CE-SEC2-EXP1994-N7639
Consejo de Estado
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Detalles
- Título
- CE-SEC2-EXP1994-N7639
- Autor
- Consejo de Estado
- Categoría
- Jurisprudencia
- Área del derecho
- Administrativo
- Año
- 1994
REMUNERACION - Concepto / PENSION GRACIA / CUANTIA - Fijacion / FACTORES SALARIALES / APORTES A CAJANAL - Improcedencia Este tipo de pensión especial como es la "Pensión Gracia", se liquida con fundamento en la "remuneración" que es todo lo que recibe el empleado directa o indirectamente, con ocasión de su relación laboral (Ley 65 de 1946), y no con base en los aportes, porque no se ha expedido una norma especial que así lo disponga. La Ley 33 / 85 limitó el valor de la liquidación de las mesadas pensionales al 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicios, nótese cómo esta normatividad exceptuó expresamente a aquellos empleados que por ley disfruten de un régimen especial de pensiones, como es el caso del demandante, por ser beneficiario de la "Pensión Gracia" que se otorga a los maestros de Escuelas Primarias Oficiales con veinte años de servicios y cincuenta de edad. Por esta razón la pensión del actor no puede liquidarse con base en el valor de los aportes durante el último año de servicios, porque esta pensión es a cargo exclusivo del Tesoro Nacional, y por ser de carácter excepcional no se requiere afiliación a la Caja de Previsión Nacional, ni hacer aportes, porque como ya se dijo, no se ha expedido una norma especial que así lo establezca. Es de relevar además que con la expedición de la Ley 62 de 1985 quedó incólume el artículo 1o. de la Ley 33 del mismo año, porque la primera de las citadas lo único que hizo fue modificar el art. 3o. relacionado con
los aportes que deben cancelar todos los empleados oficiales de una entidad afiliada a cualquier Caja de Previsión. De acuerdo con lo precedentemente anotado la accionada debía incluir en el cómputo de salario todos los factores que lo integran tales como la prima de licenciatura, vacacional, de navidad, sobre sueldo nacional, pues no es viable ni de recibo que con aplicación de las Leyes 33 y 62 de 1985 estos factores se excluyeran como efectivamente lo hizo.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
Consejero ponente: CARLOS ARTURO ORJUELA GONGORA
Santafé de Bogotá, D.C.., octubre once (11) de mil novecientos noventa y cuatro (1994) Radicación número: 7639
Actor: JOSÉ DOLCEY ZÚÑIGA VARELA
Demandado: CAJA DE PREVISION Referencia: AUTORIDADES NACIONALES Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, teniendo en cuenta que si bien la actora lo interpuso, éste fue declarado desierto, contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, el 26 de agosto de 1992, mediante la cual accedió a las súplicas del libelo demandatorio.
LA DEMANDA En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada mediante apoderado el señor José Dolcey Zúñiga Varela solicitó al Tribunal aquo declarar parcialmente nulo el artículo 1o. de la resolución No. 10077 del 6 de octubre de 1989, originaria de la Subdirección de Prestaciones Económicas de la
Caja Nacional de Previsión que reconoció una pensión al demandante en una cuantía ilegal. Declarar igualmente que es nulo el artículo 1o. de la resolución No. 3915 del 29 de junio de 1990 emanada de la dirección General de la Caja Nacional de Previsión, por la cual se desató el recurso de apelación interpuesto contra la resolución No. 10077 de 6 de octubre de 1989, que confirmó en todas sus partes. Como consecuencia de dicha nulidad declarar que el actor tiene derecho a que la demandada le pague la Pensión de Jubilación en cuantía de $96.038,37 a partir del 18 de enero de 1988, procediendo a reliquidar los ajustes pensionales decretados por concepto de la Ley 4a. de 1976 y 71 de 1988. Igualmente que se cancele el valor de las diferencias de las mesadas pensionales, entre los valores que le reconoció y los que le debe reconocer. Por último solicita que en el presente caso se dé aplicación a los artículos 176 y 178 del C.C.A. Como hechos que sustentan la demanda narra los siguientes: Que el actor prestó sus servicios al Departamento del Valle, en la enseñanza primaria, desde el 28 de noviembre de 1957 al 15 de agosto de 1977. Pasó a desempeñar funciones docentes en el nivel de la Enseñanza Secundaria a partir del 16 de agosto de 1977 hasta el 30 de septiembre de 1979. Se encuentra desempeñando funciones en el Distrito Educativo No. 9 de Cartago - Valle desde el 1o. de octubre de 1979 hasta la actualidad. El demandante cumplió veinte
