CE-SEC2-EXP1993-N5324
Consejo de Estado
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Detalles
- Título
- CE-SEC2-EXP1993-N5324
- Autor
- Consejo de Estado
- Categoría
- Jurisprudencia
- Área del derecho
- Administrativo
- Año
- 1993
DEMANDA - Requisitos / INDIVIDUALIZACION DEL ACTO DEMANDAIneptitud / JURISPRUDENCIA - Naturaleza El acto inicial y el que lo confirma, constituyen una unidad inseparable, porque contienen la voluntad unánime de la administración sobre un tema y define un solo aspecto jurídico y administrativo, lo que hace necesario que se impugnen conjuntamente para que se opere correctamente su información y de esta suerte obtener su integral desaparición del ámbito jurídico. El Juez al dictar sentencia puede apoyarse en las interpretaciones del derecho que hacen los altos tribunales de Justicia, que le parezcan tanto más sólidas como de mayor pertinencia con el asunto a resolver.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
Consejero ponente: DIEGO YOUNES MORENO
Santafé de Bogotá, D. C., marzo 3 de mil novecientos noventa y tres (1993) Radicación número: 5324
Actor: JUAN ANDRES MORENO MORENO Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE LA REFORMA AGRARIA Juan Andrés Moreno Moreno, de profesión Abogado, actuando en su propio nombre, en ejercicio de la acción hoy denominada de nulidad y restablecimiento del derecho demandó la nulidad de la Resolución 03014 de 22 de junio de 1988 emanada de la Gerencia General del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, por medio de la cual se le sancionó con la destitución del cargo de Jefe de Sección 06 de la Sección Jurídica Regional Chocó e impetra el restablecimiento del derecho pertinente.
Estima el accionante que con la resolución impugnada se transgrede lo previsto
en los artículos 16, 17 y 20 de la Constitución Política de 1886, por cuanto se le imputó una falta que no ha cometido y por ello se le separó del servicio, asentándose así contra sus bienes y su derecho al trabajo, así como lo preceptuado en el Título IX, Capitulo 1, artículos 180, 181 y siguientes de los Decretos 2400 y 3074 de 1968; los artículos 13 y 14 de la ley 13 de 1984; 40 y 41 del Decreto 482 de 1985, porque no se demostró que incumplió con los deberes propios del cargo, ni que había abusado de sus atribuciones o incurrido en las prohibiciones de ley y por cuanto no existiendo una sola declaración que lo acuse de falta, ni leve o grave que lo comprometa, esto es, apareciendo que el hecho investigado no existió, debió archivarse el expediente disciplinario que en su contra se adelantaba. LA SENTENCIA El Tribunal Administrativo del Chocó en sentencia de 17 de julio de 1990, declaró la inhibición para emitir un pronunciamiento sobre el fondo de la controversia, en virtud de la ineptitud sustantivo de la demanda por haberse demandado solamente la Resolución principal, esto es, aquella que impuso la sanción y no la Resolución 3607 de 12 de agosto de 1988 de la Gerencia del Incora, que al resolver el recurso de reposición contra ella confirmó la decisión impugnada. EL RECURSO Contra dicha sentencia la parte actora interpuso recurso de apelación precisando que la jurisdicción contencioso -administrativa venía sosteniendo que en acciones de restablecimiento del derecho era suficiente enjuiciar el acto principal aunque
hubiera uno posterior confirmatorio, porque es el creador de la relación entre la administración y el administrado, pues el confirmatorio es absorbido por el principal, y después de citar varios fallos del Consejo de Estado en que se plasmó esa tesis, señala que la Sala Plena de esa Corporación modificó su criterio en sentencia de 12 de diciembre de 1988, Consejero Ponente: doctor Jorge Penen Deltieure, Expediente número S -047, Actor: Misael Gutiérrez Espejo, pero como el presente proceso se definió en vigencia de la jurisprudencia a la cual se hizo referencia, no es dable aplicar el nuevo criterio jurisprudencial plasmado en el fallo citado consistente en la necesidad de demandar tanto el acto principal como el confirmatorio, puesto que se trata de "un caso distinto y en circunstancia de modo, tiempo y lugar igualmente distintos" (fl. 163). Luego apoyándose en jurisprudencia contencioso -administrativa sobre la irretroactividad de la ley procesal, sostiene el censor que como se trata de un cambio de jurisprudencia del Consejo de Estado que tiene que ver con el procedimiento, el fallador, por analogía, debía seguir los lineamientos jurisprudenciales trazados en relación con la vigencia de la ley procesal en el tiempo. De suerte que como en el sub lite "la demanda solicitando la nulidad de la Resolución 003014 de junio 22 de 1988 emanada de la Gerencia General del Incora, (Acto principal) se presentó al honorable Tribunal el 30 de septiembre de 1988, fecha en la cual el honorable Consejo de Estado no había modificado su jurisprudencia con respecto al acto principal, regía para esta época, que
entratándose de acciones de restablecimiento del derecho era suficiente enjuiciar únicamente al acto principal, aunque hubiera uno posterior confirmatorio, no incluido en la impugnación, porque es el creador de la relación entre la administración y el súbdito" (fl. 164), el Tribunal "no podía darle aplicación en el caso que nos ocupa a la nueva jurisprudencia del Consejo de Estado, porque si bien es cierto otra jurisprudencia nos ha enseñado, que la necesidad de darle estabilidad al orden jurídico reclama la irrectroactividad de la ley procesal, que como la nueva ley no se aplica a los hechos procesales realizados antes de que ella entre en vigor los efectos que a ellos atribuye la norma jurídica entonces imperante continúan subsistiendo, y por ende su eficacia no puede desconocerse so pretexto del cambio de legislación" (fl. 165). CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO La Fiscalía Cuarta de la Corporación en la vista reglamentaria por compartir los criterios expuestos por el a quo en el fallo recurrido, opina que éste debe ser confirmado. Rituada la instancia y no observándose causal de nulidad que invalide la actuación, se procede a decidir, previas las siguientes, CONSIDERACIONES Ciertamente como lo anota la apelante la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia de 12 de diciembre de 1988, expediente número S047 varió la jurisprudencia anterior según la cual bastaba demandar el acto principal sin que fuera necesario impugnar los actos confirmatorios, pues en ella se definió que era imprescindible demandar unos y otros, no sólo porque de prohijarse aquella tesis
