CE-SEC2-EXP1994-N5831

TEORIA DE LOS FINES Y MODALIDADES / ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO A la luz de la teoría de los móviles y finalidades la Corporación ha precisado que, como regla general, los actos administrativos de carácter impersonal, general y abstracto solo son pasibles de la acción de nulidad consagrada en el articulo 84 del C.C.A., mientras que los de carácter particular o individual, solo lo son mediante el mecanismo connatural de índole judicial establecido en la ley para obtener su desaparición de la vida jurídica y los consecuentes pronunciamientos derivados de tal declaración, cual es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el articulo 85 del C.C.A., para cuyo ejercicio se requiere que el demandante tenga interés directo en que se le restablezca su derecho o se le repare el daño que se le ha inferido. SANCION DISCIPLINARIA - Titularidad / FUNCION DISCIPLINARIATitularidad / QUERELLANTE - Facultades / LEGITIMACION POR ACTIVAInexistencia / CONTROL DISCIPLINARIO La persona que pone en conocimiento el hecho que debe ser investigado no es considerada como parte en el procedimiento administrativo, menos aun puede considerársele legitimada para demandar ante la jurisdicción contencioso administrativa la resolución que decide la averiguación disciplinaria. El querellante tiene el derecho, e incluso el deber, de poner en conocimiento de las autoridades competentes la conducta de los empleados que en su criterio constituyen falta disciplinaria, pero ese derecho llega hasta poner en movimiento la función disciplinaria, sin que tenga titularidad para exigir una sanción efectiva, como lo

pretende el actor cuando solicita en su libelo que "se reconozcan y declaren los efectos de la ley de la resolución 233 de diciembre 6 de 1990" que había sancionado al funcionario contra el cual formuló la queja. Solamente esta legitimado quien tiene el derecho que reclama y, no puede admitirse en el caso sub - lite, que el acto como denunciante de los hechos investigados tenga derecho a que el Alcalde Municipal de Soacha sea sancionado. Lo anterior no quiere decir que las decisiones de exonerar a los funcionarios investigados de responsabilidad disciplinaria, queden por fuera de todo control jurídico; pues los funcionarios que ejercen esta función también se encuentran sujetos al control disciplinario e incluso pueden ser responsables de sus actos ante la justicia penal. La falta de legitimación, como lo ha dicho la Corte Suprema de Justicia en posición que esta Sala comparte, es motivo para que se desestimen las pretensiones del demandante porque el fenómeno no hace referencia a la formación del proceso sino al fondo del asunto.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejero ponente: JOAQUIN BARRETO RUIZ

Santafé de Bogotá, D.C., once (11) de abril de mil novecientos noventa y cuatro (1994) Radicación número: 5831

Actor: OSCAR RODRIGUEZ ORTIZ

Demandado: PROCURADURIA TERCERA DELEGADA PARA LA VIGILANCIA

ADMINISTRATIVA Referencia: Autoridades nacionales Oscar Rodríguez Ortiz, en ejercicio de la acción publica de nulidad consagrada

en el articulo 84 del C.C.A., solicita ante esta Corporación la declaración de nulidad de la resolución No. 061 del 15 de marzo de 1991 dictada por la Procuraduría Tercera Delegada para la Vigilancia Administrativa, mediante la cual se revoco la resolución No. 233 del 6 de diciembre de 1990 expedida por la Procuradora Departamental de Cundinamarca, por la cual se sanciono con solicitud de destitución al doctor Fernando Ramírez Vásquez en su condición de Alcalde del Municipio de Soacha y, en su lugar, se decidió absolverlo. Como consecuencia de la anterior declaración se pide en el libelo se extingan los efectos de la resolución No. 061 de 1991 y se reconozcan y declaren los efectos de ley de la resolución No. 233 de 1990; que se comunique y se ejecute la decisión acorde con lo dispuesto para estos casos por el articulo 176 y demás normas concordantes del C.CA. (folio 82 cdno. ppal.). Como hechos en los cuales se fundamentan las pretensiones de la demanda se afirma que por queja escrita, el 5 de marzo de 1990 se denuncio indebida intervención en política de Fernando Ramírez Vásquez, Alcalde de Soacha, adjuntando dos cassettes como prueba de tal intervención y parcialidad política, una transmisión fiel de su intervención y fotografías documentales del hecho; que el asunto fue repartido a un abogado visitador de la Procuraduría Departamental de Cundinamarca, en cuyo poder y bajo su responsabilidad se perdió el expediente con las pruebas mencionadas; que por auto del 12 de marzo de 1990

