CE-SEC2-EXP1994-N8183

ORGANIZACION ADMINISTRATIVA DEL ESTADO / CENTRALIZACION

ADMINISTRATIVA / DESCENTRALIZACION ADMINISTRATIVA / DESCONCENTRACION ADMINISTRATIVA Son diversos los sistemas de organización político administrativa en que aparece estructurado el Estado moderno, a través de los cuales busca satisfacer las necesidades de los asociados. CENTRALIZACION ADMINISTRATIVA: Es la existencia de una voluntad única que produce decisiones, constituida por una autoridad jerarquizada que parte del centro del Estado. DESCENTRALIZACION ADMINISTRATIVA: Consiste en el otorgamiento de funciones o competencias administrativas a autoridades diferentes del poder central, las cuales actúan con autonomía, bajo responsabilidad y en relación no jerárquica con la cúspide de la organización estatal nacional. DESCONCENTRACION ADMINISTRATIVA: Es una fórmula intermedia entre la centralización y descentralización, y consiste en la transferencia de funciones que corresponden a un órgano administrativo central, para que las ejerza un agente local u otra persona jurídica a nombre de aquél, de tal manera que cuando toman decisiones lo hacen en nombre de la entidad que DESCONCRETA, lo que significa que realmente no poseen autonomía.

DESCONCENTRACION ADMINISTRATIVA - Clases / DESCONCENTRACION

CENTRAL O SIMPLEMENTE JERARQUICA / DESCONCENTRACION

PERIFERICA O TERRITORIAL / DELEGACION DE FUNCIONES /

ADSCRIPCION DE FUNCIONES DESCONCENTRACION CENTRAL O SIMPLEMENTE JERARQUICA: Se produce cuando se otorgan funciones de las autoridades superiores a las inferiores, pero se conserva el nivel central del órgano; es decir, se ejercen, competencias respecto de todo el territorio nacional. DESCONCENTRACION PERIFERICA O

TERRITORIAL: Se caracteriza por el desplazamiento de atribuciones de competencia a autoridades locales. A su vez, cada una de estas dos clases de desconcentración administrativa pueden ejercer bajo dos títulos diferentes: DELEGACION DE FUNCIONES: Consiste en que el funcionario u organismo competente transfiere en forma específica y temporal a uno de sus subalternos una determinada atribución. Para ello debe encontrarse legalmente facultado y además, puede en cualquier momento reasumir la competencia. ADSCRIPCION DE FUNCIONES: Cuando es la ley la que otorga directamente a una autoridad de jerarquía inferior una determinada función o competencia que corresponde en un principio a la autoridad superior; a diferencia de la delegación, se produce sin necesidad de ningún acto administrativo y además, la competencia no puede ser reasumida por el sujeto u órgano al cual correspondía originariamente, salvo disposición legal expresa.

AUTORIDAD TERRITORIAL - Funciones / PERSONAL DOCENTEAdministracion / AUTONOMIA ADMINISTRATIVA - Inexistencia / FERFunciones / DELEGADO DEL MINISTERIO - Funciones / CONTROL DE

LEGALIDAD JERARQUICO / DESCONCENTRACION ADMINISTRATIVA

TERRITORIAL DESCENTRALIZACION ADMINISTRATIVA - Inexistencia / ADSCRIPCION DE FUNCIONES / DELEGACION DE FUNCIONESInexistencia El art. 9 de la Ley 29 de 1989, asigna a las autoridades territoriales las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales y nacionalizados, plazas oficiales de colegios cooperativos y de equipos de educación fundamental, que venían siendo ejercidas por el Ministerio de