años de servicios el 28 de noviembre de 1977, razón por la cual adquirió el derecho a que la Caja Nacional de Previsión le reconociera y pagara una pensión vitalicia de jubilación conforme a la Ley 114 de 1913 y 11 6 de 1928. La demandada con la fecha de 6 de octubre de 1989 reconoció al actor la pensión de jubilación solicitada con retroactividad al 18 de enero de 1988 en cuantía de $69.098,78. En la resolución 10077 sólo se tuvo en cuenta al demandante para la liquidación de su pensión el sueldo básico y el trabajo suplementario y no se tuvo en cuenta la prima de licenciatura para los años 1987 y 1988; prima de alimentación, prima vacacional anual, prima de navidad promedios 1987, 1988, viáticos 1987, sueldos de alfabetización año de 1988. NORMAS VIOLADAS Se citan como disposiciones violadas las siguientes: Constitución Nacional, artículos 16, 17, 20 y 30; Ley 57 de 1987, artículo 5o.; Ley 4a. de 1966, artículo 4o.; Decreto Reglamentario 1743 de 1966, artículo 5o.; Ley 62 de 1985, artículo 1o.; Ley 33 de 1985, artículo 1o.; Ley 114 de 1913, artículos 1 a 5; Ley 116 de 1928, artículo 6o.; Ley 37 de 1933, artículo 3o. LA SENTENCIA El Tribunal a - quo accede a las pretensiones de la demanda considerando que la pensión gracia es una retribución o compensación al maestro de escuela
primaria por la callada y difícil labor que cumple no obstante lo exiguo de su remuneración, tal como lo ha entendido el Consejo de Estado. Para los efectos de la cuantía de la pensión mensual no podrá tenerse en cuenta factores diferentes a los indicados por la Ley que la creó. EL RECURSO Como ya se anotó la parte actora interpuso el recurso de apelación (fl. 86), pero por auto de 22 de febrero de 1993 (fl. 102), fue declarado desierto porque no se dio cumplimiento al artículo 212 del C.C.A. La accionada sostiene que al definir la cuantía prestacional reconocida al actor tuvo en consideración lo plasmado en las Leyes 33 y 62 de 1985, en razón a que el derecho del mismo se causó dentro de la vigencia de estas normas. Como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a desatar el recurso, previas las siguientes,
CONSIDERACIONES:
A folio 2 del cuaderno No. 3 fue incorporada la resolución No. 10077 de 6 de octubre de 1989, por la cual se ordena el pago de una pensión vitalicia de jubilación al señor José Dolcey Zúñiga, por haber prestado servicios al Estado, en el Departamento del Cauca, como docente, desde el 28 de noviembre de 1957 a 30 de abril de 1988. Esta pensión fue otorgada de acuerdo con las Leyes 33 y 62 de 1985, aplicando el 75% sobre el salario promedio de 12 meses para establecer la cuantía, que fue de $69.098,78.
En virtud de la Ley 114 de 1913, se otorgó a los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales el derecho a devengar pensión de jubilación vitalicia, con la condición de que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, siempre que comprueben mediante documentos auténticos y declaraciones de testigos idóneos, que en los empleos desempeñados se han conducido con honradez y consagración; que no han recibido ni reciben actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, que observan buena conducta y que han cumplido 50 años de edad. El derecho descrito, que en un principio fue establecido únicamente para los maestros de enseñanza primaria oficiales, fue extendido por la Ley 116 de 1928 a los Empleados y Profesores de las Escuelas Normales y a los Inspectores de Instrucción Pública. Según las voces del artículo 1o. de la Ley 114 de 1913, la cuantía de la pensión será la mitad del sueldo que hubiere devengado en los dos últimos años de servicio. Si en dicho tiempo hubiere devengado sueldos distintos, para la fijación de la pensión se tomará el promedio de los diversos sueldos. A su vez la Ley 116 de 1928, artículo 6o. determina: "Los empleados y profesores de las escuelas normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contemplan la Ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas
épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección". De lo anteriormente reseñado ha de puntualizar la Sala en primer término que la “pensión Gracia" es un beneficio con cargo al Tesoro Público, que no se paga con base en aportes, tal como se desprende de la Ley 114 de 1913, y de la norma que transfirió su reconocimiento, liquidación y pago a la Caja Nacional de Previsión, qué fue el Decreto No. 81 de 1976, que en su artículo 1o. reza: "La Caja Nacional de Previsión Social asumirá las funciones que hoy cumple la Sección de Pensiones de la Dirección General del Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, relativas a la liquidación y pago de las siguientes pensiones... g) Del personal que adquirió o adquiera el derecho al servicio del magisterio de primaria..." Las pensiones de jubilación regidas por las Leyes especiales se deben liquidar con fundamento exclusivo en las normas que le dieron origen, en este caso la Ley 114 de 1913. Empero la Ley 4a. de 1966 en el artículo 4o. dispuso: "A partir de la vigencia de esta ley, las pensiones de jubilación e invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de derecho público, se liquidarán y se pagarán tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual obtenido en el último año de servicios". Esta Ley fue reglamentada por el Decreto 1743 de 1966, que en el artículo 5o.
