CE-SEC2-EXP1993-N5371
Consejo de Estado
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Detalles
- Título
- CE-SEC2-EXP1993-N5371
- Autor
- Consejo de Estado
- Categoría
- Jurisprudencia
- Área del derecho
- Administrativo
- Año
- 1993
CONTRALOR MUNICIPAL / SUSPENSION EN EL CARGO / PROCESO DISCIPLINARIO / DESTITUCION - Improcedencia La decisión que tomó el concejo municipal de Santa Marta el día 25 de mayo de 1988 de remover al actor como Contralor Municipal de Santa Marta, viola ostensiblemente el artículo 103 del Decreto Ley 1333 de 1986, pues ella se produjo sin que existiera solicitud judicial o de la Procuraduría General de la Nación y a sabiendas de que la sanción impuesta había sido recurrida y con pleno conocimiento de lo dispuesto en el artículo 103 del Código de Régimen Municipal.
CONTRALOR MUNICIPAL / SUSPENSION EN EL CARGO / CONCEJO
MUNICIPAL - Facultades / POTESTAD DISCIPLINARIA / FUNCION PUBLICA MUNICIPAL - Regimen Aplicable Tanto la Ley 11 de 1986 como el Código de Régimen Municipal (Decreto Ley 1333 de 1986) excluyeron al consejo municipal como autoridad que podía suspender disciplinariamente al Contralor Municipal según quedó examinado. Fue el propio legislador quien posteriormente, por reenvío de normas, estableció que el estatuto sobre régimen disciplinario de los empleados públicos administrativos del orden nacional sería aplicable a los empleados municipales. Examinando la literalidad del artículo 10 de la Ley 49 de 1987 se observa que ella no prescribió que algunas instituciones jurídicas, términos o funcionarios previstos en la Ley 13 de 1984 no tuvieran aplicación alguna en el Municipio. Debe advertirse que el administrado puede en cualquier momento dirigirse al Ministerio Público en
procura de que se vigile la investigación que se le adelanta o solicitar que éste asuma la investigación correspondiente conforme lo prevé el artículo 11 de la Ley 13 de 1984. Se produjo así la inserción de la Ley 13 de 1984 en la función pública municipal, mediante una aplicación general sin exclusión o excepción alguna de parte de su articulado. De esta manera el Concejo Municipal adquirió potestad disciplinaria sobre sus empleados de elección como la es el Contralor Municipal. En estas condiciones, la decisión de suspender al actor, se tomó acorde con las normas legales vigentes, no estando llamado a prosperar el ataque que el actor le hace por este aspecto al acto acusado.
NOTA DE RELATORÍA: El salvamento de voto del Dr. CARLOS ORJUELA GONGORA es el mismo sostenido en el Exp. 4960 de fecha marzo 23 de 1993.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
Consejero ponente: DIEGO YOUNES MORENO
Santa Fe de Bogotá D.C., treinta (30) de noviembre de mil novecientos noventa y tres (1993) Radicación número: 5371
Actor: JORGE ENRIQUE CHARRIS ATENCIO Demandado: MUNICIPIO DE SANTA MARTA JORGE ENRIQUE CHARRIS ATENCIO, solicita se declare la nulidad de la orden de suspensión en el ejercicio de sus funciones como Contralor Municipal, aprobada por el Consejo Municipal de Santa Marta, el día 3 de mayo de 1988 y del acto mediante el cual esa misma Corporación el día 25 de mayo de 1988 lo separó definitivamente de su cargo sin haber vencido el correspondiente período.
