CE-SEC2-EXP1994-N4821

ACTO GENERAL / ACTO ADMINISTRATIVO / CONTROL JURISDICCIONAL / CONSEJO DE ESTADO / COMPETENCIA En este caso se expidió un acto de carácter general que conlleva ejercicio de una función administrativa y, por lo tanto, constituye acto administrativo no excluido del conocimiento de esta jurisdicción. Su control debe efectuarse por la jurisdicción contenciosa, ya que ningún acto de tal naturaleza debe escapar al control jurisdiccional, precisamente para que examine si quien lo expidió tenía competencia para ello y si al ejercerla lo hizo con observancia de las disposiciones superiores que gobiernan la materia. Y ese control no puede ser efectuado por la jurisdicción ordinaria, competente sólo para conocer de los casos concretos derivados de la aplicación de normas generales. Declara nula la frase contenida en el inciso 2o. del artículo 1o. de la resolución No. 080 del 16 de marzo de 1989 dictada por el Gerente General de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, en el aparte que dice: "so pena de incurrir en la falta grave que le acarrea la aplicación del procedimiento tipificado en el numeral 45.13 de este manual". CAJA DE CREDITO AGRARIO - INDUSTRIAL Y MINERO - Naturaleza Juridica / JUNTA DIRECTIVA / DELEGACION DE FUNCIONES / GERENTEFacultades / REGLAMENTO INTERNO - Modificaciones / TRASLADOConfirmacion / FALTA GRAVE - Inexistencia La Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, es una sociedad de economía mixta, que se rige por las normas propias de tales instituciones, cualquiera sea la

proporción en que concurra el Estado en la formación de su capital, como lo dispone el artículo 7o. de la Ley 33 de 1971 para esta entidad. El reglamento interno de trabajo de la Caja regula los deberes, las obligaciones especiales y las prohibiciones de los trabajadores (artículos 69, 73 y 75). Y en los capítulos XVIII y XIX se establecen, respectivamente, el Régimen Disciplinario y las justas causas de terminación unilateral del contrato de trabajo, entre las cuales no está la contemplada en la disposición acusada. No es correcta entonces la interpretación según la cual, gracias a la delegación conferida al señor Gerente General de la Caja por la Junta Directiva, dicho funcionario tiene facultad para determinar como falta grave del trabajador, el no darle cumplimiento a la decisión que confirme un traslado o movimiento que se le haga, como lo establece el artículo 1o. de la mencionada resolución, porque esta materia corresponde de acuerdo con la Ley, al Reglamento Interno de Trabajo y a lo que se pacte en las convenciones colectivas, y éste no puede ser modificado unilateralmente por el Gerente de la entidad. Asiste pues la razón a la agencia del Ministerio Público cuando en su concepto de fondo expone que no podía entrar el Gerente, en aras de aprobar una norma reglamentaria, que fue lo delegado, a calificar como falta grave una conducta no prevista ni en la Ley ni en el reglamento de trabajo. DECLARA NULA la frase contenida en el inciso 2o. del artículo 1o. de la resolución No. 080 del 16 de marzo de 1989 dictada por el Gerente General de la

Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, en el aparte que dice: "so pena de incurrir en la falta grave que le acarrea la aplicación del procedimiento tipificado en el numeral 45.13 de este Manual".

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejero ponente: CLARA FORERO DE CASTRO

Santafé de Bogotá, D. C., siete (7) de febrero de mil novecientos noventa y cuatro (1994).

Radicación número: CE-SEC2-EXO1994-N4821

Actor: SINDICATO NACIONAL DE TRABAJADORES DE LA CAJA DE CREDITO AGRARIO - INDUSTRIAL Y MINERO Demandado: GERENTE GENERAL DE LA CAJA DE CREDITO AGRARIOINDUSTRIAL Y MINERO El Sindicato Nacional de Trabajadores de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, mediante apoderado, solicita ante esta Corporación se declare parcialmente nulo el artículo 1o. de la resolución No. 080 de marzo 16 de 1989, por la cual se introducen modificaciones al Manual Administrativo de Personal de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, proferida por el Gerente General de dicha entidad descentralizada, en cuanto expresa "...En caso de que la decisión confirme el movimiento, el trabajador está en la obligación de darle cumplimiento so pena de incurrir en la falta grave que le acarrea la aplicación del procedimiento tipificado en el numeral 45.13 de este manual" (Folio 8, cuaderno principal).

