CE-SEC2-EXP1994-N5359
Consejo de Estado
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Detalles
- Título
- CE-SEC2-EXP1994-N5359
- Autor
- Consejo de Estado
- Categoría
- Jurisprudencia
- Área del derecho
- Administrativo
- Año
- 1994
ACTO DE REMOCION / EMPLEADO LOCAL / CARRERA ADMINISTRATIVAInexistencia / CORPORACION ADMINISTRATIVA - Empleador / MOVIL POLITICO / DESVIACION DE PODER - Inexistencia La Sala ha declarado configurado el vicio de la desviación de poder, al encontrar que empleados que desempeñan cargos que no tienen matiz político, son declarados insubsistentes, para llevar a ellos recomendados del político de turno. Pero el personal que trabaja en los cuerpos colegiados de elección popular en donde por excepción no exista carrera administrativa, está totalmente influenciado por los movimientos políticos y es nombrado por pertenecer a determinado grupo, por lo cual no puede alegar desviación de poder cuando es desvinculado del mismo, por las mismas circunstancias que lo llevaron a desempeñarlo.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
Consejero ponente: ALVARO LECOMPTE LUNA
Santafé de Bogotá, D.C., veintiuno (21) de noviembre de mil novecientos noventa y cuatro (1994) Radicación número: 5359
Actor: OLDEN FERNANDO CÁRDENAS MARIN
Demandado: DEPARTAMENTO DEL QUINDIO - ASAMBLEA
DEPARTAMENTAL Referencia: ACTOS DE LAS ASAMBLEAS Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por el actor y por el tercero interesado en el proceso, contra la sentencia de 23 de agosto de 1990, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, en la cual se accedió parcialmente a las súplicas de la demanda.
I. - ANTECEDENTES 1.1. - Hechos: El señor Olden Fernando Cárdenas Marín fue nombrado por
medio de la resolución No. 026 de 18 de octubre de 1988, como secretario mecanógrafo de la Asamblea Departamental del Quindío y declarado insubsistente del mismo cargo, el 2 de junio de 1989, en la resolución No. 010 de la misma corporación. 1.2. - La demanda: Se pretende que previa la anulación del acto administrativo que declaró la insubsistencia, se ordeno al Departamento del Quindío, por intermedio de su Asamblea Departamental, reintegre al señor Cárdenas Marín, al cargo que venía ocupando o a uno de superior categoría, con el reconocimiento y pago de todos los sueldos, primas de diferente orden, subsidios y demás emolumentos dejados de devengar y que para efectos prestacionales se declare que no existió solución de continuidad en el desempeño del cargo. Las sumas de dinero liquidado, deben determinarse con base en el índice de precios al consumidor al momento del pago. En forma subsidiaria y con el fin de hacer efectivo el reintegro del actor, se solicita la nulidad del nombramiento del señor Libardo León Echavarría, quien lo reemplazó en el cargo del cual fue declarado insubsistente. Se formulan tres cargos básicos contra la actuación: 1. - Que el acto demandado fue expedido por la Mesa Directiva de la Asamblea Departamental, cuando había sido convocada en forma extraordinaria para atender asuntos de naturaleza diferente al acto acusado; 2. - Que el actor gozaba de estabilidad relativa en el cargo, pues había sido nombrado por un período fijo, hasta el 30 de septiembre de 1990 y, 3. - Que se configura la desviación de poder, por cuanto la
declaración de insubsistencia obedeció a móviles eminentemente políticopartidistas. Con pruebas documentales y testimoniales se respaldaron los anteriores cargos, tendientes a demostrar la forma irregular como se expidió el acto cuya nulidad se pretende.
II. - LA SENTENCIA RECURRIDA 2.1. - Se avocó inicialmente el conocimiento de las excepciones propuestas por la entidad demandada y consideró improcedente la relacionada con la indebida acumulación de pretensiones. En cuanto a la de "inconstitucionalidad" de los Artículos 1o. y 5o. de la resolución 007 de 20 de abril de 1989, de la Mesa Directiva de la Asamblea Departamental, postergó su estudio al análisis de las cuestiones de fondo planteada en la demanda. 2.2. - Sostiene el a - quo que el asunto contenido en el acto demandado, hace relación a aspectos del funcionamiento interno de la Asamblea, para lo cual está autorizada de una manera general por la respectiva ordenanza departamental y es por ello que no se incurrió en violación legal alguna, cuando se dispuso a la remoción del empleado, durante el desarrollo de unas sesiones extraordinarias. 2.3. - Con relación a la estabilidad en el cargo, por haber sido nombrado el demandante para un período fijo, consideró que en el momento del nombramiento no existían períodos fijos para los empleados subalternos de la secretaría de la Asamblea, sin que tuviera competencia la Comisión de la Mesa Directiva, para que por medio de una resolución, modificar lo dispuesto en el reglamento interno de la corporación, originado en una ordenanza departamental. Negó así validez a la resolución 007 de 1989, que en sus artículos 1o. y 5o., estableció un período de
dos años para cargos como el de secretario mecanógrafo y unas causales fijas para la remoción de dichos empleados. Al ser precisamente esta resolución 007 la base legal del planteamiento de la demanda, procedió a negar el cargo formulado con respecto al período fijo del cargo que desempeñaba el actor. 2.4. - El Tribunal de primera instancia, basado en la prueba testimonial arrimada al proceso, especialmente las declaraciones rendidas por algunos diputados a la Asamblea departamental, encontró probado el cargo formulado en la demanda sobre la desviación de poder, al considerar que el móvil que llevó a la expedición del acto, no fue la búsqueda del buen servicio, sino móviles eminentemente político - partidistas. 2.5. - Desvirtuada la presunción de legalidad del acto de insubsistencia, ordenó el reintegro del actor al cargo de secretario mecanógrafo de la asamblea, y para tal fin declaró nulo el nombramiento hecho en la persona del señor Libardo León Echavarría, quien fuera nombrado en su reemplazo. 2.6. - Al condenar al Departamento de Quindío al reconocimiento y pago de las sumas de dinero solicitadas en la demanda por concepto de sueldos y prestaciones, no accedió a declarar que a dichos valores se les aplicara el reajuste monetario, con base en el índice de precios al consumidor.
