CE-SEC2-EXP1994-N4929

FER / PERSONERIA JURIDICA - Inexistencia / LEGITIMACION EN LA CAUSA POR PASIVA En cuanto se refiere al FER es sabido que esta clase de organismos carece de personería jurídica y que por lo tanto no tiene legitimación en la causa por pasiva, lo cual como bien lo anota el a - quo e igualmente la colaboradora fiscal, conducen a un pronunciamiento inhibitorio, y en efecto, así habrá de declararse. DEMANDA - Interpretacion / PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL No se puede incurrir en el rigorismo de impedir al juzgador la interpretación de la demanda, sacrificando el derecho sustancial en aras de ciertas formalidades. Por ello el juez debe valorar su contenido aun cuando ella no esté muy acorde con la técnica procesal. ACTO ADMINISTRATIVO / PRESUNCION DE LEGALIDAD / ACTO DE NOMBRAMIENTO / PROTECCION AL TRABAJO / REMUNERACION / PAGO El demandante fue vinculado por un acto legal y reglamentario creador de derechos y obligaciones interpartes. En reiteradas jurisprudencias, ha sostenido el Consejo de Estado que esta clase de actos administrativos que reconocen una situación jurídica particular y concreta, están amparados por la presunción de legalidad que les da plena eficacia y obligatoriedad legales, generando la totalidad de los efectos jurídicos, mientras no sean anulados o suspendidos por la autoridad competente; por lo tanto en el presente asunto, al incumplir la administración el pago de los salarios y demás prestaciones reclamados, derechos estos emanados de un acto administrativo cuya presunción de legalidad no está cuestionada, es

obvio que se violó el art. 17 de la anterior Carta Política (hoy art. 25) que establece que el trabajo goza de especial protección del Estado, que implica a más del derecho a trabajar el de que el trabajador reciba la remuneración correspondiente al cargo que desempeña.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejero ponente: ALVARO LECOMPTE LUNA

Santafé de Bogotá, D.C., veintiséis (26) de mayo de mil novecientos noventa y cuatro (1994) Radicación número: 4929

Actor: EDILFREDO MORALES VILLEGAS

Demandado: DEPARTAMENTO DEL ATLANTICO Referencia: Autoridades Nacionales Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del demandante, señor Edilfredo Morales Villegas, contra la sentencia de doce (12) de diciembre de mil novecientos ochenta y nueve (1989) proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que negó las pretensiones de la demanda promovida en acción de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral contra el Departamento del Atlántico y el Fondo Educativo Regional ("FER").

Solicita el demandante que previos los trámites pertinentes se hagan las siguientes o parecidas declaraciones: "1. - Que el Departamento del Atlántico y el FER, desde el 12 de noviembre de (ilegible) y hasta la fecha ha incumplido la obligación de pagar los sueldos, las vacaciones, primas de vacaciones y de navidad que se han causado a favor a mi

mandante. 2. - Por virtud de la anterior declaración solicito que CONDENE a las entidades demandadas a pagar al actor las siguientes sumas de dinero: a) La suma de $807.909.99 o la mayor que resulte probada, por concepto de salarios causados en el lapso comprendido entre el 12 de noviembre de 1981 y el 31 de julio de 1984. b) La suma de $933,33 diarios por concepto de salarios, a partir del 1o. de septiembre de 1984. c) La suma de $22.500.oo por concepto de salarios en vacaciones correspondientes al período transcurrido desde el 12 de noviembre de 1981 y el 11 de noviembre de 1983 y para el futuro. d) La suma de $22.500.oo por concepto de primas de vacaciones en el período transcurrido desde el 12 de noviembre de 1981. e) La suma de $47.666.66 por concepto de primas de navidad por el tiempo transcurrido desde el 12 de noviembre de 1981". Para fundamentar su solicitud, el actor expone lo siguiente: por Decreto 453 del 14 de octubre de 1981, el Gobernador del Atlántico lo designó como promotor cultural en la escuela del Centro de Desarrollo Vecinal, de Sabanalarga, con cargo al programa IPC del Ministerio de Educación Nacional con un sueldo inicial de $20.000.oo mensuales, tomando posesión el 5 de noviembre siguiente y comenzando a prestar sus servicios el 12 de noviembre de dicho año. Dice también que la junta administrativa del FER, mediante Acuerdo Nos. 02 y 06 de 1981 y en concordancia con el Centro de Integración Nacional creó la planta de

