CE-SEC2-EXP1994-N5416

IDEMA - Regimen Aplicable / EMPRESA INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL ESTADO / ESTATUTO INTERNO - Clasificacion de Empleos / JUNTA DIRECTIVA - Facultades / TRABAJADOR OFICIAL - Derechos / PRESTACIONES EXTRALEGALES - Pacto / CONTRATO DE TRABAJO / CONVENCION COLECTIVA / ENTIDADES DESCENTRALIZADAS El Instituto de Mercadeo Agropecuario fue organizado como Empresa Industrial y Comercial del Estado y al tenor del artículo 5o. del Decreto 3135 de 1968 las personas a él vinculadas son trabajadores oficiales, salvo las que ocupan cargos que los estatutos hubieran señalado como de aquellos que deben ser desempeñados por empleados públicos. Con este proceder no violó ni el artículo 76 ordinal 9o. ni el 20 de la Constitución Política de 1886 puesto que no invadió la órbita de competencia del Congreso referida a empleados públicos en materia salarial y prestacional, ni obró por fuera de los límites de las atribuciones que le confieren los estatutos. ACTO ADMINISTRATIVO - Expedicion Irregular / NULIDAD DEL ACTOCausales / VIGENCIA DEL ACTO - Condicion Futura El acto administrativo es anulable por expedición irregular cuando se ha producido a través de un procedimiento distinto del establecido; cuando se omita un trámite esencial, o cuando falte todo el procedimiento señalado en la ley para su expedición. La vigencia del acto acusado se condicionó a un evento futuro, como era la aprobación de los nuevos estatutos del IDEMA, y cuando ello ocurrió comenzó a regir. No puede afirmarse entonces que no se hubiera señalado el día en que empezaría a regir.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejero ponente: CLARA FORERO DE CASTRO

Santafé de Bogotá, D.C., veintiocho (28) de junio de mil novecientos noventa y cuatro (1994) Radicación número: 5416

Actor: MARIA ELENA GUTIERREZ BRAVO

Demandado: JUNTA DIRECTIVA DEL INSTITUTO DE MERCADEO

AGROPECUARIO IDEMA Referencia: Autoridades Nacionales La ciudadana María Elena Gutiérrez Bravo, actuando en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 84 del C.C.A., solicita al Consejo de Estado declarar la nulidad del Acuerdo No. 045 - A de noviembre 29 de 1988, expedido por la Junta Directiva del Instituto de Mercadeo Agropecuario

IDEMA. HECHOS La accionante señala como tales los siguientes: 1. - EL INSTITUTO DE MERCADEO AGROPECUARIO IDEMA, es conforme a lo dispuesto en el Decreto Extraordinario 501 de 1989, una Empresa Industrial y Comercial del Estado, que se encuentra organizado y se rige con arreglo al Decreto mencionado, a los Decretos 1050 y 3130 de 1968 y a su estatuto interno aprobado por el Decreto 516 de 5 de marzo de 1990. 2. - EL IDEMA es también, un Instituto descentralizado del orden nacional, vinculado al Ministerio de Agricultura. 3. - Con excepción del Gerente General, todos los trabajadores del IDEMA son trabajadores oficiales, según se desprende del Artículo 30 del Estatuto Interno. 4. - La Convención Colectiva de Trabajo vigente excluyó de los beneficios

convencionales a las personas que ocupen u ocupan los cargos de: Subgerente, Secretario General, Auditor Operativo Nacional, Jefe de Oficina Asesora, Director Regional, Jefe de División, Jefe de Sección o Unidad, Cajero, Jefe de Departamento, Director de Centro de Operación Comercial, Director de Planta de Silos, Asistente de Gerencia, Asistente de Subgerencia, Auditor de Control, Auditor Financiero, Auditor Operacional y de Sistemas, Auditor Operativo Delegado Regional, Director de Unidad Portuaria, Administrador de Mercado Mayorista, Laboratorista Comprador, Laboratorista Almacenista, en cuanto se rijan por un estatuto especial. 5. - Su Junta Directiva en desarrollo del Acuerdo Convencional, expidió el Acuerdo cuya nulidad se demanda y en el mencionado Estatuto estableció un régimen prestacional para algunos trabajadores oficiales, quienes a decir del mismo Acuerdo, no se rigen por la Convención Colectiva de Trabajo, vigente. 6. - El Acuerdo cuya nulidad se demanda, copió textualmente el régimen prestacional consagrado en la Convención Colectiva de Trabajo vigente, para la época en que fue expedido. 7. - El Acuerdo impugnado, dice que regiría a partir de la fecha en que fuera publicado en el Diario Oficial la reforma del Estatuto Interno que en esa época estaba vigente, esto es, que contiene fecha incierta o indeterminada para su vigencia. Su vigencia se condicionó al evento futuro de que se llevará a cabo y se promulgará una reforma estatutaria" (fls. 40 y 41).