Fundamenta su solicitud en que si bien es cierto la Procuraduría Regional de Santa Marta adelantaba en su contra un proceso disciplinario, dicho organismo no solicitó la suspensión ni la remoción del cargo y tampoco lo pidió un Juez de la República, violándose en esas condiciones tanto la Constitución Política (1886) como el artículo 103 del Código de Régimen Municipal contenido en el Decreto ley 1333 de 1986. Señala que si bien la Procuraduría Regional en la fecha en que el Consejo Municipal tomó las decisiones que ahora acusa, lo sancionó con destitución, el Procurador Delegado para la vigilancia administrativa en desarrollo del recurso de apelación revocó dicha sanción y declaró la invalidez de lo actuado a partir del pliego de cargos inclusive. El Municipio de Santa Marta se opuso a las pretensiones del actor remitiendo los argumentos a lo que resultara probado en el expediente. En el término del traslado para alegar de conclusión, las partes guardaron silencio. El Ministerio Público ante el Tribunal Administrativo del Magdalena, conceptúa en la vista fiscal que las súplicas de la demanda están llamadas a prosperar puesto que el Consejo Municipal carecía de competencia para remover al actor en la forma y términos en que procedió. En uno de sus apartes, expresó lo siguiente: "A nuestro modo de ver, el Consejo de Santa Marta al expedir la Proposición 015 de mayo 3 / 88 y la determinación asumida el 25 de mayo del año aludido, por la cual reemplaza en sus funciones de Contralor Municipal, violó en forma abstencible (sic) los Art. 26 y 28 de la Constitución Nacional y se llevó de conteras
también el art. 103 del Dcto. 1333/86". El Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante sentencia denegó la solicitud de anulación del acto mediante el cual el actor fue suspendido por causa disciplinaria, en atención a que el Consejo Municipal podía tomar esa determinación, pues, de acuerdo con el artículo 10 de la Ley 49 de 1987 a los empleados municipales debe aplicárseles la Ley 13 de 1984, y el Decreto Reglamentario 482 de 11985 y el nominador podía tomar esa determinación. Declaró nulo el Acuerdo Municipal que ordenó la remoción del actor por cuanto no tenía atribución para ello, pues esa solicitud debía hacerla o bien la Procuraduría General de la Nación, o bien un Despacho Judicial, lo cual no ocurrió, violándose el artículo 103 del Código de Régimen Departamental Como la anterior decisión no fue apelada, llegó a ésta Corporación en grado de consulta, ante la cual guardaron silencio las partes en el término del traslado para alegar. El Fiscal Cuarto del Consejo de Estado solicita se pronuncie fallo inhibitorio en cuanto a la solicitud de nulidad del acto de suspensión provisional por causa disciplinaria, en atención a que se trata de un mero acto de trámite, y respecto del acto de remoción solicita se confirme la declaratoria de nulidad sin ordenar el reintegro por haber terminado el período y sin disponer el pago de los días de suspensión.
PARA RESOLVER SE CONSIDERA: 1) Quedó debidamente probado con la copia auténtica del acta de elección de
empleados municipales por parte del Concejo Municipal, que lleva el No. 021 del día 4 de noviembre de 1986, que el actor fue elegido Contralor Municipal para el período comprendido entro el primero de enero de 1987 al 31 de diciembre de
1988. Este mismo hecho consta en el Acta de Posesión No. 533 de 29 de diciembre de 1988, suscrita por el Alcalde de Santa Marta. 2) Como ni en el acta de designación ni en ningún otro documento se dice expresamente que el nombramiento se hizo en propiedad, debe deducirse que ésta es su naturaleza en virtud de que en dicha acta se expresó que el nombramiento se efectuaba "dentro de los términos de la Ley 11 de 1986 y el Decreto 1333 de l986", de una parte, y de la otra, porque ante la demanda, el Municipio de Santa Marta guardó silencio y no planteó que se tratara de un nombramiento en interinidad o en provisionalidad. Además dicho período se refería al término legal que el Código de Régimen Municipal en el Artículo 306 había señalado para que todos los Contralores del país, iniciaran sus funciones.