esa dependencia ordeno la reconstrucción del diligenciamiento extraviado, solicitando para el efecto la ayuda de los quejosos; que por auto del 4 de abril del mismo año y con base en las diligencias de reconstrucción, se declaro abierta formalmente averiguación disciplinaria contra Fernando Ramírez Vásquez. por presuntas irregularidades en el ejercicio de sus funciones relacionadas con indebida participación en política partidista; que por medio del oficio No. 0722 del 4 de abril de 1990 se le formulo pliego de cargos al inculpado, quien rindió sus descargos el 2 de mayo de este año; que mediante la resolución No. 233 del 6 de diciembre de 1990 la Procuradora Departamental de Cundinamarca resolvió sancionar al señor Ramírez V. con solicitud de destitución; que apelada esta resolución fue revocada por el acto enjuiciado, absolviéndolo de todo cargo, el cual a todas luces se profirió en forma ilegal e irregular, infringiendo las disposiciones en que debió sostenerse y acudiendo a una falsa motivación. Como normas violadas se invocan los artículos 20, 26, 51, 62 y 143 de la Carta de 1886; 133 numeral 6, 134, 175, 177, 179, 183 inciso 2o., 187, 195, 200, 202, 213, 217, 218, 248, 249, 250, 251 inciso primero, 252, 253, 255, 258, 268 numeral tercero, 275, 276, 277 numeral 1, 279, 289, 290 y 291 del Código de

Procedimiento Civil; 84, 34, 57 inciso primero, 59 reformado por el articulo 6 del decreto 2304 de 1989; articulo 10 del Decreto 2400 de 1968; artículos 8, 10, 11, 13 inciso segundo, 20 y 29 del Decreto 34 - 4 de 1983 (folio 84 ibídem). En el desarrollo del concepto de la violación se expresa que habiendo sido probada en este asunto la intervención partidista de Ramírez Vásquez en su condición de Alcalde de Soacha a través del proceso disciplinario con testimonios y documentos, estos fueron desconocidos por la Procuradora Delegada para la Vigilancia Administrativa en la resolución impugnada; que esta no observo la plenitud de las formas propias del proceso disciplinario; que en vez de cumplirse con la vigilancia de la conducta oficial a cargo del Ministerio Publico lo que se ha hecho con el acto acusado es cohonestar conductas prohibidas por la ley; que en caso sub - lite se desconoció la validez y eficacia probatoria de las declaraciones de Oscar Rodríguez y de Pablo Esguerra en el "detenido estudio de las pruebas" hecho por la Procuradora Delegada, reconocido suficientemente en el acto revocado; que la resolución acusada no tuvo en cuenta en su motivación que se adjuntaron dos cassettes, una transcripción fiel y unas fotografías; que en lo que corresponde a los primeros fueron reconstruidos por perdida en testimonios de Pablo Esguerra, quien grabo y fue testigo presencial de los hechos, y de Oscar Rodríguez. quien transcribió al papel la grabación; que de esta manera la