Educación Nacional. Para el ejercicio de tales funciones no existe autonomía administrativa ni financiera, por cuanto se consagra que el jefe de la entidad territorial administrará el FER, pero este organismo será supervisado por un delegado del Ministerio de Educación (control de legalidad jerárquico y no simple control de tutela). El citado fondo manejará separadamente los recursos que la Nación y la entidad respectiva destinen a la educación y los recursos que la Ley 12 de 1986 establece que deben ser girados. Esto en concordancia con el parágrafo 1 del art. 9 de la Ley 29 de 1989, que establece que los salarios y prestaciones sociales continuarán a cargo de la nación y de las entidades territoriales respectivas. Pero además, el art. 15 de la Ley 29 de 1989 dispone que los jefes de los entes territoriales obrarán como ejecutores de las decisiones de la junta administra - dora del FER, y como ordenadores del gasto. En consecuencia, se trata de un fenómeno de desconcentración administrativa territorial, y en ningún momento de descentralización administrativa. El Alcalde o el Gobernador que administran el FER, actúan como agentes de la Nación y no como jefes del organismo territorial. Además respecto al título de que se ejerce la desconcentración, considera, la Sala que se trata de un caso de adscripción de funciones y no de delegación; la asignación de funciones se produce de manera definitiva y permanente, sin posibilidad para el ente nacional de poder reasumirlas; no opera como producto de una decisión discrecional de la Administración Nacional, sino por voluntad del legislador.

DAÑO ANTIJURIDICO / RESPONSABILIDAD OBJETIVA / EXCEPCION DE

INCONSTITUCIONALIDAD / DELEGACION DE FUNCIONES / DESCONCENTRACION ADMINISTRATIVA El art. 90 de la Carta, que constituye una importante innovación del derecho público, declara que el Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le serán imputables por la acción o la omisión de las autoridades públicas. Se trata de un principio general y abstracto de responsabilidad objetiva, que se origina automáticamente para la Administración cuando uno de sus agentes produce un daño, bien por actividad ilícita o aun en actuación lícita, que el sujeto lesionado no tenía el deber jurídico de soportar. La responsabilidad es institucional, de manera que frente a un fenómeno de desconcentración de funciones en una entidad territorial, como sucede en el caso en estudio, la Nación no puede constitucionalmente liberarse por vía general y abstracta de la imputación de responsabilidad por los daños antijurídicos causados por sus agentes. De tal manera que es contrario a la Carta descargar la responsabilidad y las cargas patrimoniales y administrativas que le corresponden a la Nación en entes territoriales, cuando el jefe administrativo de éstas actúa como su agente. Y no importa que la desconcentración se haga a título de adscripción de funciones o de delegación, porque como ya lo ha expresado en otras oportunidades esta Corporación, las funciones delegadas por las autoridades nacionales son propias del Gobierno Central y el carácter nacional de ellas no se desvirtúa con la delegación. Si bien el delegante queda eximido de responsabilidad como persona natural, no así la entidad pública en cuyo nombre se producen acciones u omisiones administrativas. Lo contrario sería admitir la total irresponsabilidad de la

Nación que obra o se abstiene de obrar a través de sus agentes. AUTONOMIA DE GESTION / DESCENTRALIZACION FISCAL La Nación no puede constitucionalmente imponer cargas fiscales eventuales pero definitivas a los entes territoriales, porque estarían atentando con los principios de autonomía de gestión y de descentralización fiscal. Cuando el funcionario territorial obrando como agente de la Nación, contraviene normas del estatuto docente o de la carrera administrativa, no compete con sus actos el patrimonio del ente territorial y por ello la disposición del art. 9 de la Ley 29 de 1989 que así lo dispone contraría la Constitución Nacional. Al contrario, cuando obra excediendo los términos de la agencia, como cuando produce nombramientos que exceden la planta de personal docente a administrativa aprobada por el Gobierno Nacional, actuación que también prevé el cuestionado art. 9 de la Ley 29 de 1989, el funcionario que los produce no está obrando como agente de la Nación, sino en representación del ente territorial respectivo, y por ende si compromete el patrimonio de dichas entidades. En estos casos, la nación no puede ser obligada a responder por actos que desbordan el marco de la competencia asignada por virtud de la desconcentración administrativa de que trata la reformada Ley 24 de

1988. Dichos actos se circunscriben al ámbito propio del ente territorial con todas las responsabilidades que ello implica.