Textualmente expresa esta disposición: "Los Contralores Municipales serán elegidos para períodos de dos años que empezaran a contarse el primero (1) de enero de mil novecientos ochenta y siete (1987)." “(...)” 3) Debe señalarse que la suspensión en el ejercicio del cargo de Contralor, se produjo el día 3 de mayo de 1988 con base en que al actor se le adelantaba una investigación disciplinaria y dentro de la cual en primera instancia, le había sido
impuesta la sanción de solicitud de destitución y aún bajo la circunstancia conocida por la propia Corporación Municipal de que esa sanción se encontraba apelada por el demandante. En su parte pertinente la proposición que condujo a la suspensión, expresaba lo siguiente: 1°. Que ésta Corporación en visita practicada a las Dependencias de la Contraloría Municipal de Santa Marta, detectó una serie de irregularidades, las cuales fueron denunciadas en su oportunidad ante la Procuraduría Regional del Distrito; 2°. Que mediante Resolución No 17 de Fecha 25 de Marzo de 1988 la Procuraduría en primera instancia impuso al titular del Despacho doctor JORGE CHARRIS ATENCIO, sanción de solicitud de destitución; 3°. Que tal providencia fue apelada por el acusado y el expediente se encuentra actualmente en la, Procuraduría Tercera Delegada para la Vigilancia Administrativa, en la ciudad de Bogotá para que se resuelva el recurso; 4°. Que ésta Corporación Edilicia considera procedente y oportuno suspender provisionalmente del cargo de Contralor General del Municipio, al doctor JORGE CHARRIS ATENCIO, para Que la investigación siga en curso sin ninguna interferencia por el funcionario acusado. En vista de los considerandos anteriores proponemos: Suspéndase del cargo de Contralor Municipal de Santa Marta, al doctor JORGE CHARRIS ATENCIO por el término de treinta (30) días, prorrogables treinta (30) días más, mientras se conoce la decisión del Señor Procurador General de la Nación, al resolver la alzada de que fué objeto la Resolución No. 1.7 del 25 de marzo de 1988,
emanada de la Procuraduría Regional de Santa Marta. En consecuencia se procede en ésta misma Sesión proveer del cargo de Contralor Municipal, en vista de la suspensión de que ha sido objeto el Contralor titular doctor JORGE CHARRIS ATENCIO.-" (se subraya) 4) El retiro definitivo del servicio del actor se ordenó por el Consejo Municipal 22 días más tarde, según consta en el Acta del 25 de mayo de 1988 y sin que, aún, la Procuraduría General de la Nación se hubiera pronunciado sobre el recurso interpuesto contra la solicitud de destitución, pues este organismo contralor solamente se pronunció hasta el 15 de junio de 1988, revocando la solicitud de destitución. 5) Sobre la remoción del demandante, en su parte pertinente del Acta del Consejo Municipal se dijo lo siguiente: "...el Honorable Concejal YANES SILVERA da lectura al informe rendido al señor Procurador Regional del Distrito Judicial de Santa Marta por la Comisión de los Honorables. Concejales: MIGUEL VENGOECHEA SILVA, CARLOS YANES SILVERA, CARLOS NERY LOPEZ CARBONO, ALFREDO PERALTA CARRILLO, ORLANDO CEBALLOS PINEDO Y DONALDO THOMSON EN CUMPLIMIENTO a la designación que le hiciera la Presidencia de la Corporación, informe que se anexa a la presente Acta y que termina con la Proposición No. 041 que dice "EN VISTA DE TODO LO ANTERIOR LA COMISION PROPONE: PROCEDASE A LA
ELECCION DE CONTRALOR MUNICIPAL POR EL RESTO DEL PERIODO",. Al
ser puesto en discusión solicita la palabra el Honorable Concejal NOGUERA RAMIREZ y manifiesta: "SEÑOR PRESIDENTE SI EL INFORME QUE RINDE LA
COMISION RESPECTO A LA CONTRALORIA PARECE QUE ESTA
DENUNCIANDO UNAS CUESTIONES Y UNOS MANEJOS ADMINISTRATIVOS
SEGUN SE DICE UN POCO DOLOSOS DESAFORTUNADAMENTE NO ESTOY
