CE-SEC2-EXP1994-N7582
Consejo de Estado
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Detalles
- Título
- CE-SEC2-EXP1994-N7582
- Autor
- Consejo de Estado
- Categoría
- Jurisprudencia
- Área del derecho
- Administrativo
- Año
- 1994
CAPRECUNDI - Naturaleza juridica / CAPRECUNDI - Objeto / CAPRECUNDI /
AUTONOMIA ADMINISTRATIVA / SERVICIO PUBLICO DE SALUD / CAJA DE
PREVISION / CARRERA ADMINISTRATIVA - Inscripcion / CAPRECUNDIFunciones / PLANTA DE PERSONAL - Clasificacion / CAPRECUNDI –
Clasificacion / SUBSECTOR OFICIAL DEL SECTOR SALUD /
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DEL SERVICIO CIVIL - Facultades / DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCION PUBLICA El artículo 4o. de la Ley 10 de 1990 no separa las entidades de previsión social de las del subsector oficial, sino que antes bien, las incluye expresamente y determina la obligatoriedad, para ellas, de las normas administrativas del Sistema de Salud, sin afectar para nada en autonomía administrativa, esto es, en lo que concierne con sus objetivos, estructura y sistemas de financiación. La Caja de Previsión Social de Cundinamarca - Caprecundi - es un establecimiento público perteneciente al sector salud para efectos de la prestación de servicios de salud, del orden departamental, adscrito a la Secretaría de Hacienda. Este criterio fue reiterado, por lo demás, por el artículo 1o. del Decreto Departamental 613 del 4 de marzo de 1992, que modificó el estatuto básico de 1a entidad en comento. El artículo 2o. del Decreto Departamental 3938 de 1991 señala entre los objetivos de dicha Caja, el de "prestar el servicio médico - asistencial a todos los afiliados y beneficiarios, de conformidad con los reglamentos". Por consiguiente, pese a que uno de sus objetivos es el de pagar las prestaciones sociales de sus afiliados, no
la excluye de la clasificación del subsector oficial del sector salud. Ahora bien, el hecho de que las prestaciones puedan ser asistenciales, dentro de las cuales caben la asistencia médica, farmacéutica, quirúrgica, hospitalaria, etc., no quiere decir que la entidad no pertenezca o puede pertenecer a esa clasificación. En efecto, si esa clase de prestaciones están contempladas dentro de los objetivos de Caprecundi, es irrelevante que lo haga directamente o a través de convenios, pues los servicios de salud se pueden prestar directamente por la instrucciones de seguridad social o de previsión social, o en desarrollo del sistema de contratación o de asociación. En consecuencia, el alcance que le da la demanda al artículo 13 de la Ley 33 de 1985 es equivocado, porque éste no define lo que es una Caja de Previsión Social, sino que se limita a decir lo que se entiende como tal, pero para los efectos de esa misma ley. La Caja de Previsión Social de Cundinamarca, Caprecundi, sí presta servicios de salud y por ello pertenece al sector salud, subsector oficial. El Departamento Administrativo del Servicio Civil - hoy de la Función Pública - sí tenía competencia para inscribir a los funcionarios de la Caja de Previsión Social de Cundinamarca, Caprecundi, en la Carrera Administrativa, como entre otras cosas, se lo solicitó quien era para esa época su representante legal. O sea, que pese a que las entidades de seguridad y previsión social y las de subsidio familiar conservaron su autonomía en materia de objetivos, régimen legal y sistemas de financiación y administración, esto no implica que tratándose de la prestación de servicios de salud no deban acogerse a las prescripciones
generales de la Ley 10 de 1990.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
Consejero ponente: CARLOS ARTURO ORJUELA GONGORA
Santafé de Bogotá, D. C., enero veintisiete (27) de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
Radicación número: 7582
Actor: CAJA DE PREVISION SOCIAL DE CUNDINAMARCA - CAPRECUNDI
Demandado: SECRETARIO GENERAL DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DEL SERVICIO CIVIL Procede la Sala a decidir la demanda que en acción de nulidad interpuso la Caja de Previsión Social de Cundinamarca - Caprecundi - contra la Resolución No. 802 del 24 de enero de 1992, expedida por el Secretario General del
Departamento Administrativo del Servicio Civil, hoy de la Función Pública, mediante la cual inscribió en el escalafón de la Carrera Administrativa como empleados del subsector oficial del Sector Salud a María Fernanda Silvia P. Bernal de Carrillo, Fanny Patricia Peña Díaz y Luz Herminia Calderón de Triana.