resolución No. 061 de 1991 no acepto lo probado ni los medios de prueba aportados de "cualquiera otros medios que sean útiles para la formación del convencimiento del Juez" como lo determina nuestra normatividad procedimental; que sin mayor esfuerzo se establece que el acto enjuiciado en su motivación es solo un resumen y una descripción de la apelación de Ramírez Vásquez, ya que solo transcribe lo que no tiene asidero probatorio en el expediente; que no obstante que nuestra legislación exige probar y no simplemente alegar, la Procuradora Delegada en su resolución solo admitió esto ultimo: que Ramírez Vásquez nunca probo lo contrario a lo expresado en el diario El Espacio, pues lo allí plasmado demuestra su parcialidad; que el acto impugnado no podía absolver a quien ya se la había probado su indebida participación en política, basándose en una motivación que no corresponde al acervo probatorio allegado; que las pruebas en la reconstrucción fueron solicitadas, practicadas e incorporadas legalmente, pero en ultimas no fueron tenidas en cuenta; que así las cosas, el valor probatorio de las fotografías fue nulo en el acto atacado, que son el resultado de una actividad humana, las cuales cumplieron con los requisitos de validez, demostraban sin lugar a dudas como prueba plena la actividad política del Alcalde de Soacha; que tampoco se consideraron como indicios la perdida del expediente con las pruebas, el informe de la doctora Rosalia Salcedo Cuesta, la transcripción, las fotografías, las declaraciones de Pablo Esguerra, Luis Lara, Miguel Caldas, Oscar Rodríguez, las denuncias de movimientos políticos y comunidades y las

declaraciones abiertas de Ramírez Vásquez en el diario El Espacio opinando políticamente; que no fueron estimados de conformidad con las reglas de la sana critica, los documentos privados allegados como pruebas; que en la motivación del acto acusado en nada se considero las denuncias de los grupos políticos afectados en Soacha que elevaron sus quejas por intervención en política, no obstante haberse acumulado por disposición de la misma Procuraduría Departamental; que mientras de un lado aparecían pruebas conducentes que solo dejaban ver la intervención en política de Ramírez Vásquez, la resolución enjuiciada acogió las declaraciones solicitadas por Ramírez Vásquez en su motivación de manera irregular, dándose la falta de correspondencia entre la realidad probada legalmente y lo allí plasmado; que la prueba es el resultado de los múltiples elementos probatorios reunidos en el proceso, tomados como una "masa de pruebas"; que la Procuradora Delegada no acudió para resolver su supuesta duda a los otros medios de prueba que obran en el expediente, y menos tuvo en cuenta que a cada parte le corresponde la carga de probar los hechos que sirven de presupuesto a lo que invoca, que no basta negar las denuncias de que se es objeto, pues cada parte soporta en cualquier proceso el riesgo de la falta de la prueba, el cual se traduce en una decisión desfavorable (folios 84 a 104 ibídem). En el escrito introductorio se pidió la suspensión provisional de la resolución acusada (fls. 105 a 112 ibídem), la cual fue negada mediante auto de 25 de junio de l991 (fl. 120 ibídem), decisión que luego de ser recurrida por la parte actora (fls.

122 a 122A ibídem), vino a ser confirmada por auto del 1o. de agosto de 1991 (fl. 126 ib.). Los apoderados de la Nación y del señor Fernando Ramírez Vásquez (fl. 172 ibídem) al contestar el escrito demandatorio solicitan se denieguen las pretensiones del libelo (fls. 149 a 158 y 163 a 171 ibídem). Procede la Sala a decidir, previas las siguientes CONSIDERACIONES: La resolución impugnada No. 061 del 15 de marzo de 1991 proferida por la Procuraduría Tercera Delegada para la Vigilancia Administrativa, en consecuencia de un proceso disciplinario adelantado al señor Fernando Ramírez Vázquez en su condición de Alcalde del Municipio de Soacha, con motivo de la queja formulada contra este funcionario publico por intervención en política por el demandante y el señor José Ernesto Martínez Tarquino (folios 88, 89 y 90 cdno. No. 1): El actor dice ejercer la acción de nulidad que implica el interés de tutelar el orden jurídico y defender la legalidad abstracta vulnerada con el acto administrativo acusado. Frente a lo anterior es preciso recordar que a la luz de la teoría do los móviles y finalidades la Corporación ha precisado que, como regla general, los actos administrativos de carácter impersonal, general y abstracto solo son pasibles de la acción de nulidad consagrada en el articulo 84 del C.C.A., mientras que los de carácter particular o individual, solo lo son mediante el mecanismo connatural de índole judicial establecido en la ley para obtener su desaparición de la vida jurídica

