo administrativo en el desempeño de sus funciones, la cual culminó con la expedición de la Resolución 040 de 17 de mayo de 1988 que solicitó al Alcalde impusiera al demandante la sanción de destitución : que dicha resolución fue recurrida en reposición, la que fue negada por Resolución 059 del 30 de agosto siguiente; que durante el curso del proceso disciplinario el Personero fue recusado, pero este funcionario omitió las recusaciones, con clara violación de los artículos 30 del C.C.A. y 12 del Decreto 482 de 1985; que en el recurso de reposición no se practicaron las pruebas solicitadas llevándose de calle el Personero los derechos de defensa de que tratan los artículos 26 de la Constitución Política de 1886, literal b) de la Ley 13 de 1984 y 13 del Decreto 482 de 1985. Respecto de los actos acusados, se planteó en el libelo demandatorio que como consecuencia de las resoluciones expedidas por el Personero, la Alcaldía emitió la Resolución 0149 del 23 de septiembre de 1988 ordenando abrir investigación disciplinaria contra el actor. Con base en los mismos hechos investigados por la Personería y suspendiéndolo provisionalmente del cargo por el término de 30 días calendario prorrogables hasta por otro tanto, quebrantándose así el artículo 10,
inciso 2º de la Ley 13 de 1984 y el artículo 11 del Decreto 482 de 1985 que expresamente prohíben que se abra una nueva investigación por conductas que ya han sido objeto de sanción; que la mencionada resolución 0149 fue notificada irregularmente el día 10 de octubre de 1988, sin que aparezca firmada por el notificador o el secretario, suspensión que curiosamente se aplicó a partir del 25 de septiembre anterior o sea 15 días antes de ser notificado; que de la lectura del artículo 30 de la citada Resolución 0149 se colige que el investigador solamente tenía facultades para practicar unas pruebas y comunicarlas al inculpado, pero no para cerrar la investigación y rendir el informe correspondiente, so pena de incurrir en clara y manifiesta extralimitación de funciones que fue lo que hizo; que debe tenerse presente en relación con el hecho anterior, el artículo 70 de la Ley 13 de 1984 y se transcribe su texto; que el mismo funcionario investigador fue quien suscribió el oficio de comunicación correspondiente a la iniciación de la acción disciplinaria, lo cual está en abierta contraposición con el artículo 25 del Decreto 482 de 1985, según el cual el investigador debe preparar dicha comunicación para que la suscriba el funcionario nominador, ocurriéndose en otra extralimitación de funciones, agregándose que el Alcalde omitió comunicarle al investigador la designación como tal; que así como cuando un subalterno firma una providencia que debe firmar el Magistrado no hay providencia, de la misma manera la falta de la firma del Alcalde en la comunicación implica que no se dio
aviso a la Procuraduría General de la Nación y en consecuencia tanto el aviso ilegal como el resto de la investigación son nulos; que los términos de suspensión provisional del actor como de investigación se ampliaron sin haberse vencido violándose el artículo 35 del Decreto 482, toda vez que al investigador no se le había vencido el término ni él solicitó la prórroga; que si se asume que ratificar es confirmar lo dicho o denunciado anteriormente, se deduce que dentro de este nuevo proceso disciplinario que comenzó con la Resolución 0149, Gilberto Hernando Zamora Duque no es denunciante; luego la mal llamada ratificación debe tenerse como inexistente por sustracción de materia, o sea que falta la formalidad del origen de la denuncia; que el oficio que contiene los cargos nunca llegó a manos del actor, contrariándose el artículo 32 del Decreto 482, cuyo texto se violó íntegramente porque, además, no se llevaron a cabo las diligencias que allí se ordenan cuando el empleado está suspendido, en orden a entregarle personalmente el oficio de cargos; que el 16 de noviembre de 1988 el actor fue llamado por teléfono a su casa por un funcionario dependiente de la Secretaría de Gobierno, para que se presentara al despacho del Secretario y una vez allí se le informó que se trataba de la diligencia de descargos, la cual se inició el 16 de noviembre a las 2 y 30 p.m., y se terminó el 17 de noviembre a las 20 horas y 50 minutos, sin que en dicha acta aparezca la suspensión de la diligencia, que se produjo el día 16 a las 7 p.m. y reanudada el día siguiente a las 9 a.m.; que esta
diligencia además de los vicios anotados carece de toda validez ya que el actor no fue avisado del pliego de cargos, pretermitiéndose este requisito fundamental; que si por alguna eventualidad los descargos rendidos tuvieren validez, debe tenerse en cuenta la negativa del investigador para practicar las distintas pruebas solicitadas y aportadas por el actor en los descargos y en el oficio de 18 de noviembre de 1988; que también fueron negados los testimonios de las personas que el actor citó en los descargos y a quienes les consta los hechos investigados que la negativa probatoria se sustentó con el falso argumento de que no eran pertinentes, conducentes ni vitales para el esclarecimiento de los hechos, violándose los artículos 12 y 13 del Decreto 482 que consagran el derecho de defensa; que el Alcalde omitió completamente el artículo 41 de este decreto y en su lugar de manera caprichosa procedió a enviar el expediente a la Comisión de Personal, respecto de la cual se plantea que no se sabe cómo se integró ni cuál fue su origen, pero que en todo caso fue muy "eficiente" ya que a pesar de que le dieron 10 días para resolver el asunto sólo necesitaron 4 días para cumplir la orden de destitución y advierte sobre algunas circunstancias de la celeridad con que actuó la Comisión de Personal; que el Decreto 1551 de 1988 fue elaborado el mismo día 25 de noviembre en que fue entregado el concepto de la aludida Comisión a las 7 p.m. el cual constituye una prosaica transcripción de todos los hechos imputados malintencionadamente por el denunciante, lo cual significa que
