CE-SEC2-EXP1993-N5899
Consejo de Estado
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Detalles
- Título
- CE-SEC2-EXP1993-N5899
- Autor
- Consejo de Estado
- Categoría
- Jurisprudencia
- Área del derecho
- Administrativo
- Año
- 1993
DEMANDA - Requisitos / FUNDAMENTOS DE DERECHO / PROCESALISMO / INEPTITUD DE LA DEMANDA - Improcedencia Si el a quo consideraba que la demanda no satisfacía los requisitos normales, ha debido inadmitirla, pues no existe ninguna justificación para que venga seis años más tarde a soslayar un fallo de mérito, sobre la base de que dicho instrumento en realidad no reunía las exigencias legales. Este argumento ilógico implica un manejo literalista con el cual la Sala no puede estar de acuerdo, porque entraña el vicio conocido como "procesalismo", que por lo más significa un desgaste inaceptable para la administración de Justicia por ello, el juzgador - máxime si actúa en primera instancia debe ser cuidadoso en extremo, a fin de que no se ventilen durante largos años controversias que puedan conducir a una decisión final del conflicto de fondo por fallas estructurales del libelo demandatorio.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
Consejero ponente: CARLOS ARTURO ORJUELA GONGORA
Santa Fe de Bogotá, D.C., cuatro (4) de mayo de mil novecientos noventa y tres (1993) Radicación número: 5899
Actor: MARIA LEONOR PINTO DE CORENA Demandado: CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por MARIA LEONOR PINTO DE CORENA, contra la sentencia proferida el 18 de enero de 1.991 Por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección "B", mediante la cual se declaró inhibido para resolver de fondo por ineptitud
sustantivo de la demanda.
LA DEMANDA: El libelo de demanda (Folios 7 - 13), pretende la nulidad de la Resolución No. 07209 del 12 de diciembre de 1984, por la cual el Contralor General de la República destituyó a la demandante del cargo de Auditor Regional Nivel Ejecutivo Grado 4 ante el Centro el Interamericano de Foto - Interpretación y la inhabilita para desempeñar cualquier cargo público por el término de doce (12) meses, a partir de la notificación del acto; y a título de restablecimiento del derecho, que sea reintegrada, se le paguen los salarios y prestaciones dejados de percibir entre las fechas de retiro y la del reintegro, y se declare que no hay solución de continuidad en sus servicios a la Contraloría General de la República, por esta causa.
En los hechos se dice que la actora venía desempeñando ese cargo desde el 13 de febrero de 1984, fecha en que se posesionó luego de haber servido otro de nivel inferior; así mismo, se afirma que se vínculo a dicha entidad desde abril de 1977. De igual manera, se expresa que la demandante demostró "eficiencia, moralidad, pulcritud y absoluto cumplimiento de sus deberes oficiales, sin que fuera merecedora de sanción disciplinaria alguna." Acto seguido, se dice que 11 con fundamento en una imputación a todas luces falsa y por la supuesta comisión de una falta grave que no ha cometido", fue destituida, con la sanción adicional de quedar inhabilitado durante un año para ejercer cargos públicos. Recaba la demanda que la resolución acusada se sustenta en que "la inculpada
no desvirtuó los cargos que se le formularon, consistentes en una supuesta violación de sus deberes al haber celebrado contratos con el Sena,. entidad que debía ser fiscalizada, a través de un periódico de su propiedad denominado "Hechos del Cesar", conducta con la cual se dice "la acusada violó el Decreto 150 de 1976, artículo 8 numeral 3, vigente para la época de estos hechos...... como se concreta en el auto proferido por la Oficina de Control Interno, que sirvió de base al acto administrativo acusado." Y en relación con estas inculpaciones manifiesta que la actora "no violó la norma del estatuto contractual relacionada y como consecuencia, la adecuación de su conducta al tipo de faltas que dan lugar a la destitución, constituye una falsa motivación del acto administrativo acusado, que conlleva a su invalidez." En el acápite que se denominó "IV. FUNDAMENTOS DE DERECHO, se sostiene que el acto acusado viola los artículos 16 y 20 de la Constitución Nacional; 8 y 1 0 del Decreto 150 de 1976 y 38 del Decreto 937 de 1976. Y para desarrollar el concepto de su violación se expresa lo siguiente: "La existencia de una eventual inhabilidad para contratar con el Sena, como se afirma, desapareció desde el momento mismo en que el periódico, que se dice ser de propiedad de MARIA LEONOR PINTO DE CORENA, siendo único en el Departamento de Cesar, ofrecía y prestaba; sin intervención alguna de la funcionaría acusada, en condiciones comunes sus servicios a la comunidad." "La configuración de una falta inexistente y la sustentación en el la de un acto
administrativo, comporta falsa motivación y por ende, desviación de poder. (Las negrillas no son del texto original).
