CE-SEC2-EXP1994-N8350

IDU - Naturaleza Juridica / ESTABLECIMIENTO PUBLICO / ESTATUTO DE PERSONAL / EMPLEADO PUBLICO / JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA / COMPETENCIA La categoría del demandante no era otra que la de empleado público, regida su vinculación con el Instituto demandado por una relación legal y reglamentaria, así formal y materialmente haya celebrado un contrato de trabajo con el Instituto, pues, es la normatividad aplicable al caso lo que determina la calidad de empleado público o de trabajador oficial de la persona vinculada con el Instituto, y no la forma de esa vinculación. En otras palabras, si la normatividad respectiva califica al servidor público como empleado, así será su status, no obstante, formalmente haya celebrado contrato de trabajo con el ente u organismo, y si no celebró contrato, será trabajador oficial siempre que se trate, en verdad, de labores de construcción y sostenimiento de obras públicas o si los estatutos así lo determinan. Si tiene lugar aquello, las controversias de carácter laboral que surjan en torno con su vinculación o su desvinculación del servicio, serán de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo; y si tiene ocurrencia el segundo supuesto, esas controversias serán del conocimiento de la jurisdicción ordinaria en lo laboral.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejero ponente: ALVARO LECOMPTE LUNA

Santafé de Bogotá, D.C., veintisiete (27) de enero de mil novecientos noventa y cuatro (1994).

Radicación número: 8350

Actor: ALVARO ANTONIO AZUERO QUIÑONEZ Demandado: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto de 26 de febrero de 1993 (folio 184), proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección "A", mediante el cual se declaró la nulidad de la actuación a partir del auto admisorio de la demanda calendado el 16 de febrero de 1990, por considerar que corresponde al conocimiento del asunto a distinta jurisdicción y, como consecuencia, inadmite la demanda.

Para decretar la nulidad, con base en el artículo 145 del C.P.C., se remite el Tribunal a que está demostrado en el proceso que Alvaro Antonio Azuero Quiñones, ahora demandante, fue vinculado al Instituto de Desarrollo Urbano "IDU", entidad demandada, mediante contrato de trabajo y, de conformidad con los artículos 131 y 132 del C.C.A. los tribunales administrativos conocen de los procesos de restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo. En el escrito de sustentación del recurso de alzada (folios 190 a 211) pretende el apoderado recurrente la revocatoria del auto impugnado, para en su lugar se profiera la sentencia que corresponda. Arguye dicho apoderado que la decisión del Tribunal de declarar la nulidad de la actuación no está acorde con la reiterada doctrina del Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia en punto a la clasificación de los servidores del Estado, vigente desde la reforma administrativa de 1968, antes de la cual bastaba

demostrar la existencia material del contrato de trabajo para catalogar a un servidor público como trabajador oficial, conforme a las voces del artículo 4 del Decreto 2127 de 1945, en armonía con el parágrafo 1o. del literal b) artículo 3o. del Decreto 1600 de 1945. Y para catalogar a un servidor como empleado público bastaba demostrar su nombramiento y posesión en determinado cargo; si bien el C.C.A. (artículo 131) mantiene la misma regla en su texto, no es así en su espíritu o contenido, puesto que la situación hay que entenderla y aplicarla conforme a los dictados legales relativos a la organización administrativa del Estado y poder así determinar cuándo una persona vinculada a éste es empleado público o trabajador oficial, lo que es más científico y acorde con las tendencias modernas del Estado que permite distinguir por la Jurisprudencia y la doctrina dentro del género del empleado oficial, cuál es la especie entre el empleado público y el trabajador oficial. Así, de conformidad con el artículo 5o. del Decreto 3135 de 1968 que se aplica en todos los niveles de la administración pública como reiteradamente lo han sostenido el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia, los empleados de un establecimiento público son, por regla general, empleados públicos vinculados por una relación legal y reglamentaria, mientras que los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales, debiéndose precisar en los estatutos del establecimiento qué actividades pueden ser desempeñadas por personas vinculadas mediante contrato de trabajo. Continúa el apoderado recurrente y dice, que con las pruebas allegadas al