SITUADO FISCAL / SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION /

DESCENTRALIZACION DE LA EDUCACION - Proceso / ASIGNACION DE RE - CURSOS El art. 356 de la Carta establece que el situado fiscal (porcentaje de los ingresos

corrientes de la Nación), será cedido a los departamentos para que en forma directa o a través de los municipios atiendan los servicios de educación y salud. El estudiado fiscal aumentará anualmente hasta llegar a un porcentaje que permita atender en forma adecuada dichos servicios, por lo cual corresponderá a la ley fijar, los plazos para la cesión de esos recursos y "el traslado de las correspondientes obligaciones". Es decir, la descentralización no se produce de manera automática sino a través de un proceso regulado por el legislador. Y en este sentido, el inciso 5 de la citada disposición consagra: "no se podrán descentralizar responsabilidades sin la previa asignación de los recursos fiscales suficientes para atenderlas". En desarrollo de estas normas se expidió la Ley 60 de 1993, por la cual se distribuyen competencias entre la Nación y las entidades territoriales y se regula la distribución de los recursos. La descentralización de la educación y la salud dispuesta por la Carta Política de 1991, se producirá una vez se haya agotado el proceso de transformación dirigido a ese fin; mientras tanto, corresponde a la Nación intervenir tanto en forma técnica como administrativa en orden a la prestación adecuada de los servicios, para que no se vean afectados negativamente durante el curso de dicho proceso. En otras palabras, la Nación comparte responsabilidades con los entes territoriales, hasta que culmine el proceso de descentralización, y en consecuencia, el fenómeno de la desconcentración administrativa de funciones por la Ley 24 de 1989 no ha aparecido.

DESCENTRALIZACION DE LA EDUCACION / NOVEDADES DE PERSONAL

DOCENTE / DESCONCENTRACION DE FUNCIONES / LEGITIMACION EN LA CAUSA POR PASIVA Hasta que no se haya perfeccionado el proceso de descentralización, la Nación no puede liberarse de responsabilidad por las novedades de personal docente y administrativo que se produzcan, por cuanto todavía no ha desaparecido el fenómeno de la descentralización de funciones. Hasta tanto no se perfeccione el proceso de descentralización de la educación en los entes territoriales, repite la Sala, el único sujeto legitimado en la causa pasiva para comparecer en procesos contenciosos laborales administrativos con fundamento en tales actos, es la Nación.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejero ponente: DOLLY PEDRAZA DE ARENAS

Santafé de Bogotá, D.C., agosto veinticuatro (24) de mil novecientos noventa y cuatro (1994).

Radicación número: 8183

Actor: ALBERTO ZULUAGA OCAMPO Demandado: DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA Procede la Sala a desatar el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia de febrero 18 de 1993, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en el proceso promovido por Alberto Zuluaga Ocampo, contra el Departamento del Valle del Cauca, que accedió a las peticiones de la demanda.

ANTECEDENTES

1. El accionante, a través de apoderado especial, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó al Tribunal Administrativo del Valle

del Cauca, que hiciera las siguientes declaraciones: " 1. Es NULO el Decreto No. 1293 de fecha septiembre 6 de 1991 "Por el cual se aceptan unas renuncias, se deroga el artículo 1o. del Decreto 1083 de 1991 y se declara una vacante en la Secretaría de Educación Fondo Educativo Regional - FER - en cuanto en su artículo 2o. dispuso, "aceptar a partir de agosto 31 de 1991 la renuncia presentada por JOSE ALBERTO ZULUAGA OCAMPO, con cédula de ciudadanía No. 2.646.286 de Sevilla, del cargo de Profesor de tiempo completo en el Liceo Femenino del Municipio de Sevilla Distrito Educativo No. 6, para acogerse al beneficio de la Pensión de Jubilación" (sic). " 2. El Departamento del Valle del Cauca, pagará al Licenciado JOSE ALBERTO ZULUAGA OCAMPO, los sueldos dejados de percibir desde la fecha en que fue desvinculado del servicio, mediante el retiro del cargo de que fue objeto al aceptarle la renuncia que oportuna y legalmente revocó, por no estar obligado a retirarse para ser jubilado, como se indica en el cuestionado decreto, hasta el día en que sea efectivamente restablecido en el cargo de Profesor de tiempo completo en el Liceo Femenino de Sevilla (V), o a otro de igual o superior categoría y sueldo, así como las primas, vacaciones y demás partidas suplementarias a que tuviere derecho, como docente escalafonado en la carrera docente del Valle del Cauca". " 3. Para efectos de las prestaciones sociales, se entenderá que no ha