sobró toda la investigación; que como consecuencia de las denuncias temerarias que hizo el Personero por la radio y la prensa contra el actor, le causó a éste ingentes y enormes perjuicios económicos y morales, al ponerlo en ridículo social ante toda la comunidad por los presuntos hechos que él nunca cometió; que el verdadero cargo ocupado por el demandante fue el de Comandante de Bomberos - Nivel E - Código 14 - Sección Cuerpo de Bomberos dependiente de la Secretaría de Gobierno y, sin embargo, la destitución recayó contra el Comandante del Cuerpo de Bomberos Oficiales de Ibagué dependiente de la Secretaría de Gobierno Municipal; que es criterio del apoderado del demandante que el actor "no ha sido destituido toda vez que el cargo desempeñado por él quedó incólume frente a los efectos de los Decretos 1551 y 1640 de 1988, cuya destitución se refiere a un cargo distinto. En derecho las cosas se deshacen como se hacen" y, finalmente, que la investigación es a todas luces inequitativa, ilegal e injusta, por cuanto se desconoció de plano el derecho de defensa; que se quebrantó el espíritu y objetivo del régimen disciplinario; que se desconocieron con saña y de manera indolente y alevosa las circunstancias de atenuación de la responsabilidad consagradas en el artículo 42 del Decreto 482 de 1985, como haber observado buena conducta anterior, haber obrado con motivos nobles y altruistas y haber sido un leal servidor de la comunidad durante largos años con una hoja de vida impoluta. También contiene la demanda un capítulo denominado "Concepto de violación"
en el cual se afirma que los actos acusados fueron expedidos con desviación de poder, pues no fueron proferidos con la finalidad del buen servicio público, sino motivados por el interés de perseguir al actor; que en el Personero Municipal de Ibagué era evidente el ánimo de persecución, demostrado ampliamente en la parcialidad en el proceso, a través de la práctica caprichosa y la inexistente apreciación del acervo probatorio; que igual procedimiento irregular se puede predicar de las resoluciones que profirió el Personero, con violación de la Ley 13 de 1984 y el procedimiento regulado en el Decreto reglamentario 482 de 1985, en desmedro de la correcta administración de justicia; que tanto es así que en las resoluciones del Personero como en los decretos acusados se hizo caso omiso de las recusaciones formuladas contra dicho funcionario, así como de las pruebas solicitadas por el demandante, las cuales eran fundamentales para el esclarecimiento de los hechos, violándose así el legítimo derecho de defensa del inculpado. La sentencia apelada. Sostiene el Tribunal que la demanda le imputa a los actos acusados los vicios de procedimiento irregular y desviación de poder; que no toda irregularidad procesal -puede constituir motivo de nulidad, pues para ello es necesario que se pretermita el procedimiento o que la informalidad haya sido determinante para tomar la decisión o que al no existir ésta el resultado habría sido otro, que si bien es cierto se cometieron ciertas irregularidades al tramitarse el proceso disciplinario y al efecto cita algunas, ellas no influyeron para las decisiones demandadas y si se consideraran fallas procedimentales se debió
acudir a la declaración de nulidades procesales y a los recursos autorizados por la ley; que no se pretermitió el procedimiento ni se afectó el derecho de defensa del demandante; se dan las razones por las cuales el Tribunal no puede analizar y decidir la legalidad de las resoluciones expedidas por el Personero, concluyéndose que dicha investigación se relacionó con hechos diferentes de los que originaron los actos acusados; que el investigador no excedió sus facultades y que no tiene respaldo probatorio la afirmación de haber sido destituido de un cargo diferente; que al no haber hecho uso el actor de los medios defensivos en el proceso disciplinario consintió en varias irregularidades que no podían considerarse motivos de nulidad en lo contencioso administrativo; y, finalmente, el Tribunal consideró que no estaba demostrada la desviación de poder. Vista fiscal El Ministerio Público estimó que el libelo demandatorio adolece de falta de técnica por no explicarse el concepto de la violación, lo cual sería suficiente para que la Agencia Fiscal solicitara la confirmación del proveído apelado. Compartió algunas de las razones expuestas por el Tribunal, y solicitó la confirmación de la sentencia apelada.