DISPOSICIONES VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACION

En el libelo se indican como infringidos, los artículos 76 ordinal 9o. y el 20 de la Constitución Política de 1886. El concepto de violación se refiere a la transgresión del artículo 76 ordinal 9o. de la Constitución Política anterior, ya que la competencia para fijar escalas salariales y régimen prestacional de los empleados públicos del orden nacional, es exclusiva del legislador ordinario o extraordinario y por lo tanto la Junta Directiva del ente demandado no podía expedir el acto acusado, aunque en él se hubiese transcrito la Convención Colectiva de Trabajo. Concluye que existe desviación de poder dada la extralimitación de funciones de la junta directiva del IDEMA. Agrega que tal conducta violó también el artículo 20 de la Carta. Señala que el acto acusado es anulable al no indicar la fecha de su vigencia. Solicitada la suspensión provisional fue negada por auto del 8 de febrero de 1991. ALEGATOS DE LAS PARTES El señor apoderado del Instituto de Mercadeo Agropecuario al contestar la demanda y en su alegato de conclusión se opuso a las pretensiones de la actora. Afirmó que, dada su naturaleza, el IDEMA cuenta con autonomía administrativa y por lo tanto con la posibilidad de establecer su planta de personal sin sujeción a las normas generales, ni a la aprobación del Gobierno. Seguidamente transcribe apartes de pronunciamientos de la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado acerca del poder discrecional y la autonomía de las Juntas Directivas de los Institutos descentralizados para adecuar su organización a los fines que les han sido encomendados.

Reseña un pronunciamiento de la Corte Suprema de Justicia sobre la posibilidad de que existan diversos pactos convencionales en una misma entidad teniendo en cuenta, entre otros factores, la labor, el rango, o la región donde se desempeñen los trabajadores, a fin de permitir la adecuación a las necesidades y modalidades de la empresa. Propone las excepciones de inepta demanda por cuanto no se expresan en forma clara y precisa las normas violadas siendo ello una formalidad esencial para la prosperidad de la demanda; y la de inexistencia del derecho la cual fundamenta en que los estatutos de la entidad demandada han sido expedidos y aprobados conforme a la ley y gozan de presunción de legalidad. Afirma que ha debido demandarse también el Decreto 516 de 1990, estatuto orgánico del IDEMA, pues el acto demandado se expidió con base en las facultades estatutarias conferidas a la Junta Directiva. Que no es aceptable el vicio endilgado en relación con su vigencia por cuanto es posible señalar el momento en que empieza a regir, como se permite para la ley. Aduce que con el acuerdo impugnado no se está modificando la estructura de la entidad, clasificando empleos, alterando el sistema prestacional o variando la forma de acceso al servicio; sino, sencillamente, precisando las actividades de dirección y confianza lo cual no puede esperarse que sea hecho mediante ley. Concluye que el acto demandado se ajustó a las facultades otorgadas a las Juntas Directivas por el artículo 26 del Decreto 1050 de 1968, fue expedido por el ente competente y sin desviación de sus atribuciones. Manifiesta que el Acuerdo 045 - A contiene capítulos que para nada tocan con el

régimen prestacional de manera que con ellos se pueda considerar vulnerado el ordinal 9o. artículo 76 de la Constitución Nacional, entonces vigente, y que la actora no precisa los artículos cuya nulidad demanda, lo cual implica que no se ha individualizado el acto demandado. En el alegato de conclusión reafirma los puntos de vista ya expresados y agrega que las convenciones colectivas no fueron aportadas con los requisitos de solemnidad exigidos, por lo cual no pueden ser tomadas como base para análisis dentro del proceso. CONCEPTO FISCAL El Fiscal Cuarto ante el Consejo de Estado en su concepto de fondo opina que la excepción de inepta demanda no está llamada a prosperar ya que, si bien no se mencionan artículos en particular, sí se señaló de forma genérica la incompetencia de la Junta Directiva del IDEMA para expedir el acto acusado, con lo cual se cumplió el requisito ordenado por el numeral 4o., Artículo 137 del C.C.A. En cuanto al fondo del asunto, considera que existe competencia para la expedición del acto demandado pues las empresas como el IDEMA, pueden expedir sus estatutos de personal y distinguir cuales son los funcionarios de dirección y confianza que tienen la calidad de empleados públicos, que es realmente el contenido del Acuerdo 045 - A, sin que pueda confundirse con el Estatuto Orgánico al que corresponde definir la naturaleza, objetivos, financiamiento, etc. CONSIDERACIONES El acto acusado es el Acuerdo 045 - A de 29 de noviembre de 1988 expedido por la Junta Directiva del Instituto de Mercadeo Agropecuario.