HECHOS Los narrados en el libelo son los siguientes: 1o. - La Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, es una sociedad de

economía mixta con una participación de capital público superior al 90%. 2o. - Dada la participación de capital público, la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero se rige por las disposiciones legales aplicables a las Empresas Industriales y Comerciales del Estado. 3o. - El Gerente General de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero es empleado público, agente del Presidente de la República y designado directamente por éste. 4o. - Las personas que prestan sus servicios en la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero son empleados oficiales. 5o. - Todos los empleados de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, a excepción del Gerente General, son trabajadores oficiales. 6o. - El régimen jurídico - laboral de los trabajadores oficiales de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero está determinado por la ley y las convenciones colectivas de trabajo suscritas entre la mencionada entidad y su Sindicato. 7o. - Las faltas graves, con base en las cuales la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero puede despedir a sus trabajadores oficiales, están consagradas en la ley y en el Reglamento Interno de Trabajo. 8o. - Fuera de las conductas señaladas en la ley como faltas graves que puedan justificar el despido de sus empleados, la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, solamente puede establecer otras diferentes, a través del Reglamento Interno de Trabajo, los contratos de trabajo y las convenciones colectivas de trabajo. 9o. - A través del artículo Primero de la resolución No. 080 del 16 de marzo de

1989 expedida por el Gerente General de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, se estableció como grave falta sancionable, con la aplicación del procedimiento para terminación del contrato de trabajo, el hecho de que un trabajador se niegue a aceptar un traslado cuando, una vez analizadas las objeciones del trabajador afectado, la Entidad confirme su decisión de realizarlo. 10o. - En el artículo 56 de la convención colectiva de trabajo vigente para la fecha en que se produjo la expedición del acto acusado, la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, se comprometió a no hacer ningún traslado que perjudique a sus empleados. 11o. - El acto acusado es de carácter general; fue expedido con violación de normas de superior jerarquía a las que debía estar sujeto y con desviación de poder. 12o. - El acto administrativo acusado carece de cuantía". DISPOSICIONES VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACION Se citan como tales los artículos 2 y 17 de la Constitución Política de 1886; los artículos 48 y 49 numeral 6 del Decreto 2127 de 1945 y el artículo 56 de la Convención Colectiva suscrita entre los trabajadores y la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, el 15 de febrero de 1988. En el concepto de la violación se argumenta que la Caja Agraria no puede determinar en forma arbitraria y sin sujeción a procedimientos legales, qué hechos de manera general y abstracta constituyen justa causa de despido o terminación unilateral del contrato de trabajo con sus servidores; que acorde con lo previsto en

los artículos 48 y 49 numeral 6o. del Decreto 2127 de 1945, el empleador oficial cuando pretende señalar conductas distintas a las reguladas en la ley que constituyen, en forma general, justa causa para dar por terminado el contrato de trabajo no puede limitarse a proferir un acto donde simplemente manifieste tal circunstancia, sino que debe hacerlo apelando a los mecanismos que la ley ha previsto para esos efectos, es decir, el Reglamento Interno de Trabajo o la Convención Colectiva; que, no obstante lo anterior, el Gerente General de la Caja expidió el acto acusado determinando como falta grave sancionable con la aplicación del procedimiento señalado para el despido, el hecho de que un trabajador se niegue a aceptar un traslado, cuando luego de analizadas las objeciones del funcionario afectado, el organismo confirme su decisión de realizarlo; que el Gerente ha debido en este asunto proceder a modificar el Reglamento Interno de Trabajo, concretamente sus artículos 79 y 80, o buscar una modificación de la convención colectiva de trabajo, incluyendo el hecho a que alude el acto enjuiciado como grave falta que amerita el despido; que además este acto se encuentra viciado de nulidad, desde el punto de vista de fondo, por cuanto al analizarse cuidadosamente la conducta descrita como "grave falta", se llega a la conclusión de que si un trabajador se niega a aceptar un traslado, aún siendo perjudicial para sus intereses, la entidad podría despedirlo, lo que constituye una flagrante infracción a las normas y principios del derecho laboral que regulan lo