DE ACUERDO CON LA PROPOSICION, PIENSO PORQUE EL DECRETO 1333
DE 1986 QUE ES EL NUEVO CODIGO DE REGIMEN MUNICIPAL EN UNOS DE
SUS ARTICULOS ESTABLECE QUE SOLAMENTE PODRA SER REMOVIDO EL
CONTRALOR MUNICIPAL POR DECISION JUDICIAL 0 POR DECISION DE LA
PROCURADURIA, LA PROCURADURIA AL PARECER YA SE PRONUNCIO EN
UNA INVESTIGACION Y SOLICITO LA DESTITUCION; PERO EL CONTRALOR SUSPENDIDO INTERPUSO LOS RECURSOS DE REPOSICION Y DE APELACION LOS CUALES NO HAN SI 0 SURTIDOS POR ESO ANUNCIO MI VOTO NEGATIVO A LA ELECCION EN CUESTION QUE ES LO UNICO PORQUE NOS LO IMPIDE LA LEY, ES MI CRITERIO PERSONAL, NO PORQUE NO ESTOY DE ACUERDO LA VERDAD ES QUE NO DEBERIA DE SEGUIR
DESEMPEÑANDO EL CARGO POR LAS ACTUACIONES QUE HA TENIDO,
PERO ANUNCIO MI VOTO NEGATIVO A LA PROPOSICION PORQUE
ESTAMOS TRANSGREDIENDO LA LEY AQUI, CUANDO LAS ACTUACIONES
DEL SEÑOR PERSONERO MUNICIPAL SEÑOR RAFAEL POSADA HUBO PROBLEMAS PRECISAMENTE PORQUE UN ACUERDO APROBADO AQUI POR EL CONSEJO MUNICIPAL SE NEGO EN EL ARTICULO 14 EL FAMOSO RECURSO DE REPOSICION PERO ESO LO CONSAGRO LA LEY Y LO CONSAGRA EL CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, CUESTION QUE EL PERSONERO A PESAR DE SER ABOGADO Y VEEDOR CONCEDIA 0 NO CONCEDIA A SU LIBRE ALBEDRIO; Y AQUI ESTAMOS AHORA DESCONOCIENDO LA CUESTION DE LOS RECURSOS. POR ESO ANUNCIO MI VOTO NEGATIVO A ESA PROPOSICION EN BASE AL ARTICULO DEL
DECRETO 1333/86 QUE NO PROHIBE SINO POR DECISION JUDICIAL.
Cerrada la discusión es aprobada la Proposición con la constancia del voto negativo del Honorable Concejal NOGUERA RAMIREZ”. (Se subraya) El informe al cual se refiere la proposición y que fuera entregado al Procurador Regional, no fue anexado al acta que se allegó al expediente y en el proceso no se estableció su contenido. 6) La revocatoria de la sanción se produjo por parte del Procurador Tercero Delegado para la vigilancia Administrativa, mediante Resolución No. 629 de 15 de junio de 1988, con base en que las imputaciones se efectuaron al actor mediante normas aplicables a empleados del orden nacional y que en ese momento no podían predicarse como violadas por un empleado municipal, así como con disposiciones muy genéricas y sin allegarse al proceso copia de las normas de
carácter local que se decían violadas. Dijo al respecto la Procuraduría: "Por aparecer vagos los cargos y por citarse normas del Orden Disciplinario que no le son aplicables al encartado y de conformidad con el articulo 24 del Decreto 3404 de 1983, numerales 5 y 6 la PROCURADURIA TERCERA DELEGADA PARA LA VIGILANCIA ADMINISTRATIVA, RESUELVE: PRIMERO.- DECLARAR LA INVALIDEZ de todo lo actuado a partir del pliego de cargos, inclusive, (folios 123-124), de acuerdo a lo expresado en la parte motiva de este proveído, debiendo el aquo proceder de conformidad, conservando su valor las pruebas legales aportadas. SEGUNDO.- Como consecuencia de lo anterior, REVOCAR en todas sus partes la Resolución No. 17 de marzo 25 de 1988 por medio de la cual el Procurador Regional de Santa Marta, SANCIONO con solicitud de DESTITUCION al doctor JORGE CHARRIS ATENCIO, identificado con C.C. No. 12.540.359 de Santa Marta, en su condición de Contralor Municipal de la susodicha ciudad". (Se subraya) La decisión final que se haya tomado respecto de este proceso disciplinario no quedó establecida en el sub - lite. 7) De acuerdo a lo antes expuesto, deberá examinarse si la decisión de remoción del Contralor Municipal se ajustó a la ley. Para ello deberá transcribirse el artículo 103 del Código de Régimen Municipal cuyo texto expresa: "Los Contralores, Personeros, Tesoreros, Auditores y Revisores que ejerzan
