CE-SEC2-EXP1993-N7775

COMPETENCIA POR CUANTIA / PRINCIPIO DE IGUALDAD Ahora bien, el Decreto 597 de 1988 que modifica al C.C.A., artículos 131 y 132 entre otros, hace distinción en cuanto a los procesos de tipo laboral por valor de la cuantía, teniendo en cuenta la asignación mensual correspondiente al cargo para conocer en única o primera instancia, criterio de diferenciación o tertium comparationis que no viola el principio. Es indudable que el mismo está asentado sobre bases objetivas y criterios de proporcionalidad que hacen posible promover la igualdad de éste. Guarda en cierta forma estrecha relación con las propias calidades del solicitante, de quien acciona ante la jurisdicción, de su ubicación en el contexto de oportunidades y cargo que ofrece la Administración, reservando los de mayores responsabilidades y remuneración a quienes, por su capacitación y aptitudes, son garantía del buen servicio público que es uno de los propósitos y fines de aquella. De ahí que la Carrera Administrativa sea instrumento para la realización de estos, de innegable beneficio para la comunidad. Ahora, el hecho de que la cuantía se reajuste cada dos años en un 40% conforme al precepto, no parece una fórmula desproporcionado, si se observan los índices de inflación anuales y los reajustes en las asignaciones que decreta el Gobierno. Al analizar el artículo 131 del C.C.A. se ha visto cómo no es incompatible con los principios de ésta, en especial con los de igualdad y el derecho de apelar las sentencias; cabrían los mismos argumentos y razones para sostener que tampoco se violan los consagrados en el ordenamiento supranacional pues iguales son los

fundamentos. No se quebrantan por el hecho de que el juicio tenga una sola instancia el debido proceso es regia en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales en cualquier instancia. El criterio objetivo de la diferenciación es innegable; no se hace ciertamente con respecto a la persona en sí misma, la norma es clara al señalar la asignación mensual correspondiente al cargo no al empleado. En numerosas oportunidades ha recalcado la Sala tal aspecto, hasta el punto de que aquellos factores de retribución de rasgos personales se excluyen a efecto de determinar la aplicación de la norma, como sería el caso del subsidio familiar en consideración a los hijos o la prima de antigüedad, para mencionar algunos. Es evidente que la prevalencia del Derecho Internacional y los principios allí consagrados tienen cabida en el ámbito del derecho interno para su aplicación cuando éste, a través de un juicio de comparación, racionalidad y proporción aparezca velatorio o en contradicción con aquéllos.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejero ponente: CARLOS ARTURO ORJUELA GONGORA

Santa Fe de Bogotá, D.C., veintidós (22) de junio de mil novecientos noventa y tres (1 993) Radicación número: 7775

Actor: ARISTOBULO ORTIZ SAAVEDRA Se decide el Recurso de Queja interpuesto por el apoderado del actor contra el auto del 22 de octubre de 1992 por el cual el Tribunal Administrativo de Risaralda negó el recurso de apelación previamente interpuesto contra la sentencia del 2 de octubre del mismo año (fls. 3-16).

El Tribunal tuvo en consideración para negar el recurso el hecho de que el proceso era de única instancia con fundamento en la cuantía del mismo. Señaló al respecto que, en los casos que versan con retiro del servicio, aquélla se determina por la asignación mensual correspondiente al cargo y no todos los factores "que concurren a determinar la remuneración del empleado, pueden considerarse para determinar la asignación correspondiente al cargo; que se compone de los elementos salariales anexos al empleo en sí mismo"(fl. 21). Agrega el a-quo que como la prima de antigüedad no se computa para tal efecto, en el presente caso la asignación seria de $ 109.487 de acuerdo a la demanda y que esta fue presentada el 17 de febrero de 1992 para esa época conocían los Tribunales Administrativos en única instancia cuando la asignación mensual no exceda de $170.000 según los reajustes. que ha tenido a partir de la cantidad de $80.000 durante los años 1990 y 1992 por un 40% y con aproximación a la decena de miles inmediatamente superior. Al resolver el recurso de reposición interpuesto contra esta providencia, reitera tal aspecto y en relación con la inaplicabilidad de las normas contenidas en los artículos 131 y 132 del C.C.A., que solicita el recurrente, dice que no siendo incompatibles con la constitución vigente, "no hay lugar a su inaplicación". Al formular el recurso de queja ante esta Corporación, plantea el recurrente como fundamento del mismo básicamente tres aspectos: la excepción de inconstitucionalidad del artículo 131 del C.C.A., numeral 6) literal b) inciso segundo; la Declaración Universal de los Derechos del Hombre de 1948 y el

Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Respecto del primer punto, dice que la norma que señala la cuantía es violatoria de los artículos 13 y 131 de la Constitución y en demanda que cursa en la Corte Constitucional, ha sostenido que coloca a los empleados de bajo salario en una situación de "abierta discriminación procesal" por no ser apelables las sentencias y esta discriminación pugna con las disposiciones que Informan sobre la Igualdad de las personas y en particular, con el derecho de apelar toda sentencia. Trae como ejemplo ilustrativo de injusticia el caso de dos funcionarios de los cuales, uno tenía derecho a la apelación y revisada la sentencia por el Consejo de Estado, dispuso el reintegro al servicio y en el otro, en cambio, la sentencia equivocada no pudo ser enmendada por el superior y esto no se compadece con el "Estado Social de Derecho" de que habla la nueva Carta. Colocando frente a frente la norma impugnada y el precepto constitucional, el artículo 13 que transcribe, resulta palmaria "una grosera inversión de valores, puesto que mereció la protección expresada en el derecho de apelación quien ganaba más de $ 170.000 y se desprotegió, al negarse el mismo derecho, a quien ganaba menos de esa cifra. Es decir, en vez de proteger especialmente al débil económico lo que hizo la norma impugnada fue proteger al más fuerte", y expedida la actual Constitución, tales normas carecen de sentido y deben expulsarse del tráfico jurídico (fls. 37 - 38). Agrega que, respecto del artículo 31 de la Carta, consagra un derecho, la

apelación y unas limitaciones, las excepciones, y mientras el primero es de aplicación inmediata (Art. 85 ejusdem), las excepciones están por reglamentarse y "ellas son del resorte de una ley estatutaria, con arreglo al articulo 152 de la C.N. literal a). Es decir, que siendo el derecho de apelación una garantía de aplicación Inmediata, sus limitaciones sólo podrá señalar las una ley estatutaria, puesto que se incluye dentro del capítulo de los derechos fundamentales" (fl. 38). Las excepciones, ni antes ni después, afirma, pueden fundarse en una discriminación económica; y el principio de "apelabilidad" es regla por lo que mal puede considerarse que el proceso contencioso laboral de única Instancia sea una excepción, sino existía la regla antes de la expedición antes de la expedición del C.C.A. Tanto el artículo 13 como el 31 son de aplicación inmediata y por ello es viable la inaplicabilidad de la disposición con fundamento en el articulo 40 de la Carta. Respecto del segundo aspecto, la Declaración de los Derechos del hombre de 1948, señala que si bien carece de naturaleza jurídica de tratado internacional, los principios contenidos en ella alcanzan el nivel de JUS COGENS, normas imperativas aceptadas por la comunidad Internacional que no admiten violación o derogación de manera unilateral y por ello sin duda, son obligatorias en Colombia. Transcribe el articulo 11 de la Declaración para significar que a quienes ganen menos de $ 170.000 se les ha conculcado la facultad de apelar la sentencia y esta situación configura una abierta discriminación en razón de la posición económica. En esta clase de procesos lo más importante es la

recuperación del empleo, el derecho al trabajo. Finalmente, en relación con el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, que tiene plena validez en Colombia y ha sido aprobado mediante la Ley 74 de 1968 y ratificado por el deposito del correspondiente instrumento de ratificación en las Naciones Unidas. Afirma que del mismo se violan los artículos 14 y 26, aquél en cuanto proclama la "igualdad judicial" de todas las personas frente a los Tribunales y Cortes, y éste, la discriminación entre otras cosas por la posición económica.

SE CONSIDERA: Plantea el recurrente la excepción de inconstitucionalidad del articulo 131 C.C.A., numeral e inciso anotado con fundamento en que es violatorio de los artículos 13 y 31 de la Carta por cuanto existe una abierta "discriminación procesal" que pugna con la igualdad de las personas que reclama el precepto y la posibilidad de que puedan apelarse las sentencias.

