CE-SEC2-EXP1994-N6080

CORPORANONIMAS - Naturaleza Juridica / CORPORACION / DERECHO PRIVADO / JURISDICCION COACTIVA - Incompetencia / MODERNIZACION DEL ESTADO / ESTABLECIMIENTO PUBLICO La Corporación Social de la Superintendencia de Sociedades no puede calificarse como un establecimiento público, ni como una entidad descentralizada indirecta, sino que tal como fue reconocida su personería jurídica, se trata de una corporación de derecho privado sin ánimo de lucro y por ello no goza de la prerrogativa de cobrar los créditos a su favor por la vía de la jurisdicción coactiva. Conviene señalar que a partir de la vigencia del Decreto 2156 de 30 de diciembre de 1992, expedido con base en las facultades conferidas transitoriamente por el artículo 20 de la C.P. de 1991 al Presidente de la República, la Corporación Social de la Superintendencia de Sociedades, Corporanónimas, es un establecimiento público del orden nacional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejero ponente: DIEGO YOUNES MORENO

Santafé de Bogotá, D.C., veinticinco (25) de abril de mil novecientos noventa y cuatro (1994) Radicación número: 6080

Actor: MARCO FIDEL SUAREZ NINO

Demandado: CORPORANONIMAS Referencia: Autoridades Nacionales MARCO FIDEL SUAREZ NIÑO, solicitó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca declarara que existió una relación laboral de derecho público entre él y la Corporación Social de la Superintendencia de Sociedades "CORPORANONIMAS" y que era nula la Resolución No. 708 del 23 de julio de

1984, suscrita por el Presidente de la Junta Directiva de dicha Corporación y mediante la cual fue declarado insubsistente su nombramiento como Director General de Corporanónimas. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo mediante fallo se declaró inhibido para fallar por estimar que de acuerdo con la providencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, de 2 de febrero de 1990, Expediente 2119, con ponencia de la Doctora Consuelo Sarria Olcos, la Corporación Social de la Superintendencia de Sociedades "CORPORANONIMAS", era una entidad de derecho privado, y por lo tanto el actor no era empleado público, y por consiguiente a esta jurisdicción no le correspondía decidir sobre la legalidad del acto acusado.

Dijo el Tribunal al respecto: "Siendo la demandada, como en efecto lo es, una Corporación de Derecho Privado, se impone, como segunda conclusión, el fallo inhibitorio, por falta de Jurisdicción, porque como se insinuó más arriba, el demandante no era un empleado público. Estando, valga subrayarlo, sujeto en materia laboral al régimen de derecho privado.

Bastaría agregar que si bien es cierto que una corporación de derecho privado como la demandada se rige por lo previsto en sus estatutos, pues son ley para los socios, no es menos cierto que éstos en materia laboral no pueden ir contra lo regulado expresamente por el legislador". EL RECURSO La parte actora interpuso el recurso de apelación contra la anterior sentencia por estima que ésta jurisprudencia no se podía acoger de inmediato, pues la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca le había reconocido

a "CORPORANONIMAS" la calidad de entidad de derecho público según lo dijo en fallo de 25 de septiembre de 1987, Expediente 85-12253, con Ponencia del Dr. Luis A. Medina Bermúdez. Señaló igualmente el actor, que el propio Presidente de "CORPORANONIMAS" luego de un pormenorizado estudio, cuya copia anexa, llegó a la conclusión de que dicha entidad era un establecimiento público. Agrega que con base en esta situación él solicitó al Ministro de Justicia, se abstuviera en el futuro de seguir aprobando reformas a los estatutos de ésta Corporación por tratarse de un establecimiento público. EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO La Procuradora Novena Delegada en lo Contencioso ante el Consejo de Estado solicita se confirme el fallo por estimar que efectivamente "CORPORANONIMAS", es una entidad de derecho privado, y fue así como el Ministerio de Gobierno le reconoció Personería Jurídica a tal organismo mediante Resolución No. 97 de 1946, la cual fue modificada mediante Resolución No. 5196 de 1979 (folio 70 V). Dijo la Fiscalía en uno de sus apartes: "El solo hecho de que la Corporación demandada haya requerido del reconocimiento de su personalidad, es demostrativo de que para su creación, no existió autorización estatal o acto legal, sino que nació al mundo jurídico por iniciativa particular. 3o. - La Corporación Social de la Superintendencia de Sociedades "CORPORANONIMAS", no es un establecimiento público, porque no existe ley alguna, o acto con fuerza legal que le otorgue tal naturaleza y, es obvio, que una