POSICION DE LA PARTE DEMANDADA: La parte demandada se constituyó en parte, contestó la demanda oponiéndose a sus pretensiones y cuestionó lo relacionado con las normas violadas y el concepto de violación, así: "Cita el señor apoderado del actor una serie de normas que considera violadas sin indicar en qué consiste el concepto de la violación; cuando la ley habla de la indicación de las disposiciones violadas, no se cumple el requisito con la simple cita de las normas que se estimen infringidas por el acto, sino que tendrá que explicarse el alcance y el sentido de la infracción, o sea el concepto de la violación." "Esta exigencia de la cita de las disposiciones violadas y del concepto de la violación fuera de ser legal ha sido objeto de delimitación por el Consejo de Estado que en forma reiterada ha sostenido que en el proceso contencioso administrativo no se trata de un control general de legalidad y que el juzgador no tendrá que analizar sino los motivos de violación alegados por el actor y las normas que este mismo estime como vulneradas." Posteriormente, en el término del traslado para alegar la parte demandada propuso la excepción de inepta demanda y pidió que se dictara fallo inhibitorio o se negaran las súplicas de la demanda.
LA SENTENCIA: El a - quo se declaró inhibido para resolver en el fondo, considero en los siguientes razonamientos: "El numeral 4º. del artículo 137 del C.C.A., como igualmente la Ley 167 de 1.941
lo exigía, requieren que cuando se impugne un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de la violación. Es decir, que al demandante le corresponde precisar cuál es la disposición que según él se ha quebrantado con el acto administrativo expedido y omitido y por qué razón o motivos cree que ha ocurrido esa infracción." "Esto porque la jurisdicción contenciosa tiene que resolver en consonancia con lo expuesto por el demandante pues tiene que ver mucho con los efectos que la sentencia tenga con respecto a las partes y a terceros." "Examinado el libelo se encuentra la Sala con que solamente se cita el articulado del Decreto 150 de 1.976 y el artículo 38 del Decreto 937 de 1.976, pero sin señalar porqué (sic), se considera que se consumó su infracción por el acto administrativo impugnado." "Entonces como piensa el Señor Fiscal, se incurrió en forma irregular e inadmisible de formular el ataque jurídico, porque el acto sólo puede ser enjuiciado a la luz de la norma violada y según la forma del quebrantamiento invocado. Esto lleva a la declaratoria de la ineptitud de la demanda, que impone al Tribunal un pronunciamiento inhibitorio." EL RECURSO: En el escrito de interposición del recurso de alzada, la Parte actora insiste en los argumentos que expuso en el traslado para alegar ante el Tribunal y plantea esta tesis: “Es decir, que si además de la infracción de normas superiores la demanda se dirige o encamina por "falsa motivación" aunque el libelo no contenga la
explicación de por qué se infringen aquellas normas, la demanda sigue siendo, apta porque la sola falsa motivación es causa¡, per se, de anulación del acto acusado." - "Como al descuido, casi sin darse cuenta, así se admite en la sentencia, cuando en el Capítulo III se distingue, en párrafos distintos, que "No se dio (sic) el concepto de violación de dichas normas" a la vez que se acota que "La falsa motivación que a su entender tuvo el acto la hace estribar en que se imputó una falta inexistente, lo que desencadena una desviación de poder". Más adelante, reitera su pensamiento de que la demanda contencioso administrativa no contiene fórmulas sacramentales, según la ley, y que bastaba con dar "una razón de cómo el acto acusado no se atenía a ellas." Del mismo modo, manifiesta que: "Exigir, por tanto, una disertación para demostrar que no existía la inhabilidad fundamento de la sanción, y cuya inexistencia implicaba la violación de tales normas, es excesivo cuando la sola afirmación de la inexistencia de la falta, por ausencia de inhabilidad, conduce necesariamente a que las normas en que se soportó el cargo fueron violadas." Como apunte final, la parte actora consigna que: "Siendo la "falsa motivación" razón suficiente e independiente para la anulación del acto, lo menos que pudo contener la sentencia fue una referencia a este motivo aducido en la demanda." Y en seguida aduce que fallos recientes de esta Corporación han resaltado el objeto de las normas procesales, "que no es otro que el de asegurar los derechos
sustanciales"; y ataca los fallos inhibitorios en cuanto desconocen "la garantía a que es acreedor el administrado para la prevalencia de sus legítimos intereses, para lo cual acude en procura de justicia." (Folio 80). Ya ante esta Corporación, presentó la demandante un nuevo escrito (Folios 8889), en el que invoca dos providencias donde se sostienen argumentos que dicen relación con el excesivo rigorismo procedimental: Un auto del 4 de septiembre de 1981, de la Sección Cuarta y una sentencia de la misma, del 6 de febrero de 1987.