personal del centro de integración popular de Sabanalarga. Por Resolución 294 de 7 de febrero de 1983, se aumentó el salario devengado por el actor en un 25% a partir del 1o. de enero de 1983, y por medio de la Resolución 456 de 23 de febrero de 1984 se aumentó el sueldo en un 18% a partir del 1o. de enero de 1984. Ni el Departamento del Atlántico ni el FER, agrega el demandante, le han pagado al señor Morales Villegas los salarios, vacaciones, primas de vacaciones y de navidad que se han causado desde el 12 de noviembre de 1981 hasta la fecha de presentación de la demanda, es decir hasta el 10 de octubre de 1984; en otras palabras se vinculó a un empleado público con todos los requisitos legales y sin embargo no se ha cumplido con la obligación de pagar los salarios y prestaciones sociales previstos en la ley. Dice también el libelo demandatorio que las entidades mencionadas no han expedido acto alguno negando el reconocimiento y pago de los salarios y prestaciones sociales que ahora se reclaman. Por memorial calendado a 10 de abril de 1984, el señor Morales Villegas formuló reclamo gubernativo. El 14 de mayo, el delegado del Ministerio de Educación ante el FER contestó dicho reclamo más no el señor Gobernador por lo que se puede afirmar que la vía gubernativa se agotó el 10 de junio del año en curso (1984). Como fundamento de derecho, el actor cita las normas que regulan la materia sobre salarios, vacaciones, prima de vacaciones, prima de navidad. El concepto de violación lo expone de la siguiente manera:

"Como ya dije las normas citadas anteriormente consagran el derecho que tiene mi poderdante para que se le pague por las entidades oficiales demandadas los salarios, salarios en vacaciones, primas de vacaciones y de navidad que se han causado desde la fecha en que comenzó la vinculación laboral hasta el presente y para el futuro. Sin embargo dichas entidades oficiales eluden el cumplimiento de estas claras obligaciones. Esa conducta omisiva y la obtención que son capaces de reproducir efectos jurídicos y en cuya realización influye de modo directo e inmediato la voluntad y la inteligencia, constituyen un acto administrativo. Podríamos afirmar que se trata de un acto administrativo presunto y negativo. Lo impugno recabando su nulidad y denunciando su inconstitucionalidad e ilegalidad, por lo consiguiente: Este acto administrativo, violó por falta de aplicación o de conocimiento, los artículos 17, 20, 30 y 39 de la Constitución Nacional y todas las disposiciones legales citadas anteriormente. Las normas constitucionales consagran el derecho al trabajo (art. 17), la responsabilidad de los funcionarios públicos por la infracción de la Constitución y leyes de la República, por extralimitación de funciones o por omisión en el ejercicio de éstas (art. 20). El art. 30, el derecho de propiedad y los derechos adquiridos con justo título y el art. 39 quien garantiza teóricamente el derecho a escoger profesión y a ejercerla. Es obvio que carece de sentido que se permita el ejercicio de la profesión elegida, pero se pretende que se labore sin paga. Existe pues, un desconocimiento de las aludidas normas constitucionales con este