Corporación creada a iniciativa particular, con personería jurídica propia, reconocida por el Estado, no pueda hacer parte de la estructura orgánica de éste". CONSIDERACIONES 1) Sobre la naturaleza jurídica de "CORPORANONIMAS" el artículo 2o. de sus estatutos aprobados mediante Resolución No. 5196 de 1979 del Ministerio de Justicia dijo lo siguiente: ARTICULO SEGUNDO. - Corporanónimas es una entidad de derecho social, con Personería Jurídica reconocida mediante Resolución No. 97 del 26 de marzo de 1946, emitida por el Ministerio de Gobierno y ratificada su existencia mediante los Decretos 142 de enero 23 de 1951, 1631 de julio 13 de 1961, 3163 de diciembre 26 de 1968 y 638 de 1968 y 638 de abril 10 de 1974. 2) El artículo 6o. del D. L. 142 de 1951 sobre esta entidad expresó: "Art. 6o. Las disposiciones del presente decreto no se oponen a que continúe funcionando la Corporación de Empleados de la Superintendencia de Sociedades Anónimas (Corporanónimas) con el fin exclusivo de atender las prestaciones sociales en la LEY. El costo total de estas prestaciones correrá a cargo de la Superintendencia, para lo cual apropiará en sus presupuestos la partida anual correspondiente". 3) El artículo 26 del D. 1631 de 1961: Art. 26. El reconocimiento y pago de las prestaciones sociales de los empleados de la Superintendencia de Sociedades Anónimas, se hará por medio de la Corporación de Empleados de la Superintendencia de Sociedades Anónimas

"Corporanónimas", entidad con PERSONERIA JURIDICA RECONOCIDA, conforme a sus estatutos y las disposiciones de su Sala de Gobierno". 4) El artículo 23 del D. 3163 de 1968 dijo: Art. 23. La prestación de los servicios médicos, asistenciales y odontológicos del personal de la Superintendencia y el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales, a favor de dicho personal se regirán por las normas vigentes a la fecha de expedición de este decreto. Conforme a lo establecido en el presente artículo, la Corporación de Empleados de la Superintendencia de Sociedades Anónimas "Corporanónimas" continuará funcionando con el fin de atender las prestaciones sociales del personal al servicio de la Superintendencia, sin perjuicio de lo dispuesto en el Decreto 3118 de 1968 sobre el Fondo Nacional del Ahorro". 5) El artículo 6o. del D. 638 de 1974 expresó: Art. 6o. De las prestaciones sociales y asistenciales de los empleados de la Superintendencia. El reconocimiento y pago de las prestaciones sociales y la prestación de servicios médicos, quirúrgicos, obstétricos, de laboratorio, odontológicos, hospitalarios y farmacéuticos a favor del Personal de la Superintendencia de Sociedades, se regirán por las normas vigentes a la fecha de expedición de este Decreto. Conforme a lo establecido en el presente artículo, la Corporación de Empleados de la Superintendencia de Sociedades "Corporanónimas" continuará funcionando con el fin de atender al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales y asistenciales de que hoy gozan los empleados de la Superintendencia de Sociedades conforme a las disposiciones legales y a sus propios estatutos".

Como puede observarse del texto de las anteriores disposiciones, la ley no le confirió expresamente a "CORPORANONIMAS" la calidad de establecimiento público, requisito indispensable conforme a lo previsto en el artículo 76 de la Constitución Nacional de 1886 vigente cuando se expidió la anterior legislación y al artículo 150 - 7 de la actual Carta Política de 1991. 6) "CORPORANONIMAS", por carecer de autorización legal para actuar como establecimiento público tuvo que obtener el reconocimiento de su Personería Jurídica según consta en el proceso. La Oficina Jurídica del Ministerio de Justicia, al respecto expresó lo siguiente:

"MINISTERIO DE JUSTICIA, OFICINA JURIDICA.

