CE-SEC2-EXP1994-N4708

POLICIA NACIONAL / TIEMPOS DOBLES El reconocimiento del tiempo doble dependía no solamente de que se estableciera el estado de sitio, sino de que el Gobierno determinara las zonas en donde habría de contarse el tiempo doble de servicio, a juicio del Consejo de Ministros, y si las condiciones justificaban la medida. Es decir podía existir el estado de sitio y el agente hallarse prestando el servicio en una zona de turbación del orden público, pero si el Gobierno Nacional, no justificaba la medida, no podía computarse como tiempo doble para la liquidación de las prestaciones sociales de los agentes, el tiempo servido en las zonas de perturbación del orden público.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejero ponente: DIEGO YOUNES MORENO

Santafé de Bogotá, D.C., marzo dieciocho (18) de mil novecientos noventa y cuatro (1994) Radicación número: 4708

Actor: RAFAEL VILLADA Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA – POLICIA NACIONAL RAFAEL VILLADA, mediante apoderado, en ejercicio de la acción denominada hoy de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, solicitó a esta Corporación que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas: “PRIMERA: Que de conformidad con el artículo 60 del Decreto 01 de 1984, C.C.A. y normas pertinentes, se declare que por parte del Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional, se ha operado el fenómeno jurídico del silencio administrativo y en consecuencia se encuentra agotada la vía gubernativa, en

razón que hasta la fecha de presentación de esta demanda, no se ha resuelto en el término legal ni se ha notificado ninguna decisión al recurso de apelación solicitado y fundamentado mediante memorial fechado el 1o. de marzo de 1989, donde solicité reposición y en subsidio APELACIÓN contra la resolución 1051 del 21 de febrero de 1989, de la Dirección General de la Policía Nacional, mediante la cual dicha institución negó a mi poderdante el reconocimiento de tiempo doble de servicio, el comprendido entre el 26 de junio de 1976, o sea, once meses y veintiséis días; y el tiempo comprendido entre el 7 de octubre de 1976, de conformidad con los Decretos 1249 de 1975 y 2131 de 1976 respectivamente”. “SEGUNDA: Que se declare la nulidad de la resolución 1051 del 21 de febrero de 1989, de la Dirección General de la Policía Nacional, mediante la cual negó el reconocimiento de tiempo doble de servicio a mi poderdante señor Rafael Villada, el tiempo comprendido entre el 26 de junio de 1975 al 22 de junio de 1976 y el tiempo comprendido del 1o. de octubre de 1976 al 15 de marzo de 1977, de que tratan los Decretos 1249 de 1975 y 2131 de 1976”. “TERCERA: Que se declare la nulidad de la resolución 2570 del 18 de abril de 1989 de la Dirección General de la Policía Nacional, mediante la cual niega el recurso de reposición contra la resolución No. 1051 del 21 de febrero de 1989, y

en su lugar concede el recurso de apelación ante el Ministerio de Defensa Nacional… por desconocer los derechos que sobre lo pedido la Ley otorga a mi poderdante”. “CUARTA: Que se declare que el señor RAFAEL VILLADA identificado con la C.C. 3.354.145 de Medellín, tiene derecho al reconocimiento como tiempo doble de servicio, el comprendido entre el 26 de junio de 1975 al 22 de junio de 1976, o sea, once meses y veintiséis días; y el comprendido entre el 7 de octubre de 1976 al 15 de marzo de 1977, o sea, cinco meses y ocho días, de conformidad con los Decretos 1249 de 1975 y 2131 de 1976, por haber prestado sus servicios en esas épocas cuando se encontraba turbado el orden público y en estado de sitio todo el territorio nacional, en las filas de la Policía Nacional “. “QUINTA: Que como consecuencia de las declaraciones anteriores, la Nación Colombiana a través del Ministerio de Defensa - Policía Nacional – incluirá el tiempo de servicio reconocido como doble en la hoja de servicios policivos del señor RAFAEL VILLADA con C.C.3.354.145 de Medellín y que se liquide y pague los valores que de acuerdo con la ley puedan corresponder por el reconocimiento como tiempo doble de servicio del período referido”. “SEXTA: Que se disponga que el Ministerio de Defensa - Policía Nacional -, dé cumplimiento a la sentencia en el término señalado en el artículo 176 del Decreto 01 de 1984, C.C.A. Los HECHOS pertinentes de la demanda pueden resumirse, así:

1o. El accionante ingresó a la Policía en el mes de junio de 1973. 2o. Fue retirado del servicio el 8 de abril de 1987 a solicitud propia. 3o. El último sueldo devengado fue de $ 23.960.oo mensuales. 4o. Cumplió con su deber durante el tiempo que estuvo al servicio de la institución. 5o. El retiro del servicio voluntario obedeció a las heridas recibidas en dos ocasiones en actos del servicio y por ello solicita el reconocimiento del tiempo doble. 6o. El tiempo doble se pide de acuerdo con lo previsto en los Decretos 1249 de 1975 y artículo 58 literal f) y 92 del Decreto 3187 de 1968 que ha sido reconocido a otros miembros de la Policía Nacional. 7o. El accionante estuvo en servicio entre junio de 1973 y el 8 de abril de 1987, lapso durante el cual se pide el reconocimiento doble de servicio, pero reducido al período en que estuvo turbado el orden público. 8o. Por ser el demandante miembro de las Fuerzas Armadas tiene derecho a que se le reconozca el tiempo como de doble servicio prestado. 9o. Puesto que el Ministerio de Defensa Nacional no resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la decisión del inferior, se considera agotada la vía gubernativa. (fls. 78 – 79). Se citaron como disposiciones violadas, los artículos 16, 17, 30 y 45 de la Constitución de 1886, artículo 47 de la Ley 2ª de 1945, artículo 47 del Decreto 1814 de 1953, Decretos 3518 de 1949, 749 de 1955, 329 de 1958, 001 de 1959,

2733 de 1959 artículo 18, 10 de 1961, 1288 de 1965, 3070 de 1968, 1249 de 1975, 2131 de 1976 y 001 de 1984 artículo 60. El concepto de violación lo desarrolla a folios 79 – 80 del cuaderno principal. La Fiscalía Novena de la Corporación conceptúa que de acuerdo al petitum de la demanda el proceso tiene cuantía, por lo que es de competencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y no de esta Corporación, según las reglas de la competencia previstas en los numerales sextos de los artículos 131 y 132 del Código Contencioso Administrativo, por lo que se daría una causal de nulidad saneable, por no haber sido alegada como excepción previa, de acuerdo a lo preceptuado en el numeral 5o. del artículo 144 del Código de Procedimiento Civil (Decreto 2283 de 1989). En relación al aspecto de fondo, manifiesta que no advierte causal que desvirtúe la presunción de legalidad de los actos demandados, porque no se citaron las normas pertinentes, ni se probaron los requisitos previstos por el artículo 92 del Decreto 3187 de 1968 para la procedencia del cómputo doble del tiempo de servicio, a saber: que el lapso reclamado esté comprendido dentro del período del estado de sitio, que el Consejo de Ministros haya emitido concepto sobre la justificación de la medida y especialmente que mediante decreto el Gobierno expresamente haya reconocido el beneficio. Agotado el trámite de rigor se procede a decidir previas las siguientes CONSIDERACIONES: 1) Respecto de la nulidad procesal que menciona la colaboradora fiscal, es preciso

señalar que aun cuando la demanda pide en la quinta súplica, que se liquiden y paguen los valores que de acuerdo a la ley puedan corresponder por el reconocimiento como tiempo doble de servicio del período referido, del contexto general del libelo y en especial de lo expresado al inicio de la misma súplica, puede concluirse que el accionante pretende que se le ordene al Ministerio de Defensa - Policía Nacional -, le incluya para efectos de la liquidación de su pensión, el tiempo de servicio como doble. 2) Significa lo anterior, que la pretensión no es cuantificable y por ello la demanda carece de cuantía, y su conocimiento corresponde en única instancia a esta Corporación. No se configura por ello la nulidad que hace notar la Fiscalía que, por lo demás, no sería saneable por tratarse de falta de competencia funcional. 3) Quedó probado en el proceso que el Ministerio de Defensa Nacional no resolvió oportunamente el recurso de apelación contra la resolución 1051 de 1989, y por consiguiente le asiste razón al actor cuando pide se declare el silencio administrativo negativo, a lo cual se accederá en la presente providencia. 4) Del examen de los actos acusados también se observa que en ellos no se niega la formación de la hoja de servicios policiales, ni la demanda tampoco solicita que se decrete su formación. En los actos acusados la Dirección General de la Policía Nacional considera que el actor no tiene derecho al tiempo doble en los períodos que el actor señala, porque ellos no fueron reconocidos expresamente por el Gobierno Nacional. 5) Textualmente dicen los actos acusados en su parte pertinente:

a) Resolución 1051 de 1989: “EL DIRECTOR GENERAL DE LA POLICÍA NACIONAL en uso de sus facultades legales y, CONSIDERANDO: Que el señor (r) RAFAEL VILLADA, mediante apoderado, solicita a la Dirección General el reconocimiento de tiempo doble de servicio a la Institución, comprendido del 26 de junio de 1975 al 22 de junio de 1976 y del 7 de octubre de 1976 al 15 de marzo de 1977; Que los períodos solicitados, no obstante hallarse el país en Estado de Sitio, no han sido reconocidos expresamente por el Gobierno Nacional como tiempo doble para el personal de la Policía Nacional.

RESUELVE: ARTÍCULO PRIMERO: Negar como en efecto se hace al Agente (r) RAFAEL

VILLADA, identificado con la cédula de ciudadanía No. 3.354.145 de Medellín, el reconocimiento de tiempo doble por los períodos comprendidos entre el 26 de junio de 1975 al 22 de junio de 1976 y del 7 de octubre de 1976 al 15 de marzo de 1977, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia”. (se subraya). b) Resolución 2570 de 1989: “EL DIRECTOR GENERAL DE LA POLICÍA NACIONAL en uso de sus facultades legales, y CONSIDERANDO: Que el señor Agente (r) RAFAEL VILLADA, mediante apoderado ha interpuesto recurso de reposición y subsidiariamente el de apelación contra la resolución No. 1051 del 21 de febrero de 1989, por la cual se negó una petición de tiempo doble;

Que los argumentos que sirven de fundamento al recurso, son en síntesis, los mismos invocados en la petición inicial que fue resuelta en su oportunidad a través de la resolución recurrida; Que por lo expresado no puede prosperar el recurso de reposición siendo procedente conceder el de apelación.

RESUELVE: ARTÍCULO 1o. Negar la reposición de la resolución No. 1051 del 21 de febrero de 1989, solicitada por el Agente ( r ) RAFAEL VILLADA, identificado con la cédula de

ciudadanía No. 3.354.145 de Medellín, y conceder el recurso de apelación para ante (sic) el señor Ministro de Defensa Nacional, para cuyo efecto se remitirán los antecedentes al Despacho referido. ARTÍCULO 2o. Copia de la presente resolución deberá ser anexada a la hoja de vida y expediente prestacional respectivos”. 6) Como el recurso de apelación no fue oportunamente resuelto, y únicamente existen los anteriores actos administrativos, deberá examinarse si el Gobierno Nacional debía impartirle aprobación a los tiempos dobles, y si de ser ello cierto el actor probó en el proceso la referida autorización.

1. El artículo 92 del Decreto Ley 3187 de 1968, por el cual se reorganiza la carrera profesional de los agentes de la Policía Nacional, invocado por el actor en su demanda, prescribe lo siguiente: “El tiempo de servicio en guerra internacional o conmoción interior, en las zonas que determine el Gobierno, a juicio del Consejo de Ministros si las condiciones justifican la medida, desde la fecha en que se establezca el estado de sitio por turbación del orden público hasta la expedición del decreto por el cual se