acto administrativo presunto. Las disposiciones legales citadas que se refieren al derecho de devengar un salario y las primas de vacaciones y de navidad, fueron violadas por el acto administrativo presunto por falta de aplicación, es decir, por el incumplimiento a satisfacer estas remuneraciones" DEL FALLO RECURRIDO El Tribunal Administrativo del Atlántico se declaró inhibido para fallar de mérito contra el Fondo Educativo Regional del Atlántico, por carecer de legitimación en la causa por pasiva. En cuanto al Departamento del Atlántico, denegó las pretensiones de la demanda estimando que si bien es cierto que el Gobernador de ese departamento en la sesión de la junta directiva del FER del 6 de octubre de 1983 aceptó que el ente seccional debía reconocer el valor de los servicios prestados por el demandante (fol. 39), así como también una norma posterior al acto de nombramiento, o sea el artículo 6o. del Decreto 232 de 1983, radicó en dicha entidad territorial el pago de los emolumentos cuando los nombramientos se hicieran fuera de la planta de personal de los FER, también lo es que la no determinación del sueldo del actor en el decreto de nombramiento hace imposible atender las súplicas de la demanda. DEL CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO Al descorrer el traslado de rigor, la señora Fiscal Quinto de la Corporación expuso lo siguiente: "El despacho se permite hacer las siguientes consideraciones: 1. - Se ejerció la acción con base en el artículo 85 del C.C.A. y las pretensiones que se hicieron en la demanda son las propias de la acción de reparación directa y cumplimiento... para que se diera la acción de restablecimiento del derecho se ha

debido solicitar en estricto rigor, la nulidad de un acto administrativo en cuanto se echa de menos en esta contención. 2. - Se señalan en la demanda (hecho 7o.) que "por medio de memorial calendado el 10 de abril de 1984, mi mandante formuló reclamo gubernativo. El 14 de mayo de este año el delegado del Ministerio de Educación ante el FER contestó dicho reclamo mas no el señor gobernador del departamento, por lo cual se puede afirmar que la vía gubernativa se agotó el 10 de junio del año en curso". Está significando que el actor ha debido demandar los actos real y ficticio resultantes de esta actuación ante la administración, previo el debido agotamiento de la vía gubernativa. 3. - Se solicita la condena del departamento del Atlántico y del FER. En relación con el primero es imposible cualquier pronunciamiento de fondo por cuanto no se agotó previamente la vía gubernativa y en relación con el segundo se ha debido demandar al Ministerio de Educación Nacional por cuanto el Fondo Educativo Regional no tiene personería jurídica para ser sujeto de derechos y obligaciones. De acuerdo con lo expuesto se solicita se revoque la providencia apelada y en su defecto se profiera decisión inhibitoria". PARA RESOLVER, SE CONSIDERA: 1. - Como se ha visto se solicita en la demanda que dio origen a este proceso se condene al Fondo Educativo Regional (FER) y al Departamento del Atlántico a pagar al actor los sueldos y demás prestaciones a los que, según é1, tiene derecho por haber laborado como promotor cultural en la escuela del Centro de Desarrollo Vecinal de Sabanalarga.

2. - Con relación al Departamento del Atlántico, el Tribunal denegó las pretensiones de la demanda arguyendo para ello que "la no determinación del sueldo en el decreto de nombramiento hace imposible atender las súplicas de la demanda"; sin embargo, si bien es cierto que en tal acto no aparece estipulado el sueldo asignado al actor, observa esta Sala que en el acta de posesión que obra como prueba en el expediente (fol. 2), aparece claramente que dicha asignación fijada por acuerdo No. 26 de 1981 (fol. 29) ascendía a la suma de $20.000.oo mensuales. Esta cifra debe tomarse como base para hacer los pagos y liquidaciones correspondientes. 3. - Ahora bien, en cuanto se refiere al FER es sabido que esta clase de organismos carece de personería jurídica y que por lo tanto no tiene legitimación en la causa por pasiva, lo cual como bien lo anota el a - quo e igualmente la colaboradora fiscal. conducen a un pronunciamiento inhibitorio, y en efecto, así habrá de declararse. 4. - A su vez la Agencia del Ministerio Público solicita a la Sala se declare inhibida para pronunciarse de mérito, arguyendo que el actor no demandó "los actos real y ficto resultantes de esta actuación ante la Administración previo agotamiento de la vía gubernativa".