LA DEMANDA: En el escrito correspondiente (folios 9 - 18) se pidió la nulidad del acto mencionado y, como consecuencia de ello, que se ordene anular la inscripción
respectiva en el Registro Público de Carrera Administrativa. Como hechos que fundamentan estas pretensiones se dice que el representante legal de la entidad demandada para la época del acto en cuestión pidió la inscripción de los funcionarios que allí se indican, en el escalafón de la Carrera Administrativa, como empleados públicos de la Caja de Previsión Social
de Cundinamarca - Caprecundi - . La resolución demandada ordenó dicha inscripción, calificándolos como "pertenecientes al subsector oficial del Sector Salud y sustentada básicamente en el artículo 27 de la Ley 10 de 1990 y su Decreto Reglamentario 1334 de 1990". Dicha Caja es un establecimiento público del orden departamental adscrita a la Secretaría de Hacienda del Departamento de Cundinamarca; y sus objetivos son los de atender lo relacionado con las prestaciones sociales y prestar el servicio médico - asistencial a sus afiliados y sus beneficiarios. El acto acusado viola las normas invocadas porque esos empleados no pertenecen al subsector oficial del Sector Salud" y mucho menos prestan servicios de salud". El servicio médico - asistencial que se presta "no es un servicio público de salud, gratuito, por lo que no le es aplicable la Ley 10 de 1990 y sus decretos reglamentarios". La suspensión provisional que se solicitó fue denegada mediante auto del 26 de febrero de 1993. CONTESTACION DE LA DEMANDA La Nación, Departamento Administrativo de la Función Pública, designó apoderado judicial que contestó la demanda (folios 55 - 61) y se opuso a sus pretensiones porque "este Departamento Administrativo estima conducente la inscripción en la carrera administrativa de los empleados de Caprecundi, como entidad de previsión que es, integrante del sistema de seguridad social y que, en consecuencia, se encuentra dentro del ámbito de la organización, administración y prestación de servicios de salud". También se constituyeron en parte las señoras Luz Herminia Calderón de Triana y María Fernanda Bernal de Carrillo a través de apoderado judicial, que
contestó la demanda, pidió pruebas y solicitó denegar las pretensiones (folios 4447). EL MINISTERIO PÚBLICO El Procurador Cuarto Delegado ante esta Corporación presentó alegato de conclusión (folios 96 - 100) para defender la legalidad del acto acusado, con asidero en la circunstancia de que Caprecundi sí presta servicios de salud y pertenece al sector salud, subsector oficial. Como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado, la Sala pasa a resolver previas las siguientes CONSIDERACIONES Es incuestionable que aunque la acción incoada fuese la de nulidad y restablecimiento del derecho, - no obstante que en el libelo de demanda se afirmó que se ejercitaba únicamente la de nulidad - , habida cuenta de que la parte actora es una entidad de derecho público, el término de caducidad era de dos (2) años, por lo cual resulta claro que fue presentada en tiempo. La actora señaló como normas violadas, genéricamente, la Ley 10 de 1990, los Decretos 1334 y 1335 de 1990, el Decreto Departamental 3938 de 1991, la Ley 33 de 1985 y el Decreto Ley 3135 de 1968. Al respecto, argumentó que los servicios de salud son un servicio público a cargo de la Nación, gratuito en los servicios básicos para todos los habitantes (artículo 1o., Ley 10 de 1990); Caprecundi es un establecimiento público del orden departamental adscrito a la Secretaría de Hacienda, de conformidad con su naturaleza jurídica. El artículo 13 de la Ley 33 de 1985 define que son Cajas de
Previsión "las entidades del orden nacional, departamental, intendencial, comisarial, municipal o del Distrito Especial de Bogotá, que por ley, reglamento o estatutos, tengan, entre otras, la función de pagar pensiones a empleados oficiales de cualesquiera de dichos órdenes". Caprecundi es una entidad pagadora de prestaciones sociales que pueden ser en dinero, especie, servicios "u otros beneficios para cubrir los riesgos o necesidades del trabajador durante la relación de trabajo o con motivo de la misma" (folio 11). Según el artículo 14 del Decreto Ley 3135 de 1968, esta clase de entidades reconocen y pagan las prestaciones sociales contenidas en este texto, entre las cuales se encuentran la asistencia médica, obstétrica, farmacéutica, quirúrgica y hospitalaria. Este organismo - se afirma - reconoce y paga la prestación del servicio médico - asistencial, "mas no presta