EL CONCEPTO FISCAL: En su concepto de fondo, la Fiscal Quinto deja de lado lo que se refiere a la ineptitud de la demanda y enfoca sus planteamientos hacia el análisis de las razones en que se sustentó el acto acusado, para concluir que la conducta de la actora en verdad era constitutiva de falta disciplinaria y por ende, ameritaba. "la aplicación de la máxima sanción que se le puede imponer al empleado público".
(Folio 96). Puntualiza, además, que la demandante realizó negociaciones con la Dirección General del SENA (folio 13 ibídem), estando inhabilitada para ello. Así las cosas, la entidad demandada estaba facultada para imponer la sanción de destitución, pues la falta imputada es considerada como grave." (Folio 97). Con apoyo en estos lineamentos manifiesta que las súplicas del libelo deben ser despachadas desfavorablemente. Surtido el trámite correspondiente y no habiendo causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver previas las siguientes
CONSIDERACIONES:
Desde la Ley 167 de 1.941, ha sido una constante del procedimiento administrativo, la de exigir que la demanda indique las normas violadas y el concepto de su violación. Empero, sobre lo que no existe unanimidad entre los tratadistas y doctrinantes, y aún en la jurisprudencia, es sobre cómo se debe cumplir este requisito; esto es, si el concepto de la violación debe ser explicado en forma minuciosa y exhaustiva, o si por el contrario, puede plantearse de manera general. El tratadista y Consejero de Estado doctor Carlos Betancur Jaramillo dice lo siguiente al respecto: "Esta exigencia de cita de las disposiciones violadas y del concepto de la violación fuera de ser legal ha sido objeto de delimitación por parte del Consejo de Estado, organismo que en forma reiterada ha sostenido que en el proceso contencioso administrativo no se da un control general de legalidad y que el juzgador no tendrá que analizar sino los motivos de violación alegados por el actor y las normas que este mismo estime como vulneradas." ("Derecho Procesal Administrativo", 3a. edición; 2a. reimpresión; Señal Editora; Medellín y Bogotá; 1992; pág. 163).
Y más adelante: "La cita de las normas violadas y el concepto de la violación tienen que ver con las acciones de impugnación de los actos jurídicos, ya que en éstas la violación de la Iey en su expresión específica es causa petendi autónoma para Pretender la nulidad del acto. Por esa razón, si el Juzgador estudia oficiosamente otras normas diferentes no alegadas estará modificando la demanda en su causa
petendi. " (Obra citada; pág. 164). Otros autores, tanto nacionales como extranjeros, coinciden en cuanto a estos criterios. Por tanto, el primer aspecto que analizará la Sala es el de si la demanda en realidad es inepta o sí se acomoda a la preceptiva procesal, para permitir un fallo de mérito. En ese orden de ideas, es incuestionable que la demanda reúne los requisitos formales, corno que así lo reconoció el propio Tribunal cuando dictó el auto del 31 de mayo de 1.985, en el cual "Por reunir los requisitos legales, se admite la anterior demanda." (Folio 15). Si el a - quo consideraba que la demanda no satisfacía los requisitos formales, ha debido inadmitirla, pues no existe ninguna justificación para que venga seis (6) años más tarde a soslayar un fallo de mérito, sobre la base de que dicho instrumento en realidad las exigencias legales. Este argumento es ilógico e implica un manejo literalista con el cual la Sala no puede estar de acuerdo, porque entraña el vicio conocido como "Procesalismo", que por lo demás, significa un desgaste inaceptable para la administración de Justicia. Por ello, el juzgadormáxime si actúa en primera instancia -, debe ser cuidadoso en extremo, a fin de que no se ventilen durante largos años controversias que no puedan conducir a una decisión final del conflicto de fondo por fallas estructurales del libelo demandatorio. Por otra parte, la Sala quiere hacer énfasis en que una cosa son los presupuestos procesales, como requisito para la validez del proceso, y otra los de la Pretensión,