CONSIDERA LA SALA
1. Lo primero que debe estudiar la Sala se relaciona con la afirmación del actor, en el sentido de que no fue destituido porque su cargo quedó incólume frente a los actos acusados, que se refieren a un empleo diferente.
Ocurre, sin embargo, que si el empleo que desempeñaba el accionante hubiera quedado incólume, como se afirma, no tendrían sentido alguno las pretensiones de nulidad de los actos acusados y de reintegro al servicio que él formuló.
Para la Sala la diferencia en el nombre del cargo que resalta la demanda, no tiene la trascendencia que ella misma le atribuye.
2. En relación con la falta de técnica de la demanda planteada por el Ministerio Público, consistente en la ausencia de explicación del concepto de la violación de las normas que se invocan como infringidas, observa la Sala que en el "Concepto de la violación" se explican algunas de las causases de nulidad, y los razonamientos sobre la violación de algunas normas obran en la relación de los hechos del libelo demandatorio.
Luego, la demanda sí es útil para ser estudiada de fondo, al verificarse que cumple con la exigencia que el Ministerio Público echa de menos.
3. De otro lado, advierte la Sala que como la presente acción versa sobre la validez de los Decretos 1551 y 1640 ya mencionados, resultan inocuos los ataques que la demanda dirige contra las actuaciones y omisiones que le atribuye al Personero del Municipio de Ibagué, entre los cuales se encuentran los contenidos en los hechos 5º, 6º y 18, en el segundo párrafo del concepto de la violación -(fl. 124) y en el último (fl. 125).
4. Presunta violación del artículo 10, inciso segundo, de la Ley 13 de 1 984 y del artículo 11 del Decreto 482 de 1985, por haberse abierto una nueva investigación "por conducta que ya han sido objeto de sanción".
Para la Sala esta causal de nulidad no está llamada a prosperar teniendo en cuenta que la investigación que adelantó la Personería de lbagué y que culminó con la solicitud de destitución contra el actor, no fue ejecutada por la
administración municipal demandada, vale decir, que como al demandante no se le había impuesto sanción alguna por los hechos investigados, bien podía el nominador ordenar se abriera otra investigación aun por los mismos hechos.
5. Presunta extralimitación de funciones del funcionario investigador, por haber cerrado la investigación y rendido informe.
La Sala observa que la acusación no resiste el menor análisis, pues cuando el artículo 70 de la Ley 13 de 1984 dispone que la investigación se hará por las personas que señale el jefe del organismo o de la dependencia regional respectivas y "dentro de los términos que se le señalen" para el efecto, se está refiriendo a la competencia para fijarle al comisionado el plazo o término de que dispondrá para cumplir con su función; pero no está ordenando que le enumeren las actuaciones que debe o puede adelantar, y que por ende era indispensable que el investigador hubiera sido expresamente facultado para cerrar la investigación y presentar el informe respectivo.
6. Extralimitación de funciones por haber firmado el investigador el aviso a que se refiere el artículo 25 del Decreto 482 de 1985.
Verifica la Sala que evidentemente el funcionario investigador fue quien suscribió el aviso a la Procuraduría General de la Nación sobre la iniciación de la investigación disciplinaria contra el actor (fl. 6) y no el Alcalde de Ibagué quien designó al investigador, como lo dispone aquella norma. Sin embargo, dicha actuación no puede tener el alcance de invalidar los actos acusados, porque ella no atentó contra el derecho de defensa del actor, tampoco fue el medio para recaudar alguna prueba ilegalmente ni se violó alguna norma
sustancial que hubiera determinado la decisión adoptada en el acto definitivo y, en suma, la Procuraduría sí tuvo conocimiento de la iniciación de la investigación que es lo que a la postre busca el mandato del artículo 22 del Decreto 482 de 1985.
