CE-SEC2-EXP1994-N7806
Consejo de Estado
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Detalles
- Título
- CE-SEC2-EXP1994-N7806
- Autor
- Consejo de Estado
- Categoría
- Jurisprudencia
- Área del derecho
- Administrativo
- Año
- 1994
SUPERINTENDENTE BANCARIO - Facultades / INSPECCION Y VIGILANCIAModalidades / TOMA DE POSESION DE EMPRESA / SOCIEDAD EN
LIQUIDACION / SUPERINTENDENTE BANCARIO - Nominador / AGENTE
ESPECIAL / AUDITOR EXTERNO / AUXILIAR DE LA ADMINISTRACION /
EMPLEADO PUBLICO - Inexistencia / CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS / HONORARIOS El Superintendente puede, por medio de un acta, extendida bajo su firma y con sello oficial, nombrar uno o más superintendentes delegados como agentes para asistir en la liquidación de los negocios de cualquier establecimiento bancario de que haya tomado posesión. También podrá el superintendente emplear los expertos, auxiliares y consejeros que considere necesarios para la liquidación del establecimiento intervenido. El superintendente pagará de los fondos que tenga en mano pertenecientes a tales establecimientos todos los gastos de liquidación. Podrá de la misma manera, fijar y pagar los honorarios de los delegados especiales, auxiliares, abogados, y otros empleados nombrados para ayudar en tal liquidación (art. 52, ley 45 de 1923). El auditor externo, estaba vinculado no en un empleo de planta de la Superintendencia Bancaria, sino para cumplir las funciones que en forma específica le fueron encomendadas por el superintendente, siendo la principal vigilar las actividades propias de la liquidación adelantada por la demanda a través de sus agentes especiales. Con esta perspectiva cabe anotar que el cargo agente especial lo tuvo el señor Felipe Rueda Mújica (fl. 8) y que el actor se desempeñó como auditor externo. En este orden de ideas tanto el cargo
desempeñado por el actor, como el de los agentes especiales corresponden a la modalidad de auxiliares de la administración, que en estos casos bien pueden ser supernumerarios o contratistas independientes. El demandante no fue empleado de la administración pública, sino que estuvo vinculado por el contrato innominado de prestación de servicios profesionales, y la consecuencia legal de esa relación jurídica es la señalada por el art. 164 del Decreto 222 de 1983, esto es, que el demandante no tenía derecho sino a los honorarios pactados. CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS - Caracteristicas De conformidad con el Decreto 222 de 1983, las características que se tipifique el contrato de prestación de servicios profesionales son: Presencia de un alto margen de autonomía, Ausencia de subordinación, Previsión de emolumentos u honorarios como contraprestación, Prohibición de pactar prestaciones sociales.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
Consejero ponente: CARLOS ARTURO ORJUELA GÓNGORA
Santafé de Bogotá D.C., diciembre cinco (5) de mil novecientos noventa y cuatro (1994) Radicación número: 7806
Actor: HECTOR ARIAS BRETON
Demandado: SUPERINTENDENCIA BANCARIA Referencia: AUTORIDADES NACIONALES Desata la Sala el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada, contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 4 de septiembre de 1992, mediante la cual accedió a las súplicas incoadas en el libelo demandatorio, por el señor HECTOR ARIAS BRETON, contra el Oficio No.