El artículo 131 en referencia consagra como factor determinante de la competencia y por ende que el proceso sea de única o primera instancia, la cuantía de éste, teniendo en consideración la asignación mensual correspondiente al cargo, en los casos en que se retire del servicio al funcionario a partir de una asignación que no exceda de $80.000 para conocer en única instancia, reajustada cada dos años en la forma que dispone el artículo 40 del Decreto 597 de 1988, modificatorio del Código Contencioso Administrativo en este aspecto. Es relevante anotar, en primer término que dentro de la organización jurisdiccional del Estado la diferenciación de los procesos con base al "quantum” de las pretensiones para determinar las instancias ha sido un factor de ordenamiento de

la actividad de especial importancia, atribuyendo el conocimiento de aquéllos entre los distintos niveles con fundamento en éste. Es evidente que dentro de un rango de intereses y valores y de relatividad de las cosas, la igualdad implica ciertamente un juicio racional, no puede desconocerse que algunos procesos tienen desde este punto de vista una mayor trascendencia y significación que otros, difieren dentro de unos supuestos de comparabilidad, pues no son los mismos ni iguales los intereses en conflicto. Sin embargo, este criterio de diferenciación o mejor de igualación no implica necesariamente una discriminación de las personas o la desprotección de sus derechos, ni puede entenderse en tal sentido; las múltiples cuestiones y conflictos jurídicos, dentro de su amplia gama de matices y características, han impuesto cada vez más una división y especialización por su naturaleza y contenido, lo que implica a su vez una distribución ponderada y racional, de las labores con base en factores de distinta índole, entre ellos la cuantía , como determinante de las dos instancias. Pero este criterio no tiene perse un carácter discriminatorio, ni significa como lo pretende el actor, un trato desigual que vulnere el principio. La igualdad, es ciertamente, un juicio de comparación entre dos o más supuestos, cosas o personas, implica la conformidad de una cosa con otra y un juicio que recae sobre la pluralidad de componentes donde la base común de comparabilidad es llamada por los lógicos "tertium comparationis" o criterio para establecer cuándo una diferencia es relevante o discriminatoria. Hay algunas que están especialmente prohibidas por ser contrarias a la dignidad humana

adviértase el artículo 13 de la Constitución, otras se justifican plenamente para promover el ideal de justicia que la misma reclama. Así que la igualdad que proclama la norma no es necesariamente el igualitarismo total y absoluto dentro de un mundo que se caracteriza precisamente por las diferencias y desigualdades de toda índole, a las cuales no puede sustraerse el ideal de justicia. Dice a este respecto Ángel Latorre en su "Introducción al Derecho": "Es en efecto un error considerar ¡ajusticia como un conjunto de principios estáticos. Una sociedad encierra en su seno creencias dispares, tendencias nuevas que afloran, corrientes antiguas que, resisten, desequilibrados que se manifiestan a través de diversas concepciones no siempre plenamente conscientes y claras. El análisis de la idea de justicia en una sociedad determinada ha de tener en cuenta ese carácter complejo y dinámico que tiene en cada momento". Frente a un acto e incluso la Ley misma, puede decirse que es justo o injusto cuando se hace respecto de un criterio de igualdad y esto se expresa dentro de los postulados de la justicia distributivo en el principio del trato de igual a los iguales y desigual a los desiguales. Refiriéndose a la relatividad de la igualdad y a las diferencias que del juicio puedan inferirse, dice Eduardo García Mayanés en su obra "Ensayos Filosófico - Jurídicos: "Los objetos que en uno o varios aspectos son iguales, necesaria y simultáneamente son, en otro u otros, diferentes". Este principio tiene consecuencias importantísimas para la doctrina de la justicia". Empero, el verdadero problema no consiste en descubrir semejanzas o