7. Presunta violación del artículo 35 del Decreto 482 de 1985.
Igualmente, la Sala verifica que la ampliación del término de la investigación (fl. 21) no se llevó a cabo una vez vencido el plazo inicialmente fijado (fl. 3) sino con mucha antelación, habiéndose así anticipado la decisión a la oportunidad señalada en el mencionado artículo 35. Sobre el particular, caben las mismas consideraciones anteriores, porque es intrascendente que dicha ampliación se haya llevado a cabo con anticipación, pues ello no afectó el derecho de defensa del inculpado, ni determinó, como es obvio, la decisión final. Es una irregularidad intrascendente frente al derecho sustancial y a lo sumo, como en el caso anterior, podría comprometer la responsabilidad de los funcionarios descuidados, pero no generar la nulidad de los actos acusados. Aquí, al igual que en el punto anterior, el actor se limita a denunciar la violación de la disposición y a resaltar que se trata de normas de orden público que no pueden ser modificadas por ninguna persona o autoridad distinta del propio legislador, siendo que por tratarse de normas reglamentarias esa tarea no es propia del legislativo, sino del Presidente de la República. La causal de nulidad, tampoco puede prosperar.
8. Presunta violación del artículo 32 del Decreto 482 de 1985
Sobre este punto no demostró el demandante que la firma que aparece al final del folio 31, que correspondía al folio 27 del expediente administrativo, fuere de persona distinta, como se afirma. Además, en la diligencia de descargos se le puso de presente al actor que se le había entregado personalmente el pliego de cargos (fl. 32), sin que al respecto hubiera hecho manifestación alguna. En las condiciones anteriores resulta intrascendente tratar de averiguar si al demandante se le envió el telegrama a que se refiere la norma. Esta causal de nulidad tampoco prospera.
9. Presunta violación de los artículos 41 y 42 del Decreto 482 de 1985.
Se acusan los actos de destitución por haberse omitido la calificación de las faltas, como leves o graves y por haberse desconocido las circunstancias de atenuación de la responsabilidad por haber observado el actor buena conducta anterior, haber obrado con motivos nobles y altruistas y haber sido un leal servidor de la comunidad durante largos años de su vida con una hoja de vida de servicios impoluta. Es cierto que no se hizo la calificación que alega el demandante, pero jurídicamente ello es inocuo frente a las faltas imputadas. En efecto, de la lectura entre otras piezas de los cargos y de la diligencia de descargos, se deduce inequívocamente que algunas de las conductas del demandante encajan en la causal de destitución establecida en el numeral 5 del artículo 15 de la Ley 13 de 1984, y otras en la causal siguiente. Si lo anterior es así, como incontestablemente lo es, la autoridad nominadora
estaba en la obligación de ordenar la destitución del actor, sin que le fuera dado valorar eventuales circunstancias atenuantes de responsabilidad, pues la mencionada Ley 13 en su artículo 15, ordena que en todo caso las 34 conductas allí enlistadas, entre las que se encuentran las endilgadas al actor, dan lugar a destitución, lo cual determina que en ningún caso tales faltas pueden generar una sanción diferente. Luego, estas causases de nulidad tampoco prosperan.
10. Presunta violación de los artículos 12 y 13 del aludido Decreto 482.
Igualmente, es cierto que el funcionario investigador no sólo negó expresamente las pruebas solicitadas mediante el oficio de folio 51, sino que tampoco llamó a declarar a las personas que el querellado solicitó en la diligencia de descargos. Ocurre, empero, que de la lectura tanto de la diligencia de descargos como de la petición probatoria de folio 51, deduce la Sala que las pruebas pedidas por el encartado se dirigían no a desvirtuar los hechos imputados, sino a demostrar los motivos nobles y altruistas que a su juicio enmarcaron su conducta, o sea circunstancias atenuantes de su responsabilidad, lo cual como ya quedó visto, para casos como el sub judice, es intrascendente, porque la ley no las admite.
11. Presunta desviación de poder.
En el expediente no hay prueba alguna que demuestre que el funcionario que destituyó al demandante, lo haya hecho teniendo en cuenta no los motivos correspondientes a la competencia disciplinaria, sino con la finalidad de perseguirlo.
De otro lado, suponiendo en gracia de discusión que estuviera acreditado que el ánimo del Personero de Ibagué cuando profirió las aludidas Resoluciones 040 y 059 fue el de perseguir al actor, ello sería ineficaz para invalidar los actos acusados que no fueron expedidos por dicho funcionario sino por otro. Consecuentemente, esta causal de nulidad tampoco puede prosperar.
12. Otras presuntas irregularidades.
En los hechos 8º, 10 segundo párrafo, 12, 14, 16 y 17, se denuncian otras irregularidades pero sin que el actor hubiera invocado norma alguna como infringida. En las condiciones que se dejan expuestas, la Sala confirmará la sentencia apelada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Confírmase la sentencia apelada proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima el 3 de mayo de 1990 en el proceso promovido por Víctor Manuel Celemín Varón, contra el municipio de Ibagué. Cópiese, notifíquese y devuélvase al Tribunal de origen. El anterior proyecto lo discutió y aprobó la Sala en sesión celebrada el día 21 de enero de 1993.