proceso se demuestra que el Instituto de Desarrollo Urbano es un establecimiento público de nivel distrital creado por el Acuerdo No. 19 de 1972 del Concejo Distrital de Bogotá, que no hace la clasificación de sus servidores. Y como tan sólo la ley puede hacer tal clasificación, se deduce que las personas naturales vinculadas a un establecimiento público son empleados públicos, salvo aquellas vinculadas o afectas a la construcción o sostenimiento de las obras públicas, que determinen los estatutos tienen el carácter de trabajador oficial vinculadas por un contrato de trabajo. Y que en el proceso no hay evidencia de que por estatuto alguno el IDU hubiera clasificado a sus servidores en forma ajustada a la ley, pues la resolución No. 18 de diciembre 19 de 1974, en su parágrafo del artículo 2o. sólo hace referencia a su organización interna y a la denominación de sus distintas unidades administrativas. Por su parte, el artículo 5o. de la resolución No. 19 de 20 de diciembre de 1974 establece que "son trabajadores oficiales las personas que se vinculan al Instituto por medio de un contrato de trabajo y que pertenezcan al Grupo Ocupacional Técnico Operativo, de conformidad con la naturaleza del cargo", es decir, que se vuelve a la misma concepción formal antigua, hoy desaparecida como consecuencia de la reforma administrativa de 1968 que estableció un sistema orgánico más moderno y eficaz, distinto al anterior para clasificar a los servidores del Estado, entre empleados públicos y trabajadores oficiales. A pesar de ello, la resolución No. 02 de 1975 de 9 de febrero de 1975 (folios 212 a 218), expedida por la Junta Directiva del IDU, reclasifica los cargos

de su planta de personal, en la cual aparece el cargo de Interventor I en el Grupo Ocupacional Directivo, es decir, que no pertenece al Grupo Ocupacional Técnico Operativo y, por lo mismo, no puede ser trabajador oficial. Por manera, que no es el acto material de vinculación para tener uno u otro carácter (empleado público o trabajador oficial), sino la naturaleza de la entidad y la actividad que desarrolle la persona natural. Y como para el caso en estudio se trata de un establecimiento público, la regla general es que sus servidores son empleados públicos, salvo los dedicados a la construcción y sostenimiento de obras públicas, especificadas en los estatutos. Por su parte, la resolución No. 19 de 1974 tampoco clasifica, determina o fija las actividades que puedan ser desempeñadas por trabajadores oficiales, lo cual hace de suyo al accionante empleado público. En corroboración de que el carácter de la relación de trabajo entre el Estado o una entidad pública y sus servidores no lo determina la naturaleza del acto jurídico por medio del cual se hizo la vinculación, sino la naturaleza de la respectiva entidad, trae a colación el apoderado recurrente varias providencias, cuyos apartes pertinentes transcribe, proferidas por el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia (folios 193 - 211). SE CONSIDERA El Instituto de Desarrollo Urbano "IDU" fue creado por el Acuerdo No. 19 de 1972 como establecimiento público por el Concejo Distrital de Bogotá (folios 166 a 169). Mediante la resolución No. 19 de 20 de diciembre de 1974 (folios 79 a 123), expedida por la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Urbano, se adoptó el

estatuto de personal para el mismo que, entre otras cosas, establece: "ARTICULO 3. - Las personas que prestan sus servicios en el Instituto se clasifican en: a. - Empleados públicos. b. - Trabajadores oficiales. c. - Meros Auxiliares de la administración. "ARTICULO 4. - Son empleados públicos las personas que se vinculan al Instituto por medio de un acto condición y conforme al procedimiento establecido en el presente estatuto. "ARTICULO 5. - Son trabajadores oficiales las personas que se vinculan al Instituto por medio de un contrato de trabajo y que pertenecen al grupo ocupacional técnico operativo, de conformidad con la naturaleza del cargo. "ARTICULO 6. - Son meros auxiliares de la administración, las personas que prestan sus servicios al Instituto de manera accidental o transitoria, y se vinculan por medio de contrato. No adquieren por este solo hecho la condición de trabajadores oficiales. Más adelante, establece la resolución en el parágrafo del artículo 7o. lo siguiente: "De acuerdo a la naturaleza de las funciones, responsabilidad y complejidad inherentes a los empleados, estos se distribuirán en los siguientes grupos ocupacionales: "1. - Grupo Ocupacional Directivo "2. - Grupo Ocupacional Profesional "3. - Grupo Ocupacional Técnico Operativo "4. - Grupo Ocupacional Administrativo". Ahora bien, la resolución No. 02 de 14 de febrero de 1975 (folios 212 a 218), reclasifica los cargos del Instituto y en su artículo 1o. incluye en el Grupo Ocupacional Directivo el cargo de Interventor, que era el que venía