que a lo que atienden o se encaminan es a la posibilidad de que la sentencia sea favorable o positiva para los intereses involucrados en la demanda. De suyo, si la demanda cumple a marchas forzadas, a regañadientes, con los requisitos legales, pero su enfoque es insuficiente para la Prosperidad de las Pretensiones invocadas en ella, será la parte respectiva los resultados de sus falencias. Empero, que la demanda sea deficiente no siempre quiere decir que sea inepta. Por ello, el legislador establece unos requisitos de forma y Otros de fondo; si se satisfacen los primeros, la demanda será apta para que se trabe la litis; Pero para que Prospere son indispensables los segundos. En concordancia con lo anterior, la Sala revocará la sentencia del a - quo, en cuanto consideró que por ineptitud de la demanda no le era dable resolver en el fondo sobre las peticiones de la misma. Ahora bien; Para desatar el recurso impetrado es necesario analizar la motivación del acto acusado. En éste, es decir, en la Resolución Nº 07209 del 12 de diciembre de 1984, se dijo, entre otras cosas, lo siguiente: "Que una vez iniciada la investigación por el funcionario comisionado y surtido el trámite de la acción disciplinaria consagrada en el Decreto 935 de 1.976, se comprobó que el inculpado no desvirtuó los cargos formulados en el expediente mencionado.” "Que de acuerdo con el anterior considerando la señora MARIA LEONOR PINTO DE CORENA infringió los numerales 5, 7, 32, 33 y 37 del artículo 38 del Decreto
937 de 1976, régimen (sic) aplicable al los funcionarios de la Contraloría General de la República, que da lugar a sanción disciplinaria." "Que de conformidad con el artículo 37 del Decreto 937 de 1976, se corrió traslado del expediente al Comité de Personal, el cual en su concepto previo recomendó sancionar con destitución a la señora MARIA LEONOR PINTO DE CORENA, según acta No. 06 del 26 de Octubre de 1984." "Que de acuerdo con el artículo 62 del Decreto 937 de 1976, en el mismo acto administrativo en que se imponga como sanción la destitución se deberá determinar el tiempo de inhabilidad para desempeñar Públicos que no podrá ser Mayor de un (1) año. Con fundamento en esta motivación se destituyó a la actora y se la inhabilitó para desempeñar cualquier cargo público por el término de doce (12) meses. Pues bien; es menester estudiar entonces sí la demandante incurrió o no en las conductas mencionadas en el acto de remoción. Para ello, la Sala se remite a los siguientes puntos:
1. En oficio calendario el 1º de octubre de 1981, el Secretario de la Auditoría ante el Sena, Rafael E. Miranda Montoya, pidió al Jefe de la Oficina de Control Interno de la Contraloría General de la República la apertura de una investigación contra la señora MARIA LEONOR PINTO DE CORENA, por considerar que celebró contratos con el Sena no obstante existir inhabilidades e incompatibilidades como
las contempladas en el artículo 144 del Código Penal y en el artículo 8º., numeral 13, del Decreto 150 de 1976. (Folio 3, cuaderno No. 3).
2. El funcionario citado también se dirigió el 7 de octubre de 1981 al Secretario General de la Contraloría, solicitándole una investigación por estos hechos; en su oficio precisó que la inculpada había suscrito, como propietaria de un establecimiento mercantil, varios contratos con el Sena, no obstante que como
Sub - Auditoría estaba fiscalizando dicho organismo. (Folio 5, cuaderno No. 3)
3. El 14 de diciembre de 1981 se dictó un auto mediante el cual se declaró abierta
la investigación mencionada. (Folio 6, cuaderno No. 3).
4. La Sección de Contabilidad del Sena, Dirección General, hizo constar que con cheques del 27 de junio y el 21 de agosto de 1980, había cancelado gastos de publicidad a "Hechos del Cesar y la Guajira", por $30.160,00 y $10.530,00,
respectivamente. (Folios 12 y 13, cuaderno No. 3).
5. El Jefe de la Dirección Nacional del Derecho de Autor expidió constancia en el sentido de que dicha publicación periódica "está reservada a favor de los señores HERNANDO MENDOZA SANCHEZ y MARIA LEONOR PINTO ARAUJO, mediante Resolución número 001427 del 26 de mayo de 1980". (Folio 20,
cuaderno No. 3).
