CE-SEC2-EXP1994-N4666

CONTRALOR DEPARTAMENTAL - Funciones / CODIGO FISCAL DEPARTAMENTAL - Cumplimiento / SANCION DISCIPLINARIA /

PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION / ADJUDICACION DE CONTRATO - Irregularidad Según el artículo 435 literal c), subliteral a) del Código Fiscal del Departamento de Cundinamarca, expedido por medio de la Ordenanza No. 24 de 1977, en el cual se basó la Procuraduría para sancionar al demandante, son funciones del contralor General del Departamento, en relación con la adquisición y enajenación de bienes muebles e inmuebles, "Vigilar el cumplimiento de todas las formalidades prescritas sobre esta materia en el presente Código, especialmente las relacionadas con las licitaciones y subastas, y aprobar las notas de pedido para compras que por razón de la cuantía no exijan tales requisitos. La Sala, en contra de lo sostenido por la Procuraduría General de la Nación encuentra que fue él quien obró correctamente, ante tan evidentes equivocaciones del Gobernador y de la Junta Directiva, quienes se empeñaban en "ratificar" una adjudicación que nunca existió, porque en ninguna parte consta que sometida nuevamente a consideración, hubiera obtenido siquiera 6 votos. Lo anterior es suficiente para concluir que la Procuraduría General de la Nación infringió las disposiciones invocadas en la demanda, al sancionar al actor por supuesto incumplimiento de sus funciones, cuando lo que hizo fue advertir irregularidades que eran evidentes en la adjudicación de un contrato.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejero ponente: CLARA FORERO DE CASTRO

Santafé de Bogotá, D.C., cuatro (4) de agosto de mil novecientos noventa y cuatro (1994).

Radicación número: 4666

Actor: RAFAEL CORRALES RAMIREZ Demandado: PROCURADURIA El doctor Rafael Corrales Ramírez, por intermedio de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó ante esta Corporación la nulidad de las providencias fechadas el 21 de junio de 1988 y el 26 de abril de 1989, proferidas en su orden por la Procuraduría Delegada para la Contratación Administrativa y por el Procurador General de la Nación, mediante las cuales, en su carácter de Contralor General del Departamento de Cundinamarca, se le sancionó disciplinariamente con amonestación escrita con anotación en la hoja de vida.

HECHOS Expone el demandante que fue elegido por la Asamblea Departamental de Cundinamarca como Contralor General de ese Departamento para los períodos que comenzaron el 1o. de junio de 1981, 1o. de julio de 1983 y 1o. de julio de 1985, cargo que desempeñó hasta el 22 de julio de 1986, fecha en que, a solicitud de la Procuraduría General de la Nación, fue removido de él. El 21 de mayo de 1985, de conformidad con lo dispuesto en el literal c), subliteral e) del artículo 435 del Código Fiscal del Departamento de Cundinamarca, le fue enviado para su revisión fiscal, el contrato que con base en la licitación pública No. 001 de 1984 celebró la Lotería de Cundinamarca con la

firma Metal Madera "INMEMA LTDA." para la adquisición de pupitres, el cual se abstuvo de refrendar en razón de que cuando fue sometida su adjudicación a la Junta Directiva de esa entidad, la firma contratista no obtuvo los votos requeridos al efecto, pues de los diez (10) miembros de la Corporación, solamente cuatro (4) votaron a su favor, uno (1) votó por el Grupo Industrial Las Antillas y cinco (5) se abstuvieron de votar, según consta en el acta No. 30 de 10 de diciembre de 1984. Aunque en el acta se consigne que "No obstante el resultado de la votación, el Gobernador, preguntó a los miembros de la Junta Directiva si ratificaban la adjudicación a la firma INDUSTRIAS METAL MADERA INMEMA LTDA., lo cual es aprobado por los que votaron inicialmente" (folio 66), ello no significa que el contrato se adjudicara a dicha firma, porque solamente cuatro (4) miembros de la Junta Directiva votaron por esa sociedad y fue eso lo que se ratificó. En el acta No. 032 de la reunión celebrada por la Junta Directiva el 21 de diciembre de 1984, al volver sobre la ratificación de la adjudicación de la licitación del aludido contrato, luego de enterarse de los conceptos emitidos por la Contraloría General del Departamento y por la Oficina Jurídica de la Gobernación, cambiando el verbo ratificar por el de adjudicar, se consignó que esa Corporación reiteraba que en la sesión del 10 de diciembre de 1984 , se tomó una decisión por mayoría, al preguntar el Gobernador a sus integrantes si se "adjudicaba" la