Mediante este acto se adoptó el "Estatuto del Trabajador Oficial Directivo y de Confianza". A los trabajadores, que el Acuerdo indica y denomina como directivos y de confianza, se dispuso no aplicarles la Convención Colectiva de Trabajo sino un régimen especial. A este aspecto y al de la competencia para expedirlo, se circunscriben los ataques de la demanda, lo cual se analizará luego de estudiar las excepciones propuestas por la parte demandada. La primera es la de ineptitud de la demanda por no haberse precisado las normas violadas. La Sala encuentra que la actora sí citó las normas que consideró vulneradas e hizo una fundamentación del por qué de esa violación, con lo cual dio cumplimiento a lo preceptuado en el artículo 137 ordinal 4o. del C.C.A. Además el acto acusado fue perfectamente individualizado. Otra cosa es que no todas sus disposiciones tienen relación con los cargos que se formulan. En cuanto a la segunda de las excepciones, denominada por quien la propone "inexistencia del derecho", basta decir que la accionante no pretende reclamar ningún derecho suyo; interpone la acción pública de nulidad para defender el orden jurídico, que según ella ha sido alterado con el acto que acusa. Está entonces completamente fuera de lugar la supuesta excepción, que se sustenta en razonamientos propios para defender la legalidad del acuerdo, pero que de ninguna manera constituyen hechos que se opongan a un derecho reclamado por la accionante. En consecuencia, las excepciones no están llamadas a prosperar, y debe estudiarse el fondo del asunto. El acto acusado excluye de la aplicación de la convención colectiva a los

trabajadores oficiales que desempeñan actividades de confianza, y de dirección y confianza en cuanto ejercen mando, disciplina, supervisión, vigilancia y control, y establece para ellos un estatuto especial. La demandante se limita a atacarlo por tres aspectos: a) Porque la Junta Directiva del IDEMA no era competente para expedirlo. b) Porque el régimen prestacional de los empleados públicos es de competencia exclusiva del Congreso o del Presidente de la República investido de facultades extraordinarias, y c) Porque la vigencia del Acuerdo quedó sometida a un hecho incierto, y ello implica expedición irregular. De la supuesta incompetencia hace derivar también desviación de poder. Violación de Normas Constitucionales e Incompetencia Dirá la Sala en primer término, que el acto acusado no establece régimen salarial ni prestacional para empleados públicos. Su mismo encabezamiento indica que regula la situación de los trabajadores oficiales con funciones directivas y de confianza. El ordinal 9o. del artículo 76 de la Constitución de 1886, invocado en la demanda, señalaba como de competencia del Congreso, determinar por medio de leyes la estructura de la Administración Nacional y fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, así como el régimen de sus prestaciones sociales. Mal podía entonces el Acuerdo expedido por la Junta Directiva del IDEMA violar la norma Constitucional, puesto que no se estableció en él, régimen salarial o prestacional aplicable a los empleados públicos del orden nacional. El Instituto de Mercadeo Agropecuario fue organizado como Empresa Industrial y

Comercial del Estado y al tenor del artículo 5o. del Decreto 3135 de 1968 las personas a él vinculadas son trabajadores oficiales, salvo las que ocupan cargos que los estatutos hubieran señalado como de aquellos que deben ser desempeñados por empleados públicos. Según el Acuerdo 021 de 1989, aprobado por Decreto del Gobierno No. 516 de 1990, estatuto interno del IDEMA, aplicable al momento de entrar en vigencia el acto demandado, todos sus servidores ostentan la calidad de trabajadores oficiales, a excepción del Gerente. Para los trabajadores oficiales el régimen prestacional de los empleados públicos constituye el mínimo a que tienen derecho, y por encima de él pueden pactarse prestaciones extralegales en contratos de trabajo y convenciones colectivas o acordarse por las Juntas Directivas de las entidades descentralizadas si así lo autorizan sus estatutos. El artículo 15 literal s) del Acuerdo 021 de 1989 ya citado, señala entre las funciones atribuidas a la Junta Directiva, "Fijar las escalas salariales, primas, bonificaciones voluntarias, prestaciones sociales, viáticos y gastos de representación de los trabajadores oficiales del Instituto". La Junta Directiva del IDEMA, teniendo en cuenta que según el Acuerdo 021 de 1989 todas las personas vinculadas a la entidad, salvo el Gerente, son trabajadores oficiales, estableció para algunos de ellos, en razón de las funciones de dirección y confianza que desempeñan - pese a lo cual no los clasifica como empleados públicos - un régimen especial para sustraerlos de la aplicación de la