La suscrita, Jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio de Justicia, en atención a la solicitud que precede, CERTIFICA: 1o. Que por resolución No. 97 de 1946, publicada en el Diario Oficial No. 26.093 del mismo año, se reconoció personería jurídica a la entidad originalmente denominada "Corporación de Empleados de la Superintendencia de Sociedades Anónimas, Corporanónimas", con domicilio en Bogotá, nombre que posteriormente y mediante Resolución No. 5196 del 26 de diciembre de 1979 cambió por el de "CORPORACIÓN SOCIAL DE LA SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES "CORPORANONIMAS", y, "(...)" Expedido en Bogotá, D.E., 25 Sept. de 1994 MARINA NAGED DE TORRES JEFE OFICINA JURIDICA" 7) Sobre la naturaleza jurídica de esta entidad, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, Sección Cuarta, con ponencia de la Dra.

Consuelo Sarria Olcos, Expediente 2119, en providencia de 2 de febrero de 1990, dijo: "La Corporación Social de la Superintendencia de Sociedades "CORPORANONIMAS" fue creada por la iniciativa de los empleados de la entonces Superintendencia de Sociedades Anónimas y su personería jurídica le fue reconocida mediante la Resolución No. 97 de 1946 del Ministerio de Justicia, como entidad de derecho privado sin ánimo de lucro. Por su parte la Superintendencia de Sociedades Anónimas, mediante Resolución 261 de 1940 proferida por el señor Superintendente creó el fondo de previsión para el personal de la Superintendencia y en su artículo 2o. dispuso que: ARTICULO SEGUNDO. El fondo de previsión será administrado por la CajaAsociación de los Empleados de la Superintendencia de Sociedades Anónimas (Fondo de Previsión) - cuyos estatutos fueron debidamente aprobados por esta Superintendencia el tres de los corrientes, y de acuerdo con lo que en ellos se dispone sobre el particular... Diferentes normas posteriores se refirieron a la Corporación de Empleados de la Superintendencia de Sociedades Anónimas, CORPORANONIMAS: así, el Decreto 142 de 1951, por el cual se reguló el régimen presupuestal de la Superintendencia, el Decreto 1631 de 1968, el Decreto 638 de 1974 por el cual se revisó la organización administrativa de la Superintendencia de Sociedades y en todas ellas, se reitera que dicha entidad, estará encargada de la atención de prestaciones sociales y asistenciales del personal al servicio de la

Superintendencia de Sociedades. Dichas normas, posteriores todas a la creación de la entidad, no contienen la voluntad legislativa de crear una entidad de carácter público, sino que simplemente están convalidando el procedimiento seguido de creación de una entidad con el carácter de corporación privada sin ánimo de lucro, a la cual por medio de una resolución del Superintendente se le da la calidad de administradora de un fondo prestacional. Y es que si no existieran dichas normas, esa persona jurídica de carácter privado, no podría realizar funciones relacionadas con las prestaciones sociales y asistenciales de los servidores de la Superintendencia de Sociedades. Pero en ninguna de las disposiciones se concreta la voluntad del legislador de crear un establecimiento público, como lo alega el señor apoderado de la Superintendencia y en efecto, ni las normas citadas ni en sus propios estatutos ha sido calificada ni definida como establecimiento público, sino por el contrario en ellos se ve la voluntad de mantenerla sometida a un régimen diferente del propio de dichas entidades; y ni siquiera, en cumplimiento del mandado expreso, contenido en el Decreto 3130 de 1968, artículo 45, según el cual en un plazo perentorio, las entidades descentralizadas debían reformar sus estatutos para adecuarse a la tipificación de las entidades descentralizadas y al régimen jurídico previsto para cada una de ellas, se definió como establecimiento público y por el contrario, en la última reforma de estatutos, hecha en el año de 1984, se le calificó como una "entidad de carácter social". Dicha reforma estatutaria fue sometida al trámite propio de las personas jurídicas privadas y fue