restablezca la normalidad, se computarán como tiempo doble para efectos de prestaciones sociales” (se subraya). De la lectura del texto, se concluye evidentemente que el reconocimiento del tiempo doble dependía no solamente de que se estableciera el estado de sitio, sino de que el Gobierno determinara las zonas en donde habría de contarse el tiempo doble de servicio, a juicio del Consejo de Ministros, y si las condiciones justificaban la medida. Es decir podía existir el estado de sitio y el agente hallarse prestando el servicio en una zona de turbación del orden público, pero si el Gobierno Nacional no justificaba la medida, no podía computarse como tiempo doble para la liquidación de las prestaciones sociales de los agentes, el tiempo servido en las zonas de perturbación del orden público. 8) Como luego de examinado el proceso se observa que el actor no demostró respecto de los períodos comprendidos entre el 26 de junio de 1975 al 22 de junio de 1976 y el 7 de octubre de 1976 al 15 de marzo de 1977, ni invocó como norma violada aquella mediante la cual el Gobierno Nacional, previo concepto del Consejo de Ministros, hubiera autorizado el reconocimiento del servicio para los Agentes de la Policía Nacional como tiempo doble, no le asiste razón en sus peticiones. Por consiguiente, se concluye que los actos mantienen la presunción de legalidad que les asiste, como igualmente lo advirtió la Fiscalía Novena del Consejo de Estado en su vista de fondo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la

República de Colombia y por autoridad de la Ley, y oído el concepto Fiscal,

FALLA: DECLÁRASE PROBADO EL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN QUE INCURRIÓ EL MINISTRO DE DEFENSA NACIONAL EN VIRTUD DE QUE NO DECIDIÓ OPORTUNAMENTE EL RECURSO DE APELACIÓN CONTRA LA RESOLUCIÓN No. 1051 DE 1989, PROFERIDA POR LA DIRECCIÓN GENERAL DE LA

POLICÍA NACIONAL, Y DENIÉGANSE LAS SÚPLICAS DE LA DEMANDA

PROMOVIDA POR RAFAEL VILLADA.

En firme el presente proveído archívese el expediente.

CÓPIESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

Discutida y aprobada por la Sala en sesión celebrada el día tres (3) de marzo de mil novecientos noventa y cuatro (1994).

DOLLY PEDRAZA DE ARENAS JOAQUÍN BARRETO RUÍZ

PRESIDENTE (SALVA VOTO)

CLARA FORERO DE CASTRO ALVARO LECOMPTE LUNA

CARLOS ARTURO ORJUELA GÓNGORA DIEGO YOUNES MORENO

ENEIDA WADNIPAR RAMOS

SECRETARIA HOJA DE SERVICIOS / ACTO DE TRAMITE / TIEMPOS DOBLES La formación de la hoja de servicios militares o policiales constituye un mero acto de trámite en la actuación que debe surtirse para la reclamación de una prestación, como quiera que se trata de la expedición de un documento probatorio sobre tiempo de servicios prestados a la institución militar o policial. De manera que, por una parte, la Administración no puede negarse a expedirla, y por otra, la

jurisdicción no podría ordenar su conformación en una determinada forma, pues tratándose de un acto intermedio, cualquier inconformidad con su contenido debe debatirse por el interesado mediante la acción que se interponga contra el acto final, es decir, contra el que decida sobre el reconocimiento de la respectiva prestación, expedido por la autoridad que en sede gubernativa, tiene la competencia para examinar la legalidad y valorar el contenido de la certificación. Como los actos acusados simplemente se pronunciaron sobre la imposibilidad de computar como doble el tiempo de servicios del accionante, pero sin pronunciarse en definitiva sobre las prestaciones sociales para las cuales ese tiempo es indispensable según el peticionario, estimo que se trata apenas de un paso intermedio en la formación de la hoja de servicios y que por ello los actos no son acusables ante la jurisdicción contenciosa administrativa.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SALVAMENTO DE VOTO DE LA DRA. DOLLY PEDRAZA DE ARENAS

Santafé de Bogotá, D.C., marzo veinticuatro (24) de mil novecientos noventa y cuatro (1994) Radicación número: 4708