1332 de enero 15 de 1988, suscrito por el Superintendente Delegado para Seguros y Capitalización de la Superbancaria. LA DEMANDA El actor mediante Procurador Judicial, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 85 del C.C.A., demandó a la Nación (Superintendencia Bancaria), la declaratoria de nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio No. 1332 de enero 15 de 1988, suscrito por el Superintendente Delegado para Seguros y Capitalización, mediante el cual se le niega el pago de prestaciones sociales por el tiempo en que prestó servicios como Auditor Externo en la liquidación de las Sociedades Seguros Colombia S.A., Seguros de Vida Colombia S.A. y Capitalizadora Colombia S.A. Consecuente con lo anterior solicita se ordene el restablecimiento del derecho, ordenando a la Nación (Superintendencia Bancaria) el pago de las prestaciones sociales discriminadas en la demanda (fl. 39 - 50) aplicando a la sentencia lo preceptuado en el artículo 176 del C.C.A.; haciéndose el pago de las prestaciones con su valor actualizado a la fecha de cumplimiento de la sentencia. Como hechos de la demanda narra los que sintetizan así por la Sala: Con fecha 30 de agosto de 1980, la demandada tomó posesión de los negocios, bienes y haberes de las compañías; Seguros Colombia S.A., Seguros de Vida Colombia S.A. y Capitalizadora Colombia S.A., mediante resoluciones Nos. 4695, 4696, y 4697 del señor Superintendente Bancario. Esta toma de posesión de las Compañías antes descritas, se hizo con la
finalidad de cumplir el servicio público de garantizar una especial protección a los fondos provenientes del Fondo Privado. El servicio público de vigilancia que ejerce la Superbancaria sobre las entidades sometidas a su control, se cumplen en forma directa y a través de sus funcionarios, que son funcionarios y de su propia organización administrativa. El Superintendente Bancario, con el fin de vigilar las actividades propias a la liquidación, mediante acto administrativo - resolución 2063 del 6 de mayo de 1985 - . nombró al actor Auditor Externo con una remuneración modificada en los años 1986 y 1987 conforme a la escala salarial que periódicamente se revisa a iniciativa del gobierno nacional, para los Empleados Públicos. Durante la vinculación del señor Arias Bretón desempeñó funciones administrativas similares a las que están asignadas en todo o en parte a los empleados de planta de la Superbancaria, esto es a la de los Inspectores Bancarios o Jefes de Visita conforme al manual de funciones de la Superintendencia. Al momento de la desvinculación del actor que se produjo el 1o. de octubre de 1987, tampoco se ordenó el pago de sus prestaciones. Con fecha 28 de diciembre de 1987, el demandante presentó escrito reclamando el pago de sus prestaciones, el cual fue negado mediante oficio 15 de enero de 1988. NORMAS VIOLADAS; Se citan como normas violadas con el acto acusado las siguientes: artículos 2, 17 y 120, numeral 15 de la Constitución Nacional, Ley 45 de 1923, artículo 51; artículos 1 y 4 del Decreto Extraordinario 1050 de 1968; artículo 5o. del Decreto
3135 de 1968; artículo 2 y 43 del Decreto Reglamentario 1848 de 1969; artículos 1 y 4 del Decreto 1950 de 1973; artículos 24, 25, 30, 58, 61 y 83 del Decreto 1042 de 1978; artículos 1, 2, 40 y 45 del Decreto 1045 de 1978; artículo 163 del Decreto 222 de 1983; Decreto 1792 de 1983; artículo 130 del C. S. del T.; artículo 9o. del Decreto Extraordinario 109 de 1985. LA SENTENCIA El a - quo resolvió en forma favorable las pretensiones de la demanda, por considerar que estaba demostrado en el proceso que el actor como Auxiliar de la Administración Pública y vinculado en forma legal y reglamentaria a la Superintendencia Bancaria, fue empleado público, y que por tal razón aplicando las normas que rigen las materias relacionadas con las prestaciones sociales de los empleados públicos, el demandante tiene derecho a que se le reconozca y pague a cargo de las sociedades intervenidas; Seguros Colombia S.A., Seguros de Vida Colombia S.A. y Capitalizadora Colombia S.A., las prestaciones sociales. EL RECURSO La parte demandada en escrito visible a folios 101 - 206, sustenta el recurso de apelación interpuesto en tiempo haciendo un análisis pormenorizado de las razones de su inconformidad para concluir que es procedente la revocatoria del fallo impugnado. EL CONCEPTO FISCAL El Procurador Cuarto Delegado ante el Consejo de Estado (fls. 229 - 237), considera que al actor le asiste el derecho reclamado y que se logró desvirtuar la
presunción de legalidad del acto enjuiciado, motivo por el cual era viable declarar la nulidad tal como lo hizo el Tribunal. El actor se vinculó como Auditor Externo para cumplir funciones de vigilancia específicas de intervención que no deben ser desempeñadas por funcionarios de planta, pero se les asigna la misma naturaleza jurídica de los Auxiliares de la Administración Pública. No existiendo causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a desatar el recurso, previas las siguientes CONSIDERACIONES Con la presente litis se pretende la nulidad del Oficio No. 01332 de 15 de enero de 1988 (fl. 2), proveniente del Superintendente Delegado para Seguros y Capitalización, por medio del cual se denegó la reclamación de prestaciones sociales elevada por el actor, por haber sido designado para desempeñar el cargo de Auditor Externo de las sociedades en liquidación; Seguros Colombia S.A., Seguros de Vida Colombia S.A. y Capitalizadora Colombia S.A., durante el período comprendido entre el 1o. de marzo de 1985 y el 1o. de octubre de 1987. La entidad demandada para la negación de pago de las prestaciones sociales reclamadas, aduce que la naturaleza de los funcionarios de las auditorias externas de las entidades intervenidas, es la que corresponde a los auxiliares de la administración pública, entendiendo como tal a los particulares que prestan al Estado una actividad personal en forma temporal, ocasional y excepcional, para asegurar el desarrollo de una función pública, pero su forma de vinculación no puede ser diferente de la de un contrato de prestación de servicios y como tal no tienen la calidad de empleado público ni la de trabajador oficial, y sólo tienen
derecho a recibir como remuneración lo acordado por concepto de honorarios, según las voces del artículo 168 del Decreto 222 de 1983. Efectivamente se encuentra demostrado en autos que con fecha 30 de agosto de 1982 (fl. 8), el Superintendente Bancario, en uso de sus atribuciones legales en especial las otorgadas por la Ley 45 de 1923 en concordancia con la Ley 105 de 1927, toma posesión de los negocios, bienes y haberes de SEGUROS DE VIDA
COLOMBIA S.A.