atinente a los contratos de los trabajadores oficiales (artículos 1, 2, 17, 18, 21 y s.s. del Decreto 2127 de 1945); que ningún patrono, ni siquiera oficial, puede válidamente obligar a sus trabajadores a aceptar traslados que los perjudiquen, rebajándolos de categoría, sueldo o dependencia, u ocasionándoles graves daños económicos o familiares; que el acto impugnado viola el compromiso adquirido por la Caja en el artículo 56 de la Convención Colectiva de Trabajo, en la medida en que, si un empleado es coaccionado, forzado o despedido por no aceptar un traslado que lo perjudique, el pacto convencional anotado sería nugatorio; que de igual modo se infringe en el caso sub - lite el artículo 467 del Código Sustantivo del Trabajo, porque la convención es ley para las partes; que el acto acusado debe anularse en los términos del artículo 84 del C.C.A., por ser violatorio de normas superiores y por desviación de poder, puesto que el Gerente General de la Caja pretende imponer un sistema que presione o coaccione a los empleados para aceptar traslados omnímodamente determinados; que no puede la entidad, sin contrariar los artículos 2 y 17 de la Carta de 1886, dictar un acto dirigido a vulnerar los derechos de los trabajadores. EL CONCEPTO FISCAL La doctora Fiscal Quinto del Consejo de Estado en su concepto opina que debe anularse la frase "... so pena de incurrir en la falta grave que le acarrea la aplicación del procedimiento tipificado en el numeral 45.13 de este manual", pues

en el caso sub - exámine el Gerente General de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, se excedió en el ejercicio de sus atribuciones, toda vez que mediante el acto acusado creó una nueva causal de terminación unilateral del contrato de trabajo en dicha entidad descentralizada; que la Junta Directiva de la Caja únicamente delegó el referido funcionario la facultad de aprobar las normas internas de carácter reglamentario derivadas de sus políticas; que este cuerpo colegiado mal podría delegar una facultad que no tiene; que no es dable jurídicamente que el Gerente General de la Caja en aras de aprobar una norma reglamentaria, establezca una nueva causal para dar por terminado un contrato de trabajo; que el referido funcionario vulneró así el artículo 49 del Decreto 2127 de 1945, los estatutos de la Caja en su artículo 27 y además el artículo 79 del Reglamento Interno (folios 37 a 43 ibídem). Cumplido el trámite de ley y no observándose causal alguna de nulidad procesal, se decide mediante las siguientes CONSIDERACIONES Se trata de dilucidar en el caso sub - júdice la legalidad del artículo 1o. de la resolución No. 080 de 16 de marzo de 1989, por la cual se introducen modificaciones al Manual Administrativo de Personal de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, expedida por el Gerente General de esa entidad (folios 5, 6 y 7, cuaderno principal), en el aparte que dice: "En caso que la decisión confirme el movimiento, el trabajador está en la obligación de darle cumplimiento, so pena de incurrir en la falta grave que le acarrea la aplicación del procedimiento tipificado en el numeral

45.13 de este Manual" (Folio 6, ibídem). Dada la naturaleza y contenido del acto que se demanda, estima la Sala necesario hacer un previo análisis de la competencia para conocer de él. Indudablemente es una decisión que afecta a trabajadores oficiales y siempre se ha sostenido, con base en lo dispuesto por el artículo 131, numeral 6 del C. C.A., que los derechos de los trabajadores oficiales no se dilucidan en esta jurisdicción porque provienen de un contrato de trabajo. Sin embargo, es necesario tener en cuenta que en este proceso se acusa un acto de contenido general y abstracto, no su aplicación a un caso concreto. Es claro que el acto administrativo particular que afecte a un trabajador oficial, expedido en aplicación de normas generales como ésta, no sería acusable ante esta jurisdicción, pues la controversia versaría, sin lugar a dudas, sobre los derechos particulares y concretos que el trabajador estimara vulnerados. Pero tratándose de la norma general que, como en este caso, establece reglas de conducta y faltas disciplinarias, cree la Sala luego de un análisis detallado que la lleva a rectificar decisiones anteriores que tiene competencia para conocer. Primero, porque en manera alguna puede pensarse que provenga de un contrato de trabajo, ya que fue expedido unilateralmente por el gerente de la entidad; y segundo, porque conforme al artículo 31 del Decreto 3130 de 1968, aquellos actos que se expidan en las Empresas Industriales y Comerciales del Estado en cumplimiento de funciones administrativas que les haya confiado la ley, son actos administrativos. En este caso se expidió un acto de carácter general que