habido solución alguna de continuidad en las relaciones del servicio público que unía al Licenciado JOSE ALBERTO ZULUAGA OCAMPO, con el Departamento del Valle del Cauca, Secretaría de Educación Departamental". " 4. La sentencia deberá cumplirse dentro del término y condiciones señaladas en los artículos 176 a 178 Código Contencioso Administrativo".

2. El Tribunal en el fallo objeto de la apelación, declaró la nulidad del acto demandado, ordenó el reintegro del accionante, condenó al pago de todo lo dejado de percibir, y determinó que no ha habido solución de continuidad entre la fecha de desvinculación y el reintegro.

Consideró el a - quo que en efecto, el acto administrativo acusado por medio del cual se aceptó la renuncia del actor en el cargo de docente con el fin de disfrutar de su pensión de jubilación, adolece de nulidad por dos motivos especiales: a) Por sustracción de materia, por cuanto el accionante presentó un escrito retirando su renuncia del cargo cuando todavía no se había dictado por parte del nominador el decreto de aceptación de la renuncia. b) Por cuanto dicho acto administrativo se expidió vencido el término de 30 días para que la renuncia pueda ser aceptada, como lo dispone el Art. 113 del Decreto 1950 de 1973 (norma indicada por el actor como violada). De igual manera consideró el Tribunal que el Decreto 224 de 1972, Art. 5, consagra el derecho del docente de continuar en su cargo y al mismo tiempo disfrutar de su pensión de jubilación siempre y cuando se encuentre física y

mentalmente apto para la tarea docente y podrá continuar así hasta la edad de retiro forzoso, o sea hasta los 65 años y que el actor ha demostrado encontrarse en esta situación legal, por cuanto tiene 53 años de edad y, según concepto de medicina legal, se encuentra apto para continuar en su labor educativa.

3. La parte demandada fundamenta su inconformidad con el fallo de primera instancia, con la siguiente argumentación: a) Si bien la Administración profirió el acto de aceptación de la renuncia en septiembre 6 de 1991, previamente mediante un oficio de agosto 14 de 1991 la Jefe de Unidad Administrativa de la Secretaría de Educación Departamental comunicó al actor que la renuncia le era aceptada. Dicha funcionaria tiene autoridad para hablar en nombre de la Administración por tener a su cargo el manejo de personal en virtud del fenómeno de la desconcentración. b) El actor dio por aceptada su renuncia dentro del término legal, por cuanto interpuso reposición contra la citada comunicación y no volvió a laborar. c) Según el Decreto 1950 de 1973, Art. 113, cuando no sea aceptada la renuncia, el docente puede separarse del cargo sin incurrir en abandono de sus funciones o continuar normalmente en su empleo; el actor optó por la primera alternativa.

En consecuencia, en el fallo recurrido no se analizaron los efectos jurídicos que se generan por el hecho de que el actor se retiró antes del vencimiento del término que tenía la Administración para aceptar su renuncia. Solicita por lo tanto, se revoque el fallo protestado. Surtido el trámite de ley y sin observarse causal de nulidad, se decide previas las siguientes

CONSIDERACIONES Procede la Sala en primer término, a definir si en el caso sub - júdice se encuentra debidamente acreditada la legitimación en la causa pasiva:

1. ORGANIZACION ADMINISTRATIVA DEL ESTADO MODERNO Son diversos los sistemas de organización político administrativa en que aparece estructurado el Estado moderno, a través de los cuales busca satisfacer las necesidades de los asociados. Las fórmulas de organización hoy aceptadas universalmente son las siguientes: 1.1. CENTRALIZACION ADMINISTRATIVA: es la existencia de una voluntad única que produce decisiones, constituida por una autoridad rigurosamente jerarquizada que parte del centro del Estado. 1.2. DESCENTRALIZACION ADMINISTRATIVA: consiste en el otorgamiento de funciones o competencias administrativas a autoridades diferentes del poder central, las cuales actúan con autonomía, bajo su propia responsabilidad y en relación no jerárquica con la cúspide de la organización estatal nacional. 1.3. DESCONCENTRACION ADMINISTRATIVA: es una fórmula intermedia entre la centralización y la descentralización, y consiste en la transferencia de funciones que corresponden a un órgano administrativo central, para que las ejerza un agente local u otra persona jurídica a nombre de aquél, de tal manera que cuando toman decisiones lo hacen en nombre de la entidad que desconcentra, lo que significa que realmente no poseen autonomía.

2. CLASES DE DESCONCENTRACION ADMINISTRATIVA 2.1. DESCONCENTRACION CENTRAL O SIMPLEMENTE JERARQUICA: se produce cuando se otorgan funciones de las autoridades superiores a las inferiores, pero se conserva el nivel central del órgano; es decir, se ejercen competencias respecto de todo el territorio nacional.

2.2. DESCONCENTRACION PERIFERICA O TERRITORIAL: se caracteriza por el desplazamiento de atribuciones de competencia a autoridades locales. A su vez, cada una de estas dos clases de desconcentración administrativa pueden ejercerse bajo dos títulos diferentes: 1o. DELEGACION DE FUNCIONES: consiste en que el funcionario u organismo competente transfiere en forma específica y temporal a uno de sus subalternos una determinada atribución. Para ello debe encontrarse legalmente facultado y además, puede en cualquier momento reasumir la competencia. 2o. ADSCRIPCION DE FUNCIONES: cuando es la ley la que otorga directamente a una autoridad de jerarquía inferior una determinada función o competencia que corresponde en principio a la autoridad superior; a diferencia de la delegación, se produce sin necesidad de ningún acto administrativo y además, la competencia no puede ser reasumida por el sujeto u órgano al cual correspondía originariamente, salvo disposición legal expresa.

3. ALCANCES DE LA LEY 29 DE 1989

Mediante la Ley 43 de 1975 se dispuso que la educación primaria y secundaria oficiales será un servicio público a cargo de la Nación. A su vez la Ley 24 de 1988 que reestructuró el Ministerio de Educación Nacional, asignó a los funcionarios de orden territorial como Gobernadores y Alcaldes Municipales, las funciones de administración del personal docente y administrativo nacionales; prescribió además que el Fondo Educativo Regional, FER, será administrado por el jefe de la respectiva entidad territorial y supervisado por un delegado del Ministerio de Educación. Con la expedición de la Ley 29 de 1989 se introdujeron una serie de

modificaciones a la Ley 24 de 1988, las cuales aparecen agrupadas en el Capítulo VI denominado "DESCENTRALIZACION ADMINISTRATIVA". A pesar de ello, considera la Sala que se trata en realidad de un fenómeno de desconcentración administrativa de funciones por los motivos siguientes: El artículo 9o. de la Ley 29 de 1989, asigna a las autoridades territoriales las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general, administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales y nacionalizados, plazas oficiales de colegios cooperativos y de equipos de educación fundamental, que venían siendo ejercidas por el Ministerio de Educación Nacional. Para el ejercicio de tales funciones no existe autonomía administrativa ni financiera, por cuanto se consagra que el jefe de la entidad territorial administrará el FER, pero este organismo será supervisado por un delegado del Ministerio de Educación (control de legalidad jerárquico y no simple control de tutela). El citado Fondo manejará separadamente los recursos que la Nación y la entidad respectiva destinen a la educación y los recursos que la Ley 12 de 1986 establece que deben ser girados. Esto en concordancia con el Parágrafo 1o. del artículo 9o. de la Ley 29 de 1989, que establece que los salarios y prestaciones sociales continuarán a cargo de la Nación y de las entidades territoriales respectivas. Pero además, el artículo 15 de la Ley 29 de 1989 dispone que los jefes de los entes territoriales obrarán como ejecutores de las decisiones de la Junta Administradora del FER, y como ordenadores del gasto. En consecuencia, se trata de un fenómeno de desconcentración