6. Se allegó también un certificado de la Cámara de Comercio de Valledupar, en
el cual consta que la actora es socia de la sociedad "Mendoza & Pinto Limitada", con domicilio en Valledupar, y titular del cincuenta por ciento (50%) de las cuotas sociales. (Folio 25, cuaderno No. 3).
7. El 23 de enero de 1984 se declaró agotada la etapa instructiva y se ordenó correrle pliego de cargos a la demandante. (Folio 38, cuaderno No, 3).
8. Mediante oficio del mismo 23 de enero de 1984 se le corrió pliego de cargos a
la señora LEONOR PINTO DE CORENA. (Folio 39, cuaderno No. 3).
9. A folios 40 y 41 del cuaderno No. 3, figuran los descargos rendidos por la inculpada el 5 de marzo de 1984, En su escrito ella sustenta su defensa en que los hechos ocurrieron un año atrás y que los contratos no le habían sido otorgados a la sociedad antes citada por intervención suya, sino porque dicho periódico era el único en la Región y el SENA “estaba interesado en la prestación de un servicio".
10. En el mismo cuaderno No. 3, folios 54 - 56, aparece el informe rendido por la Abogada investigadora, que culmina con la recomendación de que se destituya a la demandante.
1l. De igual manera, a folio 58 del cuaderno No. 3 obra el auto del 9 de octubre de 1984, mediante el cual el Jefe de la Sección de Quejas y Reclamos acoge el informe anterior.
12. Con fundamento en estos antecedentes, como ya se dijo, se dictó la
Resolución No. 07209 de 12 de diciembre de 1984, acto acusado en este proceso.
13. El artículo 8º. numeral 3, del Decreto No. 150 de 1976, establecía que son inhábiles para contratar "las sociedades en que sea socio el empleado Público o trabajador oficial, con las entidades a que se refiere el presente decreto."
14. Así mismo, el artículo 38 del Decreto 937 de 1976, por el cual se expide el Estatuto de Personal para los empleados de la Contraloría General de la República, preceptúa que son faltas graves que dan lugar a destitución, entre otras, las siguientes: "5. Asociarse por cualquier título y bajo cualquier nombre, a empresas o personas que contraten con la Contraloría o con el Organismo que se controla. "7. Obtener préstamos o contraer obligaciones con personas naturales o jurídicas con las cuales se tenga relaciones en razón del cargo que se desempeña." "32. Causar intencionalmente daño material a los edificios, obras, maquinaria, materias primas y demás objetos relacionados con el trabajo." "33. Realizar actividades incompatibles con el decoro del cargo, su desempeño, o con el respeto y lealtad debidos a la entidad y a la administración pública." "37. Percibir de las entidades vigiladas prestaciones en dinero o en especie."
15. Vistos estos pormenores y la reglamentación aplicable a los empleados de la Contraloría General de la República es indudable que le asistía razón a la entidad nominadora cuando encontró que la conducta de la demandante encuadraba en esas hipótesis. Por tanto, la Sala concluye que el acto acusado conserva su
presunción de legalidad. No sobra poner de presente ahora que en realidad la demanda se limitó a cuestionar la decisión tomada por la Contraloría afirmando que la imputación era falsa, pero sin allegar pruebas que respaldaran su aserto. En el capítulo de "Fundamentos de Derecho", como se apreció en otro acápite de esta providencia, sostuvo que la "eventual inhabilidad" de la demandante desapareció porque el periódico del cual aquélla era copropietaria "ofrecía y prestaba, sin intervención alguna de la funcionaría acusada, en condiciones comunes sus servicios a la comunidad." (Folio 10). Sin embargo, ni se demostró esta afirmación, por un lado, ni del otro se acredita que el hecho estuviera catalogado como eximente o atenuante de responsabilidad. Esto es, que la demanda fue deficiente e incompleta para generar los frutos que se pretendían; pero como ya quedó explicado, esto incide en su aptitud para lograr una decisión favorable a sus intereses y no para los efectos de clasificarla como inepta desde el punto de vista formal. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Revócase la sentencia proferida el 18 de enero de 1.991 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección "B", en cuanto se declaró inhibido para resolver en el fondo por ineptitud sustantivo de la demanda y en su lugar, Deniéganse las súplicas de la demanda. Cópiese, notifíquese y devuélvase al Tribunal de origen.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su reunión del día lo. de abril de 1993.