el término de caducidad de la acción debería contarse a partir de la notificación del acto principal, diligencia que puede preceder en mucho a la expedición del acto confirmatorio, operándose así el fenómeno jurídico aludido, sino porque sería desconocer los mandatos de los artículos 85 y 86 del Código Contencioso Administrativo que exigen al demandante individualizar con toda precisión el acto administrativo y acompañar una copia suya con las constancias de su publicación, notificación o ejecución según el caso. En esa misma oportunidad, también se dijo que se justificaba el cambio de jurisprudencia, porque: "Como nuestra justicia es rogada, al demandar solamente la nulidad del acto principal, la sentencia no puede decidir la nulidad del acto que lo confirma, que es un acto independiente, posterior y válido mientras no sea anulado, porque esto significa un fallo extra petita no aceptado por nuestra legislación. "El artículo 304 del C. de P. C. aplicable por disposición del 282 del Código Contencioso Administrativo, dice que la sentencia 'deberá contener decisión expresa y clara sobre cada una de las pretensiones de la demanda', pero no sobre las que no fueron planteadas. Al no poder declararse su nulidad por no haber sido pedida, el acto confirmatorio queda vigente íntegramente, y no deja de ser una ilusión jurídica pensar que queda sin piso con la anulación del principal como lo afirma la jurisprudencia modificada" (p. 8). Esta Sección considera que los razonamientos de la Sala Plena a que se ha hecho referencia constituyen soporte válido de la continuidad de la jurisprudencia relacionada con la necesidad de demandar tanto el acto principal como los
confirmatorios, permitiéndose agregar lo siguiente: A la fecha de presentación de la demanda se hallaba vigente el artículo 138 del Decreto 01 de 1984, hoy modificado por el artículo 24 del Decreto 2304 de 1989. Decía así el texto original de ese artículo: "Individualización de las pretensiones. Cuando se demande la nulidad de un acto se individualizará éste con toda precisión pudiéndose indicar también los actos de trámite o los que fueron modificados o confirmados en la vía gubernativa. Cuando se pretendan condenas o declaraciones diferentes de la simple nulidad de un acto, deberán anunciarse clara y separadamente en la demanda." Es incuestionable que el legislador buscaba que el demandante identificara con total exactitud el acto cuya nulidad impetra e indicara los de trámite y aquellos que fueron modificados o confirmados en la vía gubernativa. Sabido es que el acto original se integra con el pronunciamiento que surja con ocasión del ejercicio de los recursos, pues es obvio que la última decisión, por ser confirmatorio de la primera, como en el presente caso, es una manifestación de la administración que le da firmeza, la cual no podía adquirir fuerza sin el último pronunciamiento en virtud de que fue recurrida, toda vez que el artículo 62 del C.
C. A., preceptúa:
"Los actos administrativos quedarán en firme:
1. Cuando contra ellos no proceda ningún recurso.
2. Cuando los recursos interpuestos se hayan decidido.
3. Cuando no se interpongan recursos, o cuando se renuncie expresamente a ellos.
4. Cuando haya lugar a la perención, o cuando se acepten los desistimientos.
(Destacado fuera de textos). Consiguientemente, cabe aseverar que el acto inicial y el que lo confirma, constituyen una unidad inseparable, inescindible, porque contienen la voluntad unánime de la administración sobre un tema y definen un solo aspecto jurídico y administrativo, lo que hace necesario que se impugnen conjuntamente para que se opere correctamente su información y de esta suerte obtener su integral desaparición del ámbito jurídico. Resta agregar que no son admisibles los planteamientos del recurrente en el sentido de que como para la fecha de presentación de la demanda que dio origen al proceso, no se había producido el cambio jurisprudencial al cual se ha hecho mención, el caso sub examine debe decidirse a la luz de la tesis revaluada, porque no hay disposición alguna que así lo autorice. La jurisprudencia es criterio auxiliar no sólo en la nueva Carta sino antes de su expedición. El Juez al dictar sentencia puede apoyarse en las interpretaciones del derecho que hacen los Altos Tribunales de Justicia, que le parezcan tanto más sólidas como de mayor pertinencia con el asunto a resolver. En esto orden de ideas, resulta procedente la confirmación del fallo apelado que por ineptitud sustantivo de la demanda, por la inadecuada individualización del acto administrativo cuya nulidad se pretende, declaró el Tribunal Administrativo del Chocó. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Confírmase la sentencia del 17 de julio de 1990, proferida por el Tribunal
Administrativo del Chocó en el proceso promovido por Juan Andrés Moreno Moreno contra el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora. Cópiese, notifíquese y devuélvase al tribunal de origen. El anterior proyecto lo discutió y aprobó la Sala en sesión celebrada del día dieciocho (18) de febrero de mil novecientos noventa y tres (1993).