licitación 001 - 84 a la firma INMEMA LTDA., y que por tanto, esa decisión debía notificarse a la firma favorecida, así como a los demás licitantes. Si para el 21 de diciembre de 1984, había acuerdo entre los miembros de la junta sobre la adjudicación, lo indicado era reabrir la votación y tomar la decisión sobre lo cual ya había consenso. No se actuó así por cuanto, como lo advirtió el Auditor Fiscal, el plazo para adjudicar el contrato había vencido el 10 de diciembre y no era posible ya, hacerlo válidamente. DISPOSICIONES VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACION Se citan como tales los artículos 7o. numeral 2) y 14 de la Ley 25 de 1974, en concordancia con el artículo 20 de la Constitución Política de 1886; el inciso segundo del artículo 84 del C.C.A.; los artículos 49 literal g) del ordinal 1o. 55 y 59 literal c). 435 literal e) y aparte c) y 868 de la Ordenanza número 24 de 1977Código Fiscal de Cundinamarca - ; el artículo 14 del Acuerdo No. 015 de 1984 contentivo de los estatutos de la Lotería de Cundinamarca. Censura el actor a la Procuraduría por afirmar que a la empresa INMEMA LTDA., le fue adjudicada la referida licitación, pues con antelación había reconocido que en la reunión de la Junta Directiva de la Lotería de Cundinamarca, celebrada el 10 de diciembre de 1984, la votación en favor de esa sociedad fue

solamente de cuatro (4) votos de diez (10) de sus miembros, por lo cual quebrantó lo dispuesto en el artículo 14 de los estatutos de la Lotería, que dispone que las decisiones de la Junta Directiva se tomarán por mayoría absoluta de votos. De ahí, que resulte inexacta la aseveración conforme a la cual, según acta No. 032 de 1984, podía entenderse que la Junta había optado por adjudicarle la licitación unánimemente a dicha sociedad, pues en el acta No. 030, consta que la ratificación la hicieron únicamente quienes inicialmente votaron a su favor. Que es también incorrecto, que la Procuraduría admita que el acto de adjudicación se confirmó y legalizó con la notificación al gerente de INMEMA LTDA., como si la notificación legalizara lo que se hizo con violación de la ley. El accionante señala igualmente que la aseveración de la Procuraduría en el sentido de que con la aprobación del acta No. 030 en la sesión del 17 de diciembre de 1984 - acta No. 031 - , se daba fe de que lo que aconteció en la reunión anterior fue la adjudicación, resulta inexplicable y contraria a los hechos; y que aunque reconoce que la imprecisión del acta No. 030 incidió en la no aprobación por su parte del aludido contrato, a renglón seguido censurará su conducta, "por haber mantenido una posición omisiva y persistente, una vez que hizo la Junta Directiva en el acta No. 032 inequívoca manifestación de adjudicarle la licitación a la firma INMEMA LTDA., puesto que es claro que a pesar de lo dicho

por la junta del 21 de diciembre de 1984, lo acordado el 10 del mismo mes no constituía la adjudicación del contrato. Concluye que, dar por válida una adjudicación que se hizo en la forma indicada, constituye una transgresión del artículo 55 y de los literales c) y e) del artículo 59 del Código Fiscal de Cundinamarca, en armonía con los artículos 14, 21 literal f) y 25 de los Estatutos de la Lotería de Cundinamarca; y que al sancionársele se quebrantaron los artículos 435 aparte c), literal e) y 868 del código citado, que facultan al Contralor para revisar los contratos que el Departamento celebre, con el fin de verificar el cumplimiento de los requisitos legales y vigilar permanentemente el cumplimiento de lo estatuido en ese código. Que se infringió también el artículo 7o. de la Ley 25 de 1974 y se incurrió en desviación de poder, al sancionarlo no por la comisión de una falta, sino por el cumplimiento de su deber. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO La Procuradora Judicial Quinta ante el Consejo de Estado opina que debe accederse a las súplicas de la demanda, por cuanto el accionante al abstenerse de refrendar el contrato de la Lotería de Cundinamarca con la firma "INMEMA LTDA" para la compra de pupitres, cumplió con el deber que le imponía el literal c), subliteral e) del artículo 435 de la Ordenanza número 24 de 1977 que señala entre sus funciones, la de revisar los contratos que celebre el Departamento, las entidades descentralizadas y los municipios, sobre adquisición, enajenación,