convención colectiva suscrita por la empresa y el sindicato. Con este proceder no violó ni el artículo 76 ordinal 9o. ni el 20 de la Constitución Política de 1886 puesto que no invadió la órbita de competencia del Congreso referida a empleados públicos en materia salarial y prestacional, ni obró por fuera de los límites de las atribuciones que le confieren los estatutos. En consecuencia no prosperan los cargos a) y b) relacionados anteriormente.

Expedición Irregular del Acto: El acto administrativo es anulable por expedición irregular cuando se ha producido a través de un procedimiento distinto del establecido; cuando se omita un trámite esencial, o cuando falte todo el procedimiento señalado en la ley para su expedición. La actora no señala ninguno de estos eventos; se limita a mencionar que no se precisa en él la fecha de su vigencia.

Sin embargo, observa la Sala que el acto acusado, expedido el 28 de noviembre de 1988, en su artículo 69 sujetó su vigencia al momento en que fuera publicada en el Diario Oficial la reforma del estatuto interno, que se estaba estudiando y que se concretó en el Acuerdo 021 de 1989, aprobado por Decreto del Gobierno No. 516 de 5 de marzo de 1990. Es decir, la vigencia del acto acusado se condicionó a un evento futuro, como era la aprobación de los nuevos estatutos del IDEMA, y cuando ello ocurrió comenzó a regir. No puede afirmarse entonces que no se hubiera señalado el día en que empezaría a regir. Ello no constituye, a juicio de la Sala, expedición irregular que vicie de nulidad el

acto. La autoridad competente para expedirlo, lo es también para indicar su vigencia. No estando llamados a prosperar los ataques formulados contra el acto acusado, las peticiones impetradas deberán denegarse. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA: 1o. Decláranse no probadas las excepciones propuestas por la parte demandada. 2o. Niéganse las súplicas de la demanda. Reconócese personería al Doctor Luis Antonio Téllez Rodríguez como apoderado sustituto del IDEMA, conforme al poder obrante a folio 148.

COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNÍQUESE Y UNA VEZ EJECUTORIADA ESTA

PROVIDENCIA ARCHÍVESE EL EXPEDIENTE.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de veintitrés (23) de junio de mil novecientos noventa y cuatro (1994). Dolly Pedraza de Arenas Presidente (aclara Voto) Joaquín Barreto Ruiz Clara Forero de Castro (ausente) Alvaro Lecompte Luna Carlos Arturo Orjuela Góngora (ausente) Diego Younes Moreno Eneida Wadnipar Ramos Secretaria

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Aclaración de voto: DOLLY PEDRAZA DE ARENAS

Santafé de Bogotá, D.C., veintinueve (29) de junio de mil novecientos noventa y cuatro (1994) Radicación número: 5416

Actor: MARIA GUTIERREZ BRAVO Referencia: Autoridades Nacionales Debo aclarar que voté afirmativamente la sentencia que resolvió de fondo las súplicas de la demanda, a pesar de que en otras oportunidades había sostenido en relación con actos similares acusados, que por tratarse de actos que regulan las relaciones de la empresa con sus trabajadores oficiales deben entenderse como reglamentos patronales sobre cuya legalidad debe conocer la jurisdicción ordinaria según el artículo 2o. del Código de Procedimiento Laboral, porque luego de un detenido análisis, rectifiqué mi posición, principalmente por la reflexión de que tratándose de normas generales expedidas unilateralmente por la administración, no pueden considerarse como provenientes de un contrato de trabajo, y, en segundo término, porque se convertirían en actos administrativos no susceptibles de control jurisdiccional, como quiera que la justicia laboral ordinaria sólo podría conocer de los actos administrativos particulares cuando afecten en concreto a un trabajador, pero no pueden decidir erga omnes sobre el acto de contenido general en cuya aplicación se dictó el acto individual.

Esta rectificación fue adoptada en sentencia de 7 de febrero de 1994, expediente 4821, actor: Sindicato Nacional de Trabajadores de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, C.P. Dra. Clara Forero de Castro, y contó con mi voto afirmativo. Dolly Pedraza de Arenas