y los consecuentes pronunciamientos derivados de tal declaración, cual es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el articulo 85 del C.C.A., para cuyo ejercicio se requiere que el demandante tenga interés directo en que se le restablezca su derecho o se le repare el daño que se le ha inferido. De ahí, que siendo el acto demandado en el caso sub - júdice de naturaleza individual y concreta, como que revoco la decisión mediante la cual se había sancionado a un funcionario, la Sala, ante la ausencia de razonamientos del actor orientados a sustentar la procedencia de la acción do nulidad y haciendo uso de la facultad de interpretar la demanda, habrá de considerar que ha sido la acción de nulidad y restablecimiento del derecho la instaurada y, por ello, procederá a determinar si el actor tiene jurídicamente el interés que lo habilitaba para incoar esta acción. La ley 25 de 1974 y el Decreto Reglamentario 3404 de 1983, que regulan el régimen disciplinarlo aplicable por los funcionarios de la Procuraduría General de la Nación, no determinan que quien ponga en conocimiento un hecho que pudiere originar proceso disciplinario constituye parte en el mismo. El artículo 15 de la referida ley solo señala sobre el tópico, que cuando la averiguación disciplinaria se inicie en virtud de queja, el funcionario encargado de realizarla ordenara su ratificación bajo juramento, pero si por cualquier circunstancia no pudiere obtenerse, se adelantara sin dicho requisito cuando así lo aconsejen la gravedad o la índole de los hechos denunciados. De tal forma que si la persona que pone en conocimiento el hecho que debe

ser investigado no es considerada como parte en el procedimiento administrativo, menos aun puede considerársele legitimada para demandar ante la jurisdicción contencioso administrativa la resolución que decide la averiguación disciplinaria. El querellante tiene el derecho, e incluso el deber, de poner en conocimiento de las autoridades competentes la conducta de los empleados que en su criterio constituyen falta disciplinaria, pero ese derecho llega hasta poner en movimiento la función disciplinaria, sin que tenga titularidad para exigir una sanción efectiva, como lo pretende el actor cuando solicita en su libelo que "se reconozcan y declaren los efectos de ley de la Resolución 233 de diciembre 6 de 1990" (folio 82), que había sancionado al funcionario contra el cual formulo la queja. Solamente esta legitimado quien tiene el derecho que reclama y, no puede admitirse en el caso sub - lite, que el denunciante de los hechos investigados, tenga derecho a que el Alcalde Municipal de Soacha sea sancionado. Lo anterior no quiere decir que las decisiones de exonerar a los funcionarios investigados de responsabilidad disciplinaria, queden por fuera de todo control jurídico; pues los funcionarios que ejercen esta función también se encuentran sujetos al control disciplinario e incluso pueden ser responsables de sus actos ante la justicia penal. La falta de legitimación, como lo ha dicho la Corte Suprema de Justicia en posición que esta Sala comparte, es motivo para que se desestimen las pretensiones del demandante porque el fenómeno no hace referencia a la formación del proceso sino al fondo del asunto. Así las cosas, establecido que el demandante no estaba legitimado para demandar la Resolución No. 061 de 1991, la Sala habrá de denegar la nulidad

impetrada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Niéganse las suplicas de la demanda en el proceso instaurado por el señor Oscar Rodríguez Ortiz en orden a obtener la nulidad de la Resolución No. 061 del 15 de marzo de 1991, proferida por la Procuradora Tercera Delegada para la Vigilancia Administrativa, y que como consecuencia de tal nulidad "se reconozcan y declaren los efectos de ley de la Resolución 233 de diciembre 6 de 1990".

COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNÍQUESE Y UNA VEZ EJECUTORIADA

ESTA PROVIDENCIA ARCHÍVESE EL EXPEDIENTE.

El anterior proyecto fue discutido y aprobado por la Sala en sesión celebrada el día 10 de marzo de 1994. Dolly Pedraza de Arenas Joaquin Barreto Ruiz Clara Forero de Castro Alvaro Lecompte Luna Carlos Arturo Orjuela Góngora Diego Younes Moreno Eneida Wadnipar Ramos Secretaria