permuta, comodato y arrendamiento de bienes, para verificar el cumplimiento de los correspondientes requisitos legales; y el doctor Corrales revisó el contrato mencionado, pero no lo refrendó al encontrar que no se había cumplido con los requisitos legales para su adjudicación, ya que ésta no se había hecho por la mayoría absoluta de los miembros de la Junta Directiva de la Lotería, lo cual es cierto, según se desprende del acta número 030 de 1984, que contiene un contrasentido, puesto que primero se indica en ella que la firma aludida obtuvo cuatro (4) votos y luego, que se ratifica la adjudicación, cuando realmente dicha sociedad no obtuvo "la mayoría necesaria para la adjudicación". Llegado el momento de decidir, a ello se procede, mediante las siguientes: CONSIDERACIONES Se trata de dilucidar la legalidad de los actos administrativos expedidos por la Procuraduría Delegada para la Contratación Administrativa y por el Procurador General de la Nación, por las cuales se impuso el actor, en su calidad de Contralor General del Departamento de Cundinamarca, una sanción de amonestación escrita con anotación en la hoja de vida, por abstenerse de efectuar la revisión del contrato para la adquisición de pupitres, adjudicado a la firma Industrial Metal Madera "INMEMA LTDA", por la Junta Directiva de la Lotería de Cundinamarca. El demandante en el libelo y en el alegato de conclusión señala que su actitud obedeció al hecho de que, en su sentir, tal adjudicación no se produjo, porque en

la sesión de la Junta Directiva de la Lotería, en la que se dice que aquella se efectuó, realmente no ocurrió tal cosa, porque la firma "INMEMA LTDA" sólo obtuvo cuatro (4) votos a su favor; de suerte, que los integrantes de la Junta, al ser interrogados por el gobernador sobre la ratificación de la adjudicación del contrato a esa sociedad, sólo podían manifestar que se ratificaban en lo sucedido, y que la afirmación de esa Corporación hecha en el acta No. 032 de 21 de diciembre de 1984, en el sentido de que en la citada reunión se había adjudicado el contrato a esa firma, carece de veracidad. Examinará la Sala si realmente el proceder del Contralor General del Departamento, se ajustó o no a las normas reguladoras del ejercicio de su facultad fiscalizadora. Según el artículo 435 literal c), subliteral a) del Código Fiscal del Departamento de Cundinamarca, expedido por medio de la Ordenanza No. 24 de 1977, en el cual se basó la Procuraduría para sancionar al demandante, son funciones del Contralor General del Departamento, en relación con la adquisición y enajenación de bienes muebles e inmuebles, "Vigilar el cumplimiento de todas las formalidades prescritas sobre esta materia en el presente Código, especialmente las relacionadas con las licitaciones y subastas, y aprobar las notas de pedido para compras que por razón de la cuantía no exijan tales requisitos". (fl. 137). Aunque en el expediente no figura el documento suscrito por el Contralor, en

el cual manifestó las razones que tuvo para abstenerse de aprobar el contrato a celebrarse entre la Lotería de Cundinamarca y la firma "INMEMA LTDA" para la adquisición de 20.000 pupitres, de los consignado en las providencias enjuiciadas se desprende que dicho funcionario se negó a darle aprobación porque estimó que en la reunión de la Junta Directiva de esa entidad celebrada el 10 de diciembre de 1984, no se produjo adjudicación ninguna de la licitación pública No. 01 de 1984, por falta de los votos necesarios para ello. Los elementos de juicio que obran en el proceso muestran lo siguiente: - El acta No. 030 de la sesión de la Junta Directiva de la Lotería de Cundinamarca celebrada el 10 de diciembre de 1984 da cuenta que los diez (10) miembros de ésta concurrieron a la reunión; que sometida a consideración la conveniencia de adjudicar el contrato de pupitres el resultado fue el siguiente: cinco votos en favor de la adjudicación, cuatro por no adjudicarla y una abstención. A pesar de no haber sido aprobada por la mayoría requerida la conveniencia de hacer la adjudicación, el Gobernador pidió que se procediera a adjudicar votando por lo diferentes proponentes. Advierte la Sala en este proceder, una primera irregularidad. El resultado de la votación en relación con la adjudicación del contrato, fue el siguiente: "por la firma INDUSTRIA METAL MADERA "INMEMA LTDA", cuatro (4) votos, por el grupo Industrial Las Antillanas (1) voto y cinco (5) se abstiene"