diferencias sino en determinar cuáles términos de comparación tienen o no relevancia jurídica, para excluir aquellos que carecen de importancia frente a la igualdad que pregona el principio y en establecer, con relación a situaciones concretase de la experiencia jurídica, cuáles son las consecuencias que en derecho corresponden. En virtud de tal principio se excluye del ordenamiento jurídico todo trato discriminatorio a las personas "por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica". En relación con el mismo ha dicho la Corte Constitucional en el siguiente aparte: "Sin embargo, el artículo 13 de la Constitución no prescribe siempre un trato Igual para todos los sujetos del derecho, o destinatarios de las normas, siendo posible anudar a situaciones distintas entre ellas rasgos o circunstancias personales diferentes consecuencias jurídicas. El derecho es, al mismo tiempo, un factor de diferenciación y de igualación. Opera mediante la definición de supuestos de hecho a los que se atribuyen consecuencias jurídicas (derechos, obligaciones, competencias, sanciones, etc.). Pero los criterios relevantes para establecer distinciones, no son indiferentes para el derecho. Algunos están expresamente proscritos de la Constitución y otros son especialmente invocados para promover la igualdad sustancial y con ello el ideal de justicia contenido en el Preámbulo". Y agrega en otro aparte esa Corporación: "Según la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, toda desigualdad no constituye necesariamente una discriminación; la igualdad sólo se viola si la desigualdad está desprovista de una justificación objetiva y razonable y la

existencia de dicha justificación debe apreciarse según la finalidad y los efectos de la medida considerada, debiendo darse una relación razonable de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad perseguida". (Sentencia del 19 de Junio de 1992. Magistrado Ponente: Doctor EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ en Gaceta Constitucional pgs. 403 y SS). Ahora bien, el Decreto 597 de 1988 que modifica al C.C.A., artículos 131 y 132 entre otros, hace distinción en cuanto a los procesos de tipo laboral por valor de la cuantía, teniendo en cuenta la asignación mensual correspondiente al cargo para conocer en única o primera instancia, criterio de diferenciación o tertium comparationis que no viola el principio. Es indudable que el mismo está asentado sobre bases objetivas y criterios de proporcionalidad que hacen posible promover la igualdad de éste guarda en cierta forma estrecha relación con las propias calidades del solicitante, de quien acciona ante la jurisdicción, de su ubicación en el contexto de oportunidades y cargo que ofrece la Administración, reservando los de mayores responsabilidades y remuneración a quienes, por su capacitación y aptitudes, son garantía del buen servicio público que es uno de los propósitos y Fines de aquella. De allí que la Carrera Administrativa sea instrumento para la realización de estos, de innegable beneficio para la comunidad. Ahora, el hecho de que la cuantía se reajuste cada dos años en un 40% conforme al precepto, no parece una fórmula desproporcionada, si se observan los índices de inflación animales y los reajustes en las asignaciones que decreta el Gobierno.

Si bien podría pensarse que el reajuste para la vigencia de 1992 a 1993 en $l 70.000 deja por fuera del recursos varios empleos o cargos ello no significa que hayan quedado en desprotección o carezcan de amparo en caso dado ante la jurisdicción, porque, quienes los desempeñan han tenido y tienen oportunidad de ejercer sus derechos a través de un juicio en única instancia con la plenitud de las garantías procesales, en la misma forma que los de primera instancia. No podría sostenerse con fundamento y criterio que por el hecho de que un proceso sea de única instancia se esté desprotegiendo al funcionario seria tanto como inferir que la justicia y los postulados en que ella descansa, sólo se consiguen y tienen vigencia cuando el proceso contempla las dos Instancias, lo que es absurdo; tanto en uno como otro caso se realizan plenamente. Pero además, no puede admitirse y no podrá tenerse como regla de comportamiento o punto de referencia para fundamentar la petición, la situación planteada por el recurrente en el ejemplo, ya que sin duda constituye un caso entre muchos; una excepción, la realidad procesal ciertamente debe demostrar en mayor grado la situación contraria. De manera que si la incompatibilidad que predica la Carta para que proceda la medida es entendida como un desacuerdo o diferencia que hace imposible asociar los principios de aquélla con los preceptos de la norma que se impugna, tal supuesto no se observa en este caso para que fuera dable inaplicarla. De otra parte, ]apropia Carta al establecer el principio general del articulo 31, consagra también las excepciones al mismo, las que defiere regulara la ley, y las