El artículo 48 de la Ley 45 de 1923 es el que autoriza al Superintendente Bancario, con la aprobación del Ministro de Hacienda, para tomar posesión inmediata de los negocios y haberes de un establecimiento bancario a que es aplicable esta ley, en cualquiera de los casos allí determinados. El Superintendente puede, por intermedio de un acta, extendida bajo su firma y con sello oficial, nombrar uno o más Superintendentes Delegados como Agentes para asistir en la liquidación de los negocios de cualquier establecimiento bancario del que haya tomado posesión. También podrá el Superintendente emplear los expertos auxiliares y Consejeros que considere necesarios para la liquidación del establecimiento intervenido. El Superintendente pagará de los fondos que tenga en mano pertenecientes a tales establecimientos todos los gastos de liquidación. Podrá de la misma manera, fijar y pagar los honorarios de los Delegados Especiales, Auxiliares, Abogados, y otros empleados nombrados para ayudar en tal liquidación (artículo 52, Ley 45 de 1923).
Obsérvese entonces que el Superintendente Bancario, en uso de las atribuciones legales conferidas por la citada ley, mediante resolución No. 4700 de 30 de agosto de 1982, nombró como Agente especial para la toma de posesión de los negocios, bienes y haberes de las compañías citadas al doctor Felipe Rueda Mújica (fl. 8). Este nombramiento fue protocolizado en la notaría 18 del Círculo de Bogotá (fl. 4). Mediante resolución No. 2063 de mayo 6 de 1985 (fl. 24), el Superintendente Bancario nombra un Auditor Externo, siendo elegido el actor en las compañías en liquidación. Las funciones del Auditor Externo fueron las siguientes: a) Velar porque las actuaciones del Agente Especial se adecuen a la Ley 45 de 1923, los Decretos 2216, 2217 de 1982, 1215 de 1984 y demás normas concordantes y complementarias. b) Presentar trimestralmente un informe por escrito al Superintendente Bancario sobre el funcionamiento de la sociedad y el desarrollo de la liquidación. Dar inmediato aviso al señor Superintendente Bancario de cualquier irregularidad que se presente en dicho proceso. c) Velar porque la Contabilidad de la Compañía intervenida se mantuviera al día y se llevara de conformidad con las normas establecidas para estas entidades por la Superintendencia Bancaria. d) Inspeccionar permanentemente los bienes de la Sociedad, procurando se tomaran oportunamente las medidas de conservación o seguridad de las mismas y de las que ella tenga en custodia o a cualquier otro título, ejercer un control estricto sobre los ingresos de las asociaciones procurando sean invertidos en
documentos de la mayor solidez y rentabilidad. e) Autorizar con su firma los balances de la intervenida, con su dictamen o informe correspondiente. f) Autorizar con un visto bueno todo egreso y la relación mensual de los gastos de la entidad intervenida, revisando la conveniencia o necesidad de los gastos, así como la austeridad que se debe mantener en los mismos. g) Impartir las instrucciones, practicar las revisiones y solicitar los informes que sean necesarios para establecer su control estricto y asiduo sobre los bienes y valores sociales. h) Cumplir las demás funciones que le señale el manual correspondiente y las instrucciones que imparta el Superintendente Bancario. Los honorarios del Auditor Externo se fijaron en la suma de $ 100.000 los cuales serían pagados mensualmente con cargo a las citadas compañías, según los porcentajes y sumas fijas que se establecen en la misma resolución. Con la certificación de folio 69, quedó establecido que el actor se desempeñó como auditor externo del 6 de mayo de 1985 hasta el 30 de septiembre de 1987, en las compañías Seguros Colombia S.A., Seguros de Vida Colombia S.A. y Capitalizadora Colombia S.A., todas en liquidación, recibiendo como últimos honorarios mensuales a la suma de $120.000 asumidas por las Compañías citadas. El Decreto No. 1215 de 1984 por el cual se modifica el Decreto No. 2217 de 1982, relacionado con los procedimientos en caso de intervención sobre ciertas entidades, preceptúa en su artículo 2o.: "Artículo 2o. - El artículo 4o. del Decreto 2217 de 1982, quedará así:
"Artículo 4o. - El Superintendente puede nombrar agentes Especiales con cargo a la entidad intervenida para asistirlo en la tarea de posesión de los negocios y haberes del Establecimiento intervenido..." En otro aparte de la misma norma se lee: "La naturaleza jurídica del cargo de Agente Especial del Superintendente Bancario, es la que corresponde a los Auxiliares de la Justicia..." "La Superintendencia Bancaria, podrá, además emplear los expertos, auxiliares y consejeros que considere necesarios para la intervención de la entidad. Los gastos ocasionados por este concepto se cancelarán conforme se causen con cargo a la entidad intervenida." De lo anterior se infiere que el Auditor Externo, estaba vinculado no en un empleo de planta de la Superintendencia Bancaria, sino para cumplir las funciones que en forma específica le fueron encomendadas por el Superintendente, siendo la principal vigilar las actividades propias de la liquidación adelantada por la demandada a través de sus Agentes Especiales. Con esta perspectiva cabe anotar que el cargo de Agente Especial lo tuvo el señor Felipe Rueda Mújica (fl. 8) y que el actor se desempeñó como Auditor Externo. En este orden de ideas, tanto el cargo desempeñado por el actor, como el de los Agentes Especiales corresponden a la modalidad de Auxiliares de la Administración, que en estos casos bien pueden ser supernumerarios o contratistas independientes. Ahora bien, de conformidad con el Decreto 222 de 1983, las características para que se tipifique el contrato de prestación de servicios profesionales son: - Presencia de un alto margen de autonomía.
- Ausencia de subordinación. - Previsión de emolumentos u honorarios como contraprestación. - Prohibición de pactar prestaciones sociales.
A más de lo anterior, existió un régimen jurídico de derecho administrativo aplicable en forma preferencial. Teniendo en cuenta las características antes descritas, la Sala concluye que el cargo ocupado por el actor corresponde al de un Auxiliar de la Administración, como contratista independiente, y por ende, la naturaleza de su vinculación fue en la modalidad de prestación de servicios profesionales, que por lo demás se encuentra plenamente autorizada por la ley. Ahora bien, esta conclusión no riñe con la realidad procesal que emana de las pruebas recaudadas, pues se demostró la actividad personal del actor, su horario de trabajo y el cumplimiento de labores específicas, lo cual se puede materializar a través del contrato de prestación de servicios. Como en criterio de la Sala se encuentra probado que el demandante no fue empleado de la Administración Pública, sino que estuvo vinculado por un contrato innominado de prestación de servicios profesionales, y la consecuencia legal de esa relación jurídica es la señalada por el artículo 164 del Decreto 222 de 1983, esto es, que el demandante no tenía derecho sino a los honorarios pactados. Por las razones anteriormente enunciadas, la sentencia objeto de la alzada se revocará y en su lugar se denegarán las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: REVOCASE la sentencia proferida el cuatro (4) de septiembre de mil
novecientos noventa y dos (1992) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el juicio promovido por el señor HECTOR ARIAS BRETON, y en su lugar niéganse las pretensiones de la demanda.
COPIESE, NOTIFIQUESE, CUMPLASE Y DEVUÉLVASE EL EXPEDIENTE AL
TRIBUNAL DE ORIGEN.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión del día 17 de noviembre de 1994.