Actor: RAFAEL VILLADA Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA – POLICIA NACIONAL Con todo respeto disiento de la decisión mayoritaria de la Sala en este asunto porque considero que la formación de la hoja de servicios militares o policiales constituye un mero acto de trámite en la actuación que debe surtirse para la reclamación de una prestación, como quiera que se trata de la expedición de un

documento probatorio sobre tiempo de servicios prestados a la institución militar o policial. De manera que, por una parte, la Administración no puede negarse a expedirla, y por otra, la jurisdicción no podría ordenar su conformación en una determinada forma, pues tratándose de un acto intermedio, cualquier inconformidad con su contenido debe debatirse por el interesado mediante la acción que se interponga contra el acto final, es decir, contra el que decida sobre el reconocimiento de la respectiva prestación, expedido por la autoridad que en sede gubernativa, tiene la competencia para examinar la legalidad y valorar el contenido de la certificación. Este había sido el criterio reiterado de la Sala; entre los varios pronunciamientos anteriores, puede citarse la sentencia de 23 de octubre de 1978, en la que la Sala expresó: “La hoja de servicios militares es un acto simple, unilateral, que debe producirse obligatoria y oficiosamente al momento del retiro de un militar – oficial o suboficial – sin que su elaboración esté condicionada a la procedencia o no de determinada prestación social. Es dicho documento un acto de trámite que sirve al interesado para recurrir ante el mismo Ministerio u otra entidad – Caja de Retiro de las Fuerzas Militares – en procura del reconocimiento de un derecho prestacional. Pero la sola elaboración de la hoja de servicios militares no implica la obligatoriedad del reconocimiento de un derecho o prestación social, pues sólo constituye un elemento de prueba. Igualmente en sentencia de 11 de febrero de 1991, Expediente No. 926 esta Sala dijo: “Como ya lo ha expresado anteriormente, lo que genera situación subjetiva y particular y por tanto inmutable no es la hoja de servicios militares, sino el acto

administrativo que con base en ella reconoce la prestación; la hoja de servicios es simplemente un documento probatorio que expide la respectiva Fuerza respecto de los servicios prestados, cuyas consecuencias jurídicas deben ser evaluadas al resolver sobre la asignación de retiro, y por tanto puede ser corregida cuando a ello haya lugar, e incluso objetada en el trámite de la expedición de la resolución de reconocimiento”. “Así lo dispuso el artículo 10, literal a) del Decreto 586 de 1977, citado en la demanda como transgredido: a) Expedida la Hoja de Servicios, se enviará a la Caja de Retiro con sus antecedentes para estudio y resolución. Surtido el trámite, el expediente será remitido al Ministerio de Defensa para su correspondiente revisión y aprobación”. “Si la Hoja de Servicios no reuniere los requisitos legales, podrá ser objetada por el Ministerio en el acto de revisión…” “Así también se consideró en la sentencia mediante la cual el Consejo de Estado ordenó formar la hoja de servicios del actor, cuya copia obra a fls. 4 a 10 del cuaderno de antecedentes, en uno de cuyos apartes dice: “Pero considera la Sala que es del caso unificar dicha jurisprudencia, en lo que respecta a la formación de la hoja de servicios militares, acogiendo para ello lo resuelto en la sentencia de 10 de marzo de 1979 en el juicio 807, con ponencia del Doctor Álvaro Orjuela Gómez, según la cual ‘la hoja de servicios militares no es más que un presupuesto necesario para que la Caja de Retiro de las FF.MM. se pronuncie sobre la asignación de retiro … Con la sola formación de la hoja de

servicios no está obteniendo el militar dicha prestación, ni este hecho obliga en forma alguna a la Entidad facultada para tal reconocimiento. Es un nuevo acto intermedio que sirve de fundamento para el estudio de la situación jurídica del peticionario…’ Dados estos antecedentes jurisprudenciales … no se darán instrucciones al Ministerio sobre la forma de elaboración de dicho documento que lo hará el Ministerio de acuerdo con su criterio y, desde luego, ciñéndose a las normas legales correspondientes”. De manera que, como los actos acusados simplemente se pronunciaron sobre la imposibilidad de computar como doble el tiempo de servicios del accionante, pero sin pronunciarse en definitiva sobre las prestaciones sociales para las cuales ese tiempo es indispensable según el peticionario, estimo que se trata apenas de un paso intermedio en la formación de la hoja de servicios y que por ello los actos no son acusables ante la jurisdicción contenciosa administrativa. El fallo, en consecuencia, en mi sentir, debió ser inhibitorio. Atentamente,

DOLLY PEDRAZA DE ARENAS