III. - DEL RECURSO DE APELACION 3.1. - La parte actora interpuesto recurso de apelación (folios 89 y 101 y s.s.) contra la anterior providencia "...en cuanto hace relación con el numeral 7o. de la parte resolutiva que se negó a reconocer el respectivo reajuste monetario de los
sueldos dejados de percibir por mi mandante." Este razonamiento es ampliado en el memorial de sustentación del recurso, reiterando el derecho que tiene el servidor público de que al ordenar el pago de los salarios dejados de percibir, sea reconocido el ajuste monetario sobre tales valores. 3.2. - El señor Libardo León Echavarría, quien es tercero interesado en las resultas del juicio, por intermedio de apoderado apela la anterior decisión. El Tribunal del Quindío no tuvo en cuenta la plena facultad discrecional que tienen los diputados de la asamblea, para nombrar como sus colaboradores inmediatos a aquellas personas que consideren convenientes a la finalidad política de la Corporación. En la sentencia no se encontró probada la descripción de poder, sino que fue inferida de las declaraciones de diputados del grupo político opuesto al de la mesa directiva que declaró la insubsistencia, testimonios improcedentes conforme al artículo 214 del Código de Procedimiento Civil.
IV. - CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO 4.1. - Para la ahora Procuradora Quinta Delegada ante el Consejo de Estado, la sentencia apelada debe ser revocada y en su lugar denegar las súplicas de la demanda. 4.2. - Afirma que el mecanismo que ha debido adoptar la asamblea para establecer el período de duración de los cargos de sus empleados, era por medio de una ordenanza y no de una resolución, como lo hizo, lo cual conlleva a que estos cargos fueran de libre nombramiento y remoción. Con respecto a los móviles políticos, que según el a - quo fueron la verdadera causa para declarar la
insubsistencia, considera que dado el carácter del cargo desempeñado por el actor, tanto su nombramiento como su remoción tuvieron móviles políticos, lo cual hace carente de fundamento legal invocar estos como determinantes de una desviación de poder.
V. - CONSIDERACIONES DE LA SALA La Sala habrá de referirse inicialmente, al estudio de los argumentos expuestos en su apelación por el tercero interesado en las resultas del proceso, señor Libardo León Echavarría, pues de la decisión que con respecto a ella se tome, dependerá la procedencia del análisis de la petición formulada por el actor para la segunda instancia.
Fundamentalmente el cargo de la apelación del tercero se refiere a - quo, dado el origen de los componentes de la Asamblea, organismo colegiado, su naturaleza es eminentemente política, y no debe restringírsele a sus componentes la facultad discrecional que deben tener para elegir como sus colaboradores inmediatos a personas de su mayor confianza. No puede ser móvil político, la causa de la anulación de un acto de esta naturaleza. Para abordar el tema sometido a consideración, la Sala deberá establecer si el cargo desempeñado por el demandante, era de libre nombramiento y remoción, si estaba escalafonado en carrera administrativa o gozaba de período fijo, a efectos de observar hasta dónde podía extenderse la facultad discrecional de la Asamblea, para decidir su remoción. Posteriormente deberá definir, si el acto en sí se encontraba viciado de nulidad, conforme a los cargos que se le formularon en
la demanda. Sobre el primer punto el demandante afirmó que había sido nombrado por un período de dos años, porque así lo dispuso la resolución No. 007 de 20 de noviembre de 1989, de la comisión de la mesa de la asamblea. Pero la legalidad de dicha resolución fue cuestionada por el Tribunal, con planteamientos que comparte la Sala, por cuanto el funcionamiento interno de la Asamblea, se encuentra condensado en la Ordenanza No. 020 de diciembre 20 de 1988, documento que obra a folios 72 y s.s. del cuaderno de antecedentes. En los artículos 26 y s.s. de la ordenanza que contiene el reglamento interno de la Asamblea, se regula lo concerniente a la Secretaría General y sus funcionarios y de dichas disposiciones se desprende indudablemente que los únicos cargos de período fijo, son los de Secretario General y Sub - Secretario (art. 27 Ordenanza No. 020 de 1988). Debe deducirse entonces, por exclusión, que los demás empleados de la secretaría son de libre nombramiento y remoción. Y ello por cuanto el período fijo que para los cargos subalternos se estableció en la resolución No. 007 de 1989 emitida por la comisión de la mesa, no tiene el alcance jerárquico suficiente, dentro de la escala normativa, que le permita modificar lo determinado en la ordenanza departamental, que contiene el reglamento interno de la Corporación. Adicionalmente, para reforzar el anterior argumento, no es de la competencia de la comisión que expidió la resolución No. 007, señalar el período de los empleados de la Secretaría. Establecido de esta suerte que el cargo para el cual fue nombrado el