reza: "A partir del veintitrés (23) de abril de 1960 inclusive, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, serán liquidadas y pagadas tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual de salarios devengados durante el último año de servicios, previa la demostración de su retiro definitivo del servicio público". Obsérvese como el Decreto Reglamentario introdujo el concepto de salario para efectos de la liquidación de las pensiones de jubilación o invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público. La Ley 5a. de 1969 por la cual se aclara el artículo 12 de la Ley 171 de 1961, y el 5o. de la Ley 4a. de 1966 y se dictan otras disposiciones en el artículo 2 dice que "se entiende por asignación actual el promedio de todo lo devengado por un trabajador en servicio activo a título de salario o retribución de servicios..." Para concluir que "el aumento hecho a las pensiones de jubilación de que trata el artículo 5o. de la Ley 4a. de 1966, se liquidará tomando como base dicho promedio". En este orden de ideas el término "salario" ha sido definido por el Diccionario de la Real Academia así: "Estipendio o recompensa que los amos dan a los criados por razón de su servicio o trabajo. Por ext. estipendio con que se retribuyen servicios personales". A su vez el Diccionario Jurídico, XXIII, Años Evolución Jurisprudencia 19581981, Tomo III, respecto del concepto de Salario dice:
"Tanto en el sector público como en el privado, debe considerarse como sueldo o salario para los efectos legales, toda retribución cuya naturaleza sea, por su habitualidad, propósito y circunstancia la de remunerar los servicios personales del trabajador en beneficio directo y principal de éste, aunque otra sea su denominación y el pago se descomponga en diferentes partidas. El concepto salario consagrado en la Ley 65 de 1946, artículo 2o., para la liquidación de cesantía pero para toda clase de funcionarios, es aplicable por analogía en la liquidación y pago de toda clase de prestaciones sociales, indemnizaciones o sobre remuneraciones que se causen con relación al sueldo o salario devengado por el empleado siempre que las asignaciones tengan como destinación la de remunerar el trabajo". De conformidad con lo anterior este tipo de pensión especial como es la "Pensión Gracia", se liquida con fundamento en la "remuneración" que es todo lo que recibe el empleado directa o indirectamente, con ocasión de su relación laboral (Ley 65 de 1946), y no con base en los aportes, porque no se ha expedido una norma especial que así lo disponga. Sin embargo como la entidad plantea que el actor cumplió los veinte años de servicios el 27 de noviembre de 1987, cumpliendo la edad cronológica el 18 de enero de 1988 (fl. 8) lo que significa que la consolidación del derecho se realizó con posterioridad al 18 de enero de 1988, es decir después de entrar en vigencia la Ley 33 de 1985, que fue la que se tuvo en cuenta para el reconocimiento de la pensión por parte de la accionada; debe examinarse si esta norma le es aplicable
al actor en el entendido de que la pensión concedida es de carácter especial. El artículo 1o. de la Ley 33 de 1985 determina: "El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco años (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio. No quedan sujetos a esta regla general los empleados oficiales que trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la Ley haya determinado expresamente, ni aquellos que por ley disfruten de un régimen especial de pensiones...” Si bien es cierto que la Ley 33 / 85 limitó el valor de liquidación de las mesadas pensionales al 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicios, nótese cómo esta normatividad exceptuó expresamente a aquellos empleados que por Ley disfruten de un régimen especial de pensiones, como es el caso del demandante, por ser beneficiario de la "Pensión Gracia" que se otorga a los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales con veinte años de servicios y cincuenta de edad. Por esta razón la pensión del actor no puede liquidarse con base en el valor de los aportes durante el último año de servicios, porque esta pensión es a cargo exclusivo del Tesoro Nacional, y por ser de carácter excepcional no se requiere afiliación a la Caja de Previsión Nacional, ni hacer aportes, porque como ya se
dijo, no se ha expedido una norma especial que así lo establezca. Es de relevar además que con la expedición de la Ley 62 de 1985 quedó incólume el artículo 1o. de la Ley 33 del mismo año, porque la primera de las citadas lo único que hizo fue modificar el artículo 3o. relacionado con los aportes que deben cancelar todos los empleados oficiales de una entidad afiliada a cualquier Caja de Previsión. De acuerdo con lo precedentemente anotado la accionada debía incluir en el cómputo del salario todos los factores que lo integran tales como la prima de licenciatura, prima de alimentación, vacacional, de navidad ,sobre sueldo nacional, pues no es viable ni de recibo que con aplicación de las Leyes 33 y 62 de 1985 estos factores se excluyeran como efectivamente lo hizo. Así pues por las razones expuestas, la sentencia apelada amerita su confirmación. En lo relacionado con la indemnización, la Sala no podrá pronunciarse porque el recurso de apelación propuesto por la parte actora fue declarado desierto, y en consecuencia no se puede hacer más gravosa la situación de quien quedó como único apelante. En consecuencia, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA: Confirmase la sentencia de veintiséis de (26) de agosto de mil novecientos noventa y dos (1992), proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, recaída en el proceso promovido por JOSE DOLCEY ZUÑIGA VARELA, a fin de obtener la nulidad parcial del Artículo 1o. de la resolución No. 10077 de octubre 6
de 1989 emanada de la Subdirección de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión Social.
NOTIFIQUESE, COPIESE, CUMPLASE Y DEVUÉLVASE EL EXPEDIENTE AL
TRIBUNAL DE ORIGEN.
La anterior providencia la estudió y aprobó la Sala en sesión del día 15 de septiembre de 1994.