el cargo en propiedad, sólo podrán ser removidos o suspendidos antes del vencimiento de su período por decisión judicial de la Procuraduría General de la Nación". (Se subraya) Como el texto previsto en el artículo 64 de la Ley 11 de 1986 es idéntico, se estima innecesaria su trascripción. El artículo 25 de la Ley 78 de -1986 preceptúa: “Suprímase las palabras 'tesorero" o "tesoreros municipales" en los artículos 87, 101, 103, 153, 288, inciso segundo, 289 inciso 2 del Decreto 1333 de abril 25 de 1986. 8) Sin lugar a dudas la decisión que tomó el Concejo Municipal de Santa Marta el día 25 de mayo de 1988 de remover al actor como Contralor Municipal de Santa Marta, viola ostensiblemente el articulo 103 del Decreto Ley 1333 de 1986, pues ella se produjo sin que existiera solicitud judicial o de la Procuraduría General de la Nación y a sabiendas de que la sanción impuesta había sido recurrida y con pleno conocimiento de lo dispuesto en el articulo 103 del Código de Régimen Municipal puesto que el Concejal NOGUERA RAMIREZ así lo expuso en la sesión, sin que su manifestación tuviera eco en quienes tomaron la decisión. Por consiguiente para los efectos pecuniarios si a ellos hubiere lugar, la Sala estima que dicha violación fue manifiesta. Al respecto cabe citar, lo que dice el artículo 297 del Decreto Ley 1333 de 1986: "Los Municipios repetirán contra las personas que hubieren efectuado elecciones, nombramientos o remociones ilegales de funcionarios, el valor de las
indemnizaciones que hubieren pagado por esta causa. Las violaciones de la ley, para estos efectos deben haber sido manifiestas u ostensibles conforme a la respectiva decisión de la autoridad judicial". No obstante no habrá lugar a repetir contra quienes así procedieron en caso de que el actor hubiere sido sancionado o destituido. 9) Tampoco puede pensarse que la remoción era indispensable para evitar mayores perjuicios a la administración municipal, porque el funcionario había sido suspendido en el ejercicio de sus funciones 22 días antes por esa misma Corporación. Por consiguiente, la Sala estima que el acto de remoción del Contralor CHARRIS ATENCIO viola el artículo 103 del Código de Régimen Municipal y por tal motivo deberá anularse. 10) La Sala estima que en atención a los antecedentes legales tales como el artículo 103 del C.R.M. y las leyes 49 de 1987 y 13 de 1984, y la impugnación que por incompetencia formula el actor a la decisión del Consejo Municipal y su íntima relación con la remoción que implica en la práctica una destitución que no fue tomada por el organismo investigador, habrá de examinarse esta situación como sigue. b) El Artículo 10 de la Ley 49 de 1987, preceptúa lo siguiente: "Mientras se expide el régimen disciplinario para el Alcalde y demás empleados municipales, además de lo dispuesto en leyes vigentes, les será aplicable el estatuto establecido en la Ley 13 de 1984 y su Decreto reglamentario 482 de 1985 sobre administración de personal y régimen disciplinario para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del orden nacional". (Se subraya)
c) Los artículos 11 y 21 de la ley 13 de 1984 preceptúan lo siguiente: "ARTICULO 11: INVESTIGACION POR LA PROCURADURIA En cualquier momento la Procuraduría General de la Nación podrá iniciar o asumir una investigación disciplinaria, caso en el cual la entidad deberá suspender las diligencias que estuviera adelantando y pondrá a disposición de la Procuraduría todos los documentos que sean pertinentes. No obstante lo anterior, la entidad podrá hacer uso de la suspensión prevista en el Artículo 2l". (Se subraya) "ARTICULO 21: SUSPENSION PROVISIONAL: En el caso de que la conducta investigada corresponda a alguna de las señaladas en el Artículo 15 de esta ley, la autoridad nominadora podrá separar el funcionario