que trae el C.C.A, no son contrarias a su ordenamiento. Desde luego que en aplicación del mismo no todas las sentencias pueden ser apeladas o tienen consulta, y pese a que son principios de aplicación Inmediata, es claro que esta solo es dable cuando se cumplen los requisitos para su procedencia. La Sala ha tenido oportunidad de pronunciarse respecto de tales excepciones y en providencia del 9 de noviembre de 1992 con ponencia de la Doctora CLARA FORERO DE CASTRO ha dicho que "esas excepciones ya están consagradas, no resultan contrarias a las disposiciones constitucionales y mientras no se expidan otras que las modifiquen siguen gobernando la distribución de competencias en lo contencioso administrativo". Ahora, en relación con la posible violación de varios preceptos de Derecho Internacional, concretamente la Declaración Universal de los Derechos del hombre que invoca el recurrente y el Pacto internacional de Derechos Civiles y Políticos, es indudable que tales documentos contienen principios generales de derecho, de respeto a la dignidad de la persona humana, aceptados por la comunidad de las naciones y constituyen normas de Ius Cogens o principios generales e imperativos de derecho. En la Carta de las Naciones Unidas el respeto a los derechos humanos está consagrado a través de su contexto y en el caso del Pacto, este último ratificado por el Congreso mediante la Ley 74 de 1968 como bien aduce el recurrente, se predica la igualdad de todas las personas ante los Tribunales y cortes de justicia (Artículo 14) y la prohibición de discriminar a la persona entre otras cosas por la posición económica. Sería inocuo insistir y recalcar sobre la prevalencia de estas normas en el ámbito

del derecho interno; es un elemento de ello el reconocimiento consagrado en el artículo 93 de la Carta que reclama tal aspecto. Al analizar el artículos del C.C.A. se ha visto cómo no es incompatible con los principios de ésta, en especial con los de igualdad y el derecho de apelar las sentencias; cabrían los mismos argumentos y razones para sostener que tampoco se violan los consagrados en el ordenamiento supranacional pues iguales son los fundamentos. No se quebrantan por el hecho de que el juicio tenga una sola instancia el debido proceso es regia en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales en cualquier instancia. Una observación final debe hacerse en relación con la supuesta desigualdad y trato discriminatorio que aduce el recurrente, por la posición económica de la persona. El criterio objetivo de la diferenciación es innegable; no se hace ciertamente con respecto a la persona en sí misma, la norma es clara al señalar la asignación mensual correspondiente al cargo no al empleado. En numerosas oportunidades ha recalcado la Sala tal aspecto, hasta el punto de que aquellos factores de retribución de rasgos personales se excluyen a efecto de determinar la aplicación de la norma, como sería el caso del subsidio familiar en consideración a los hijos o la prima de antigüedad, para mencionar algunos. Es evidente que la prevalencia del Derecho Internacional y los principios allí consagrados tienen cabida en el ámbito del derecho interno para su aplicación cuando éste, a través de un juicio de comparación, racionalidad y proporción aparezca velatorio o en contradicción con aquellos. Estima la Sala que en el caso del sub-lite tuvo razón el Tribunal para negar el

recurso, ya que como se observa para la fecha de presentación de la demanda, el 17 de febrero de 1992 según informa el Tribunal, la cuantía para efectos de la competencia con base en el factor indicado había sido reajustada con fundamento en las disposiciones del Decreto, artículo 4o. a la cantidad de $170.000 y en tal virtud, no está dentro de las posibilidades del accionante como bien puede advertirse del certificado adjunto, aspecto que por lo demás, no ha sido objeto de impugnación o discusión con respecto al recurrente. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Estimase bien denegado el recurso de apelación en referencia. Cópiese, notifíquese y remítase al Tribunal Administrativo de Risaralda La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en su reunión del día diecisiete ( 17) de junio de mil novecientos noventa y tres (1993).

DIEGO YOUNES MORENO CLARA FORERO DE CASTRO

CARLOS ARTURO ORJUELA GÓNGORA ÁLVARO LECOMPTE LUNA

JOAQUÍN BARRETO RUIZ DOLLY PEDRAZA DE ARENAS

(AUSENTE)

ENEIDA WADNIPAR RAMO

SECRETARIA