administrativa territorial, y en ningún momento de descentralización administrativa. El Alcalde o el Gobernador que administran el FER, actúan como agentes de la Nación y no como jefes autónomos del organismo territorial. Además, respecto a título de qué se ejerce la desconcentración, considera la Sala que se trata de un caso de adscripción de funciones y no de delegación; la asignación de funciones se produce de manera definitiva y permanente, sin posibilidad para el ente nacional de poder reasumirlas; no opera como producto de una decisión discrecional de la Administración Nacional, sino por voluntad del legislador.

4. CONFLICTO DE CONSTITUCIONALIDAD A juicio de la Sala, apartes del Parágrafo 2o., incisos 2o. y 3o. del artículo 9o. de la Ley 29 de 1989 se encuentran en conflicto manifiesto con la actual Carta Política Fundamental. La disposición es la siguiente: "Los nombramientos y demás novedades de personal que se llegaren a producir por fuera de las respectivas plantas de personal o contraviniendo

las normas del Estatuto Docente y de la Carrera Administrativa y las disponibilidades presupuestales correspondientes, serán de exclusiva responsabilidad del municipio o entidad territorial que los hiciere, y suyas las cargas civiles, administrativas y laborales que de tales actuaciones se desprendan. El funcionario que produjere el nombramiento o la novedad de personal, incurrirá en causal de mala conducta, y responderá solidariamente con la entidad que dicho funcionario represente. Las demandas que se llegaren a presentar por causa de los nombramientos y demás novedades de personal con desconocimiento de lo prescrito en este parágrafo, se dirigirán contra el municipio o

entidad territorial respectiva, y contra el funcionario que produjo el acto" (Se destaca la parte en conflicto). Las razones que llevan a la conclusión de inconstitucionalidad son las siguientes: 4.1. CLAUSULA GENERAL DE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO El artículo 90 de la Carta, que constituye una importante innovación del derecho público, declara que el Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas. Se trata de un principio general y abstracto de responsabilidad objetiva, que se origina automáticamente para la Administración cuando uno de sus agentes produce un daño, bien por actividad ilícita o aun en actuación lícita, que el sujeto lesionado no tenía el deber jurídico de soportar. La responsabilidad es institucional, de manera que frente a un fenómeno de desconcentración de funciones en una entidad territorial, como sucede en el caso en estudio, la Nación no puede constitucionalmente liberarse por vía general y abstracta de la imputación de responsabilidad por los daños antijurídicos causados por sus agentes. De tal manera que es contrario a la Carta descargar la responsabilidad y las cargas patrimoniales y administrativas que le corresponden a la Nación en entes territoriales, cuando el jefe administrativo de éstas actúa como su agente. Y no importa que la desconcentración se haga a título de adscripción de funciones o de delegación, porque como ya lo ha expresado en otras oportunidades esta Corporación, las funciones delegadas por las autoridades nacionales son propias del Gobierno Central y el carácter nacional de ellas no se desvirtúa con la

delegación. El artículo 211 de la Carta dispone que "la delegación exime de responsabilidad al delegante, la cual corresponderá exclusivamente al delegatario"; principio que en lo sustancial recoge lo estipulado por el artículo 135 de la Constitución anterior; pero en este caso, no se trata de la traslación de la responsabilidad institucional, sino de la responsabilidad personal que implica imputaciones disciplinarias, penales y patrimoniales del funcionario público que produce el acto dañoso, lo cual concuerda con lo prescrito por el artículo 90, inciso 2o. del estatuto supralegal que consagra la acción de repetición contra el agente que produjo el daño con su conducta dolosa o gravemente culposa. Luego si bien el delegante queda eximido de responsabilidad como persona natural, no así la entidad pública en cuyo nombre se producen acciones u omisiones administrativas. Lo contrario sería admitir la total irresponsabilidad de la Nación que obra o se abstiene de obrar a través de sus agentes. 4.2. PRINCIPIO DE AUTONOMIA DE GESTION DE LOS ENTES TERRITORIALES En desarrollo del fortalecimiento administrativo de las entidades territoriales, que animó el proceso constituyente, la Constitución de 1991 consagra el principio de autonomía de gestión, que representa un poder de regulación en el manejo de los asuntos de interés local. Es así como su artículo 287 señala entre otros derechos de las entidades territoriales el de "Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones" que implica la prohibición a otro ente o autoridad distinta de vulnerar dicha autonomía fiscal. Por su parte el artículo 362 de la Carta consagra la descentralización fiscal en