servicios de salud" (folio 12). De otro lado, el artículo 4o. de la Ley 10 de 1990 establece en su inciso segundo que las normas administrativas del Sistema de Salud serán obligatorias solamente para las entidades del subsector oficial de salud; y más adelante precisa que "a las entidades de seguridad y previsión social y a las del Subsidio familiar se les respetará sus objetivos, régimen legal, sistema de financiación y autonomía administrativa" (folio cit.). Esto significa que la ley separa las entidades de previsión social de las del subsector oficial del sector salud. Caprecundi no presta servicios de salud, porque los mismos son prestados por hospitales, clínicas y puestos de salud; aquella sólo presta los servicios de
consulta externa a sus afiliados y beneficiarios. Para ello, el artículo 3o., numeral 7 del Decreto Departamental 3938 de 1991 la obliga a celebrar convenios con instituciones de salud y seguridad social; o sea, que reconoce la asistencia médica de los mismos como una prestación social, "a través de convenios con instituciones de salud que prestan servicios de salud" (folio cit.). El artículo 24 de la Ley 10 de 1990 corrobora lo anterior, porque dice que las entidades como Caprecundi pueden prestar servicios de salud directamente o en desarrollo del sistema de contratación o de asociación. Por tanto, Caprecundi sólo "puede prestar servicios de salud a través del sistema de contratación, por lo que no pertenece al sector oficial del subsector salud, y mucho menos le es aplicable el estatuto de personal establecido en el artículo 26 y siguientes de la Ley 10 de 1990, junto con sus decretos reglamentarios" (folio 13). Por último, se refiere a lo que ocurre con los trabajadores oficiales en las plantas de los hospitales, para recalcar que Caprecundi no tiene planta física hospitalaria; y al hecho de que el artículo 3o. de la Ley 33 de 1985, modificado por el 1o. de la Ley 61 del mismo año, establece unos aportes obligatorios para los empleados oficiales de las entidades afiliadas a cajas de previsión, lo que resulta contrario a lo previsto en el artículo 1o. de la Ley 10 de 1990, que tiene que ver con la prestación del servicio médico como servicio público, gratuito en los servicios básicos. Es cierto que la Ley 10 de 1990 definió la salud como un servicio público a
cargo de la Nación, gratuito en los servicios básicos, para todos los habitantes del territorio nacional y administrado en asocio de las entidades territoriales, de sus entes descentralizados y de las personas privadas autorizadas para ello, en los términos consagrados en la misma ley. Y es la misma Ley 10, la que en su capítulo II, artículo 4o., regula la organización y administración del servicio público de salud, para redefinir el Sistema Nacional de Salud implantado en 1975, con el fin de incluir en los procesos de fomento, prevención, tratamiento y rehabilitación factores como los de orden biológico, ambiental, de comportamiento y de atención. Con ese propósito, el legislador dispuso un reordenamiento institucional, que amplió el campo de acción de los entes especializados en salud que contemplaba el artículo 1o. del Decreto 056 de 1965, a los de otros sectores que inciden en factores de riesgo para la salud, como se lee claramente en el inciso primero del artículo 4o. citado. Este mismo canon señala en su inciso segundo las entidades sometidas a las normas científicas para controlar los factores de riesgos para la salud que dicte el Ministerio de Salud, y también, que las normas administrativas del Sistema de Salud serán obligatorias solamente para las entidades del subsector oficial de salud, respetando los objetivos, régimen legal, sistema de financiación y autonomía administrativa de las entidades de seguridad y previsión social y las del subsidio familiar. A su turno, el artículo 8o. literal b) señala como normas administrativas las relativas a la asignación y gestión de los recursos humanos, materiales,