Estima la Sala que no hay lugar a tal pronunciamiento, pues no se puede incurrir en el rigorismo de impedir al juzgador la interpretación de la demanda, sacrificando el derecho sustancial en aras de ciertas formalidades. Por ello el juez debe valorar su contenido aun cuando ella no esté muy acorde con la técnica

procesal. En el presente caso, analizando el libelo demandatorio en todo su contexto, si bien el apoderado del demandante incurrió en dichas fallas, dado que en el petitum no aparecen señalados tales actos, del capítulo del "Concepto de la Violación" surge con toda claridad que el actor sí lo impugnó recabando su nulidad", debiéndose, por consiguiente, fallar sobre el fondo de las pretensiones. No sobra acotar que el demandante solicitó a la Gobernación del Atlántico el reconocimiento y pago de dichas prestaciones (fol. 6), y ante el silencio guardado por ese organismo se produjo el acto que aquí se acusa, agotándose de esta forma la vía gubernativa. 5. - Ahora bien, consta en autos que el demandante fue nombrado promotor cultural en la escuela del Centro de Desarrollo Vecinal de Sabanalarga mediante Decreto 453 proferido por el Gobernador del Atlántico (fol. S) y tomó posesión del mismo el 12 de noviembre de 1981 (fol. 2). Quiere esto decir, que el demandante, Edilfredo Morales Villegas, fue vinculado por un acto legal y reglamentario creador derechos y obligaciones interpartes. En reiteradas jurisprudencias, ha sostenido el Consejo de Estado que esta clase de actos administrativos que reconocen una situación jurídica particular y concreta, están amparados por la presunción de legalidad que les da plena eficacia y obligatoriedad legales, generando la totalidad de los efectos jurídicos, mientras no sean anulados o suspendidos por la autoridad competente; por lo tanto en el presente asunto, al incumplir la administración el

pago de los salarios y demás prestaciones reclamados, derechos estos emanados de un acto administrativo cuya presunción de legalidad no está cuestionada, es obvio que se violó el art. 17 de la anterior Carta política (hoy art. 25) que establece que el trabajo goza de especial protección del Estado, que implica a mas del derecho a trabajar el de que el trabajador reciba la remuneración correspondiente al cargo que desempeña. Por las anteriores razones, las pretensiones de la demanda en lo relacionado con el departamento del Atlántico, tienen vocación de prosperidad, máxime cuando a folio 4 obra un oficio fechado a 14 de mayo de 1984 suscrito por el delegado del Ministerio de Educación ante el FER, que dice a la letra: "Comedidamente informo a usted que la Junta Administradora del FER, en su sesión del día 16 de abril de 1984, tomó atenta nota de su solicitud y me ha ordenado contestarle que no es posible complacerla por tratarse de que su nombramiento se hizo para un cargo no autorizado por el Ministerio de Educación. La Junta recomienda a usted dirigirse al señor gobernador, quien en la sesión del 6 de octubre de 1983 conceptuó favorablemente la obligación que incumbe al departamento de cancelarle los servicios prestados en el IPC de Sabanalarga". En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. - Revócase la sentencia de 12 de diciembre de 1989 proferida por el Tribunal

Administrativo del Atlántico. 2. - Declárase inhibido para decidir de mérito contra el Fondo Educativo Regional FER por carecer de legitimación en la causa por pasiva. 3. - Condénase al departamento del Atlántico a pagar los salarios y demás prestaciones que correspondan al señor Edilfredo Morales Villegas, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. COPIESE, NOTIFIQUESE, DEVUÉLVASE AL TRIBUNAL DE SU ORIGEN Y CÚMPLASE La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada el cinco (5) de mayo de mil novecientos noventa y cuatro (1994). Dolly Pedraza de Arenas Joaquín Barreto Ruiz Presidente Clara Forero de Castro Alvaro Lecompte Luna Carlos Arturo Orjuela Góngora Diego Younes Moreno. Eneida Wadnipar Ramos Secretaria