conlleva ejercicio de una función administrativa y por lo tanto constituye acto administrativo no excluido del conocimiento de esta jurisdicción. Su control debe efectuarse por la jurisdicción contenciosa ya que ningún acto de tal naturaleza debe escapar al control jurisdiccional, precisamente para que se examine si quien lo expidió tenía competencia para ello y si al ejercerla lo hizo con observancia de las disposiciones superiores que gobiernan la materia. Y ese control no puede ser efectuado por la jurisdicción ordinaria, competente sólo para conocer de los casos concretos derivados de la aplicación de normas generales. Por las anteriores razones, la Sala procede a efectuar el estudio de fondo de la cuestión planteada. En la parte considerativa de la citada resolución se invocó delegación de funciones por parte de la Junta Directiva de la Caja Agraria para introducir modificaciones al Manual Administrativo de Personal de dicha entidad descentralizada, delegación que hizo la Junta por Acuerdo No. 278 del 4 de mayo de 1982, acta No. 1922, en el Gerente General, así: "La función de aprobar las normas internas de carácter reglamentario, derivadas de las políticas que trace la Junta Directiva". El texto completo del artículo 1o. de la resolución No. 080 de 1989, es el siguiente: "Artículo Primero. - Modificar el Manual Administrativo de Personal, numeral 42.2.2.6., así: 42.2.2.6. La no aceptación de un movimiento por parte del trabajador deberá ser fundamentada por escrito ante el superior que disponga la novedad y probar los hechos del presunto perjuicio en el término máximo de 3 días

hábiles contados a partir de la fecha en que se le comunique tal novedad. Los perjuicios deben guardar estrecha relación con el contrato. Dicho superior analizará y decidirá dentro de los cuatro (4) días hábiles subsiguientes a la fecha en que llegue a su conocimiento, lo más conveniente a los intereses de la Caja y del propio trabajador. En caso que la decisión confirme el movimiento, el trabajador está en la obligación de darle cumplimiento, so pena de incurrir en la falta grave que le acarrea la aplicación del procedimiento tipificado en el numeral 45.13 de este manual". La parte subrayada es la que se acusa. Ahora bien, la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, es una sociedad de economía mixta, que se rige por las normas propias de tales instituciones, cualquiera sea la proporción en que concurra el Estado en la formación de su capital, como lo dispone el artículo 7o. de la Ley 33 de 1971 para esta entidad. Como consta en el cuaderno No. 2, el reglamento interno de trabajo de la Caja regula los deberes, las obligaciones especiales y las prohibiciones de los trabajadores (artículos 69, 73 y 75), y en los capítulos XVIII y XIX se establecen, respectivamente, el régimen disciplinario y las justas causas de terminación unilateral del contrato de trabajo, entre las cuales no está la contemplada en la disposición acusada. El artículo 31 del Decreto 2127 consagra que entre las materias que debe contener el reglamento interno de trabajo están las atinentes a las obligaciones y prohibiciones para los trabajadores, escala de faltas y procedimiento para su

comprobación, sanciones disciplinarias y sus formas de aplicación. No es correcta entonces, la interpretación según la cual gracias a la delegación conferida al señor Gerente General de la Caja por la Junta Directiva, dicho funcionario tiene facultad para determinar como falta grave del trabajador, el no darle cumplimiento a la decisión que confirme un traslado o movimiento que se le haga, como lo establece el artículo 1o. de la mencionada resolución porque esta materia corresponde de acuerdo con la ley al reglamento interno de trabajo y a lo que se pacte en las convenciones colectivas, y éste no puede ser modificado unilateralmente por el Gerente de la entidad. Asiste pues la razón a la agencia del Ministerio Público cuando en su concepto de fondo expone que no podía entrar el Gerente, en aras de aprobar una norma reglamentaria que fue lo delegado, a calificar como falta grave una conducta no prevista ni en la ley ni en el reglamento de trabajo. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia, y por autoridad de la ley, FALLA: Declárase nula la frase contenida en el inciso 2o. del artículo 1o. de la resolución No. 080 del 16 de marzo de 1989 dictada por el Gerente General de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, en el aparte que dice: "so pena de incurrir en la falta grave que le acarrea la aplicación del procedimiento tipificado en el numeral 45.13 de este Manual".

COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNÍQUESE Y ARCHÍVESE EL EXPEDIENTE.

Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada el día 27 de enero de 1994. Dolly Pedraza de Arenas Joaquín Barreto Ruiz Clara Forero de Castro Alvaro Lecompte Luna Enrique Conti Bautista Diego Younes Moreno Conjuez Eneida Wadnipar Ramos Secretaria