provisionalmente del servicio hasta por un término que no podrá exceder de 30 días calendario prorrogable por un término igual dentro de los cuales deberá culminar la investigación disciplinaria correspondiente. En caso de que no se impusiere sanción de destitución o suspensión, o que la que se impuso fuere inferior al término de separación del servicio, tendrá derecho al reconocimiento y pago de las sumas correspondientes". (Se subraya) Por consiguiente deberá examinarse si el Concejo Municipal, como autoridad nominadora podía suspender en el ejercicio del cargo al Contralor Municipal como lo dispone la ley 13 de 1984, o dar aplicación estricta al artículo 103 del Decreto Ley 1333 de 1986, sin entenderlo modificado. 11) Sin lugar a dudas tanto la ley 11 de 1986 como el Código de Régimen
Municipal (Decreto Ley 1333 de 1986) excluyeron al Concejo Municipal como autoridad que podía suspender disciplinariamente al Contralor Municipal según quedó examinado. 12) Fue el propio legislador quien posteriormente por reenvío de normas, estableció que el estatuto sobre régimen disciplinario de los empleados públicos administrativos del orden nacional sería aplicable a los empleados municipales. Examinando la literalidad del artículo 10 de la ley 49 de 1987 se observa que ella no prescribió que algunas instituciones jurídicas, términos o funcionarios provistos en la ley 13 de 1984 no tuvieran aplicación alguna en el Municipio. Debe advertirse que el administrado puede en cualquier momentos dirigirse al Ministerio Público en procura de que se vigile la investigación que se le adelanta o solicitar que éste asuma investigación correspondiente conforme lo prevé el artículo 11 de la ley 13 de 1984. Se produjo así la inserción de la ley 13 de 1984 en la función pública y municipal, mediante una aplicación general sin exclusión o excepción alguna de parte de su articulado. De ésta manera el Concejo Municipal adquirió potestad disciplinaria sobre sus empleados de elección como lo es el Contralor Municipal En éstas condiciones, la decisión de suspender al actor, se tomó acorde con las normas legales vigentes, no estando llamado a prosperar el ataque que el actor le hace por este aspecto al acto acusado. Como restablecimiento, el demandante tendrá derecho al pago de sueldos y prestaciones a partir del 3 de mayo en virtud de que no consta que se haya impuesto sanción de suspensión o destitución y hasta el 31 de diciembre de 1988,
fecha en que venció su período legal, salvo que el actor en este período hubiere sido destituido o sancionado con suspensión, porque en tal caso no se pagará suma alguna en dinero a partir de la ejecutoria de la providencia que ordene su retiro o por el término de la referida suspensión disciplinaria impuesta por la Procuraduría General de la Nación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, y de acuerdo con el concepto Fiscal, FALLA: PRIMERO: Confirmase la sentencia consultada y en la cual el Tribunal administrativo del magdalena declaro la nulidad del acto proferido por el consejo municipal de fecha 25 de mayo de 1988 y mediante el cual fue removido del servicio el Contralor Municipal de Santa Marta.
SEGUNDO: Al actor deberán deducírsele aquellas sumas de dinero percibidas con ocasión de un vínculo laboral con el Estado o una entidad oficial, en el período comprendido entre el 3 de mayo de 1988 fecha de su retiro y el 31 de diciembre de 1988, en cumplimiento a lo dispuesto en el Articulo 128 de la
C .N.
TERCERO: En firme este proveído, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
Cópiese, notifíquese y cúmplase. Discutida y aprobada por la Sala en sesión del día once (11) de noviembre de mil novecientos noventa y tres (1993).