tecnológicos y financieros. En el artículo 5o. se determina la composición estructural del sistema; se diferencian dos subsectores, en el primero de los cuales denominado "subsector oficial" se incluyen "...las entidades o instituciones públicas de seguridad social, sin modificación alguna de su régimen de adscripción" (literal d). Esto significa, entonces, que el artículo 4o. de la Ley 10 de 1990 no separa las entidades de previsión social de las del subsector oficial, sino que antes bien, las incluye expresamente y determina la obligatoriedad, para ellas, de las normas administrativas del Sistema de Salud, sin afectar para nada su autonomía administrativa, esto es, en lo que concierne con sus objetivos, estructura y sistemas de financiación. Por otra parte, la Caja de Previsión Social de Cundinamarca - Caprecundi - es de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1o. del Decreto Departamental 3938 del 7 de noviembre de 1991, expedido con posterioridad a la vigencia de la Ley 10 de 1990 y vigente para la fecha en que se profirió el acto acusado, un establecimiento público perteneciente al sector salud para efectos de la prestación de servicios de salud, del orden departamental, adscrito a la Secretaría de Hacienda. Este criterio fue reiterado, por lo demás, por el artículo 1o. del Decreto Departamental 613 del 4 de marzo de 1992 que modificó el estatuto básico de la entidad en comento. El artículo 2o. del Decreto Departamental 3938 de 1991 señala entre los objetivos de dicha Caja, el de "prestar el servicio médico - asistencial a todos los
afiliados y beneficiarios, de conformidad con los reglamentos". Por consiguiente, pese a que uno de sus objetivos es el de pagar las prestaciones sociales de sus afiliados, el que se acaba de transcribir no la excluye de la clasificación del subsector oficial del sector salud. Ahora bien, el hecho de que las prestaciones puedan ser asistenciales dentro de las cuales caben la asistencia médica, farmacéutica, quirúrgica, hospitalaria, etc., no quiere decir que la entidad no pertenezca o pueda pertenecer a esa clasificación. En efecto, si esa clase de prestaciones están contempladas dentro de los objetivos de Caprecundi, es irrelevante que lo haga directamente o a través de convenios, pues los servicios de salud se pueden prestar directamente por las instituciones de seguridad social o de previsión social, o en desarrollo del sistema de contratación o de asociación, como lo prevé el parágrafo del artículo 24 de la Ley 10 de 1990. En consecuencia, el alcance que le da la demanda al artículo 13 de la Ley 33 de 1985 es equivocado, porque éste no define lo que es una Caja de Previsión Social, sino que se limita a decir lo que se entiende como tal, pero para los efectos de esa misma ley. De suyo es claro, por tanto, que la Caja de Previsión Social de CundinamarcaCaprecundi - , sí presta servicios de salud y por ello, pertenece al sector salud, subsector oficial. Finalmente, debe ponerse de presente que el artículo 8o. del Decreto 1334 del 23 de junio de 1990 que reglamentó el inciso tercero del artículo 27 de la Ley 10 del mismo año, dijo: "De las entidades competentes para la inscripción en la Carrera Administrativa.
Sin perjuicio de las delegaciones que el Ministerio de Salud y el Departamento Administrativo del Servicio Civil estimen necesarias y, en las condiciones establecidas en el inciso segundo del artículo 27 de la Ley 10 de 1990, corresponde a este último la inscripción en Carrera Administrativa de los empleados públicos del Subsector Oficial del Sector Salud, de las entidades territoriales o de sus entes descentralizados". En consecuencia, el Departamento Administrativo del Servicio Civil, - hoy de la Función Pública - , sí tenía competencia para inscribir a los funcionarios de la Caja de Previsión Social de Cundinamarca, - Caprecundi - , en la Carrera Administrativa, como entre otras cosas, se lo solicitó quien era para esa época su representante legal. O sea, que pese a que las actividades de seguridad y previsión social y las de subsidio familiar conservaron su autonomía en materia de objetivos, régimen laboral y sistemas de financiación y administración, esto no implica que tratándose de la prestación de servicios de salud no deban acogerse a las prescripciones generales de la Ley 10 de l990. Así las cosas, es evidente que las súplicas de la demanda no están llamadas a prosperar. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Niéganse las súplicas de la demanda incoada por la Caja de Previsión Social de Cundinamarca - Caprecundi - contra la resolución No. 802 del 24 de enero de 1992, expedida por el Secretario General del Departamento Administrativo del
Servicio Civil, hoy de la Función Pública. Reconócese personería al doctor Eduardo Ordóñez García, con T.P. No. 62.653 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado de la Caja de Previsión Social de Cundinamarca - Caprecundi - , en los términos y para los efectos de la sustitución de poder que le fue hecha.(folio 102).
COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala, en su reunión del día 20 de enero de 1994.