(folio 43). Claramente se observa que no hubo adjudicación en favor de la firma "INMEMA LTDA", pues los votos requeridos para ello eran 6, conforme a los estatutos, y sólo se obtuvieron 4 favorables. No obstante lo anterior, inexplicablemente el Gobernador preguntó enseguida si la junta ratificaba la adjudicación a la firma Industrias Metal Madera "INMEMA LTDA." lo cual según el acta, fue "aprobado por los que votaron inicialmente". - En el acta No. 031 de la reunión de esa Corporación celebrada el 17 de diciembre de 1984, luego de unas precisiones hechas por dos de los miembros, las cuales no se detallan y se dice que se consignarán en el texto original, se aprobó por unanimidad el acta 030. (fl. 46). - En el acta No. 032 correspondiente a la sesión de 21 de diciembre de 1984, se consignó que la Junta Directiva aprobó la proposición formulada por uno de sus integrantes, en el sentido de que en la reunión del día 10 del mismo mes, se tomó una decisión por mayoría, al preguntar si se adjudicaba la licitación No.001 de 1984 a la firma INMEMA, y que en consecuencia, esa Corporación "ratifica que en la sesión del 10 de diciembre de 1984 fue adjudicada la licitación pública 001 / 84 a la firma INDUSTRIAS METAL MADERA "INMEMA LTDA." para suministro de 30.000 (sic) puestos de pupitres con destino a los establecimientos educativos de Cundinamarca". (fl. 57).

• Dispone el artículo 14 del Acuerdo No.015 de 1984 de la Junta Directiva de la Lotería de Cundinamarca, por el cual se adoptaron los estatutos de esa entidad, que ese órgano de dirección puede sesionar válidamente con el quórum decisorio respectivo y sus determinaciones se tomarán por mayoría absoluta de los votos. (fls.23 y s.s). - A la reunión de la Junta Directiva celebrada el 10 de diciembre de 1984, asistió la totalidad de sus miembros (10) y todos intervinieron en la votación sobre la adjudicación de la Licitación No. 01 de 1984 de la Lotería de Cundinamarca, según se desprende del acta respectiva, allegada en fotocopia auténtica al proceso; de suerte que, para que se produjera la adjudicación del contrato a que ella se refirió, se requería el voto de seis (6) de los miembros de la Junta en favor de una de las firmas licitantes.

Resulta incuestionable entonces, que en dicha sesión no se adjudicó el contrato de los pupitres, y mal podía el Gobernador pedir que se "ratificara" una adjudicación que no se había hecho. El aprobar el acta en sesión de 17 de diciembre de 1984 no cambiaba en nada la situación del contrato. Y el 21 de diciembre de 1984, cuando nuevamente se reunió la Junta Directiva y aprobó la proposición según la cual en la sesión de 10 de diciembre de 1984 se tomó por mayoría la decisión de adjudicar el contrato, no sólo ese órgano directivo afirmó así una inexactitud, sino que pretendió hacer

creer que en esa fecha se había producido una adjudicación que el 21 de diciembre ya era extemporánea. En verdad esta actuación irregular sobrepasaba el marco de las disposiciones reguladoras de la materia y por tanto el Contralor Departamental no tenía porqué aprobarla. La Sala, en contra de lo sostenido por la Procuraduría General de la Nación, encuentra que fue él quien obró correctamente, ante tan evidentes equivocaciones del Gobernador y de la Junta Directiva, quienes se empeñaban en "ratificar" una adjudicación que nunca existió, porque en ninguna parte consta que sometida nuevamente a consideración, hubiera obtenido siquiera 6 votos. Lo anterior es suficiente para concluir que la Procuraduría General de la Nación infringió las disposiciones invocadas en la demanda, al sancionar al actor por supuesto incumplimiento de sus funciones, cuando lo que hizo fue advertir irregularidades que eran evidentes en la adjudicación de un contrato. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Declárase la nulidad de las providencias fechadas el 21 de julio de 1988 y el 26 de abril de 1989, expedidas por el Procurador Delegado para la Contratación Administrativa y por el Procurador General de la Nación, respectivamente, mediante las cuales se sancionó al doctor RAFAEL CORRALES RAMIREZ, en su calidad de Contralor General del Departamento de Cundinamarca, con amonestación escrita con orden de anotación en la hoja de vida.

COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE Y UNA VEZ EJECUTORIADA

ESTA PROVIDENCIA ARCHÍVESE EL EXPEDIENTE.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada el día 27 de julio de 1994.

DOLLY PEDRAZA DE ARENAS JOAQUÍN BARRETO RUIZ

Presidente

CLARA FORERO DE CASTRO ALVARO LECOMPTE LUNA

CARLOS ARTURO ORJUELA GÓNGORA DIEGO YOUNES MORENO

Ausente

ENEIDA WADNIPAR RAMOS

Secretaria