los términos siguientes: "Los bienes y rentas tributarias o no tributarias o provenientes de la explotación de monopolios de las entidades territoriales, son de su propiedad exclusiva y gozan de las mismas garantías que la propiedad y renta de los particulares. Los impuestos departamentales y municipales gozan de protección constitucional y en consecuencia la ley no podrá trasladarlos a la Nación, salvo temporalmente en casos de guerra exterior" (Se destaca). En consecuencia, la Nación no puede constitucionalmente imponer cargas fiscales eventuales pero definitivas a los entes territoriales, porque estaría atentando contra los principios de autonomía de gestión y de descentralización fiscal. Como conclusión de lo anterior dirá la Sala que cuando el funcionario territorial obrando como agente de la Nación, contraviene normas del Estatuto Docente o de la Carrera Administrativa, no compromete con sus actos el patrimonio del ente territorial y por ello la disposición del artículo 9o. de la Ley 29 de 1989 que así lo dispone contraría la Constitución Nacional. Al contrario, cuando obra excediendo los términos de la agencia, como cuando produce nombramientos que exceden la planta de personal docente o administrativa aprobada por el Gobierno Nacional, actuación que también prevé el cuestionado artículo 9o. de la Ley 29 de 1989, el funcionario que los produce no está obrando como agente de la Nación, sino en representación del ente territorial respectivo, y por ende sí compromete el patrimonio de dichas entidades. En estos casos, la Nación no puede ser obligada a responder por actos que desbordan el marco de la competencia asignada por virtud de la desconcentración administrativa de que trata la

reformada Ley 24 de 1988. Dichos actos se circunscriben al ámbito propio del ente territorial con todas las responsabilidades que ello implica.

4.3. LA DESCENTRALIZACION EDUCATIVA EN LA CONSTITUCION DE

1991 Constituye uno de los principios fundamentales de la organización republicana del Estado prescrito por la nueva Constitución, la descentralización y autonomía de sus entidades territoriales (artículo 1o.). En esta dirección, el artículo 356 de la Carta establece que el situado fiscal (porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación), será cedido a los departamentos para que en forma directa o a través de los municipios atiendan los servicios de educación y salud. El situado fiscal aumentará anualmente hasta llegar a un porcentaje que permita atender en forma adecuada dichos servicios, por lo cual corresponderá a la ley fijar los plazos para la cesión de esos recursos y "el traslado de las correspondientes obligaciones". Es decir, la descentralización no se produce de manera automática sino a través de un proceso regulado por el legislador. Y en este sentido, el inciso 5o. de la citada disposición consagra: "No se podrán descentralizar responsabilidades sin la previa asignación de los recursos fiscales suficientes para atenderlas" (Se destaca). En desarrollo de estas normas se expidió la Ley 60 de 1993, por la cual se distribuyen competencias entre la Nación y las entidades territoriales y se regula la distribución de los recursos. Esta ley descentralizó en favor de los departamentos (y también de los distritos) los servicios de educación y salud; respecto al primero dispone que será dirigido y administrado directa y conjuntamente con los municipios, de tal manera

que los establecimientos educativos y la planta de personal "tendrá carácter departamental" (artículo 3o., N. 5). El situado fiscal cedido en forma efectiva y autónoma, será administrado bajo la responsabilidad de las entidades territoriales que lo reciben (artículos 9o. y 10o.). Y a la Nación corresponderá asesorar y prestar asistencia técnica y administrativa