demandante, no era de período fijo y por lo tanto, no tenía ningún fuero de estabilidad, corresponde ahora establecer si cuando la Asamblea ejerció su facultad discrecional de removerlo de su cargo, lo hizo incurriendo en vicios como la desviación de poder y la falsa motivación. El libelista intenta demostrar que su remoción no se ajustó a la ley, por cuanto ella fue motivada por razones de índole político - partidista, si se tiene en cuenta que debido al cambio que se presentó en la mesa directiva de la asamblea, el 30 de mayo de 1989, cuyos nuevos miembros pertenecían a un grupo político antagónico al que lo había nombrado, se produjo su declaración de insubsistencia. La desviación de poder que así se configuraría, pretende ser demostrada por medio de testimonios de políticos que manifiestan pertenecer al grupo contrario de los integrantes de la mesa que profirió el acto acusado. Esta corporación, en reiteradas ocasiones, ha expresado que aquella manifestación unilateral de la voluntad de la administración, capaz de producir efectos de derecho, tiene la prerrogativa de encontrarse amparada por una presunción de legitimidad o legalidad, que para que llegue a ser desvirtuada por el tercero afectado, debe ser demostrado plenamente el vicio que lo afecta. Deberá consultarse en cada caso, las diferentes modalidades que inciden en su expedición. La acusación que se hace al acto administrativo aquí estudiado, recae en que fue motivado por intereses de carácter político, afirmación que ateniéndose a la prueba testimonial rendida ante la Jurisdicción por Isabela Pava Rivera,
Pubenza Montoya de Alzate, Fabio Olmedo Palacio Valencia, Carlos Eduardo Gómez Gómez, Alba Stella Buitrago Pérez y Orlando de Jesús Camacho, todos diputados a la Asamblea del Quindío, pertenecientes al grupo de convergencia, excepto el último, que el día de los hechos, se pasó al grupo del movimiento del senador Ancízar López, lleva al convencimiento que la remoción del señor Cárdenas Marín, indudablemente obedeció a móviles de carácter político. Pero no debe pasarse por alto, igualmente, la forma como el demandante llegó al cargo y los diferentes elementos circunstanciales del mismo. Sabido es que algunos cargos (y ello lo reconoce la ley) son eminentemente políticos y las personas que aceptan ser nombradas en ellos, deben saber que cualquier cambio en el grupo político que respaldó su nombramiento trae usualmente consigo la posibilidad de la pérdida del cargo. En los antecedentes administrativos obra suficiente evidencia que el actor fue nombrado como secretario - mecanógrafo de la Asamblea del Quindío, cuando llegó a su mesa directiva el grupo de convergencia. Aclarado que, por ser un cargo subalterno, era de libre nombramiento y remoción, era de esperarse que, al llegar el grupo político contrario a la mesa directiva, se produjera la remoción del empleado, que por ser de la corriente política contraria a la del nominador, ya no ofrecía la garantía de confianza, lo que autorizaba para hacer uso de su facultad discrecional, a fin de poder llevar a estos cargos, personas de su mismo movimiento político. En numerosas oportunidades la Sala ha declarado configurado el vicio de la
desviación de poder, al encontrar que empleados que desempeñan cargos que no tienen matiz político, son declarados insubsistentes, para llevar a ellos recomendados del político de turno. Pero el personal que trabaja en los cuerpos colegiados de elección popular en donde por excepción no exista carrera administrativa, está totalmente influenciado por los movimientos políticos y es nombrado por pertenecer a determinado grupo, por lo cual no puede alegar desviación de poder cuando es desvinculado del mismo, por las mismas circunstancias que lo llevaron a desempeñarlo. Por las razones expuestas, la Sala concluye que la sentencia apelada debe ser revocada y negadas las súplicas de la demanda, lo cual la revela estudiar el punto en que se fundamentó la apelación del demandante. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Revócase la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, al conocer de la acción propuesta por el señor OLDEN FERNANDO CARDENAS MARIN y en su lugar, deniéganse las súplicas de la demanda.
COPIESE, NOTIFIQUESE Y DEVUÉLVASE AL TRIBUNAL DE ORIGEN,
CUMPLASE.
La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada el día 27 de octubre de 1994.