desempeñando el demandante, lo que a términos de la resolución No. 19 de 20 de diciembre de 1974 le daba la categoría de empleado público al no estar el cargo comprendido entre los grupos ocupacionales técnico - operativo ni ocupacional administrativo. Así las cosas, la Sala concluye que la categoría del demandante Alvaro Antonio Azuero Quiñones, no era otra que la de empleado público, regida su vinculación con el Instituto demandado por una relación legal y reglamentaria, así formal y materialmente haya celebrado un contrato de trabajo con el Instituto pues, es la normatividad aplicable al caso lo que determina la calidad de empleado público o de trabajador oficial de la persona vinculada con el Instituto, y no la forma de esa vinculación. En otras palabras, si la normatividad respectiva califica al servidor público como empleado, así será su status, no obstante, formalmente haya celebrado contrato de trabajo con el ente u organismo; y si no celebró contrato, será trabajador oficial siempre que se trate, en verdad, de labores de construcción y sostenimiento de obras públicas o si los estatutos así lo determinan. Si tiene lugar aquello, las controversias de carácter laboral que surjan en torno con su vinculación o su desvinculación del servicio, serán del conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y si tiene ocurrencia el segundo supuesto, esas controversias serán del conocimiento de la jurisdicción ordinaria en lo laboral. Por las razones anteriores, el recurso de apelación tiene vocación de prosperidad y, por ello, se revocará el auto impugnado. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,

Sección Segunda, RESUELVE: Revócase el auto de 26 de febrero de 1993, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección "A".

COPIESE, NOTIFIQUESE Y DEVUÉLVASE AL TRIBUNAL DE ORIGEN.

CUMPLASE.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión del día 20 de enero de 1994.

DIEGO YOUNES MORENO JOAQUÍN BARRETO RUIZ

CARMENZA ARANA DE RAMÍREZ ALVARO LECOMPTE LUNA

CONJUEZ

CARLOS ARTURO ORJUELA GÓNGORA DOLLY PEDRAZA DE ARENAS

CON ACLARACIÓN DE VOTO

ENEIDA WADNIPAR RAMOS

SECRETARIA

TRABAJADOR OFICIAL - Actividad / ENTIDAD OFICIAL / ENTIDADES DESCENTRALIZADAS No obstante compartir lo resuelto en este asunto me permito precisar un concepto que en la providencia objeto de esta aclaración pudiere crear equívocos, y es el relacionado con la calidad de "trabajador oficial" que puede tener una persona que preste servicios en una entidad oficial no descentralizada cuando sus funciones impliquen, de manera directa, actividad en la construcción y sostenimiento de obras públicas. En efecto, en este supuesto esa persona tendrá la categoría de trabajador oficial y, por ende, vinculado por un contrato de trabajo con la respectiva institución oficial, aunque no esté previsto así en ningún estatuto interno. Y en las entidades descentralizadas, igualmente, tendrá esa condición, pese a que los estatutos no contemplen su cargo entre aquellos que se entienden

regidos por esa clase de convenio laboral.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

ACLARACION DE VOTO DEL DR. CARLOS ARTURO ORJUELA GONGORA

Santafé de Bogotá, D.C., enero veintiocho (28) de mil novecientos noventa y cuatro (1994).

Radicación número: 8350

Actor: ALVARO ANTONIO AZUERO QUINONEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCION SEGUNDA - SUBSECCION "A" No obstante compartir lo resuelto en este asunto, me permito precisar un concepto que en la providencia objeto de esta aclaración pudiera crear equívocos, y es el relacionado con la calidad de "trabajador oficial" que puede tener una persona que preste servicios en una entidad oficial no descentralizada cuando sus funciones impliquen, de manera directa, actividad en la construcción y sostenimiento de obras públicas.

En efecto, en este supuesto esa persona tendrá la categoría de trabajador oficial y, por ende, vinculado por un contrato de trabajo con la respectiva institución oficial, aunque no esté previsto así en ningún estatuto interno. Y en las entidades descentralizadas, igualmente tendrá esa condición, pese a que los estatutos no contemplen su cargo entre aquellos que se entienden regidos por esa clase de convenio laboral. Con todo acatamiento,

CARLOS ARTURO ORJUELA GÓNGORA