aprobada mediante Resolución 345 de 1985 proferida por el señor Ministro de Justicia. En dichos estatutos se mantuvo, entonces, tanto material como formalmente, su carácter de corporación privada. Por otra parte, no encuentra la Sala que el hecho de que la Ley 6a. de 1945 hubiera consagrado para las corporaciones ya existentes, la posibilidad de que se fusionaran con la Caja Nacional de Previsión o que actuaran independientemente, pueda considerarse como fundamento para afirmar que la corporación en cuestión es un establecimiento público, pues dicha disposición no se refiere a la naturaleza jurídica de las entidades en cuestión, sino a la forma como podían cumplir con sus funciones. Y tampoco el Decreto 434 de 1971 permite afirmar que CORPORANONIMAS sea un establecimiento público, cuando establece que las entidades de previsión, creadas por ley, son establecimientos públicos, porque dicha norma se refiere a las entidades creadas por la ley y la citada corporación no tuvo origen legal. Pero, además, si se llegare a aceptar lo anterior, ello ha debido reflejarse en las reformas estatutarias pertinentes, lo cual no se hizo. Por ello llama la atención de la Sala que siempre se haya considerado a CORPORANONIMAS como una persona jurídica privada, no sometida al régimen jurídico de los establecimientos públicos inclusive después de la reforma administrativa de 1968, cuando se precisaron los conceptos de entidades descentralizadas y después de la vigencia del invocado Decreto 434 de 1971 y ahora se pretende calificarla como tal. De conformidad con el artículo 76 ordinal 9o. de la Constitución Nacional, es al legislador a quien corresponde la creación de establecimientos públicos

del nivel nacional y de acuerdo con lo anteriormente expuesto la Corporación Social de la Superintendencia de Sociedades tuvo su origen en la voluntad de unos servidores públicos y no existe norma alguna que contenga la voluntad del legislador de crear un establecimiento público, sometido a normas de derecho público. Por todo lo anterior, no es posible desde el punto de vista jurídico, calificar como establecimiento público a la Corporación Social de la Superintendencia de Sociedades, pero tampoco, a juicio de la Sala, puede considerarse como una entidad descentralizada indirecta. En efecto, la Superintendencia de Sociedades, de acuerdo con la naturaleza jurídica propia de las superintendencias, es una entidad adscrita a uno de los organismos principales de la administración, no tiene personalidad jurídica propia y según la jurisprudencia reiterada de la Corte Suprema de Justicia es una dependencia del ministerio al cual se encuentra adscrita. De acuerdo con esa naturaleza jurídica, para la Superintendencia no es posible la creación, por sí y ante sí de una entidad descentralizada indirecta porque para ello se requiere la participación de una entidad descentralizada de primer grado, y porque si se entiende que es la nación la que la crea, no lo puede hacer sola y directamente, pues como ya se anotó, dicha facultad corresponde al legislador. La Superintendencia como tal no es una entidad descentralizada con vida jurídica propia y no tiene capacidad para crear nuevas entidades, ya que para ello, además se requiere la expresa autorización legal. Por todo lo anterior, considera la Sala, que la Corporación Social de la Superintendencia de Sociedades no puede calificarse como un establecimiento público, ni como una entidad descentralizada indirecta, sino que tal

como fue reconocida su personería jurídica, se trata de una corporación de derecho privado sin ánimo de lucro y por ello no goza de la prerrogativa de cobrar los créditos a su favor por la vía de la jurisdicción coactiva". (se destaca) 8) Como la Sala comparte a plenitud la providencia transcrita, el fallo recurrido deberá confirmarse. 9) Finalmente, conviene señalar que a partir de la vigencia del D. 2156 de 30 de diciembre de 1992, expedido con base en las facultades conferidas transitoriamente por el artículo 20 de la Constitución Política de 1991 al Presidente de la República, la Corporación Social de la Superintendencia de Sociedades, Corporanónimas, es un establecimiento público del orden nacional. Sin embargo, como este decreto carece de efectos retroactivos y por lo tanto no regía en la fecha en que se expidió el acto acusado que lo fue el día 28 de julio de 1984, esta jurisdicción no puede pronunciarse en el fondo de las súplicas de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, y de acuerdo con el concepto Fiscal, FALLA: CONFIRMASE la sentencia de 15 de marzo de 1991 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en demanda promovida por MARCO FIDEL

SUAREZ NIÑO.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

En firme el presente proveído, devuélvase al Tribunal de origen. Discutida y aprobada por la Sala en sesión del catorce (14) de abril de mil

novecientos noventa y cuatro (1994). Dolly Pedraza de Arenas Presidente Joaquín Barreto Ruiz Clara Forero de Castro Alvaro Lecompte Luna Carlos Orjuela Góngora Diego Younes Moreno Eneida Wadnipar Ramos Secretaria