CE-SEC2-EXP1994-N9636A

CARRERA JUDICIAL - Regimen Aplicable / SUSPENSION PROVISIONAL /

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA - Facultades / POTESTAD REGLAMENTARIA - Extralimitacion La Sala decretó la suspensión provisional del Acuerdo 87 del 23 de noviembre de 1993, del Consejo Superior de la Judicatura, Sala Administrativa, porque encontró, prima facie, que transgrede los artículos 125 y 21 transitorio de la Carta Constitucional de 1991, como también el artículo 2o., inciso tercero, de la Ley 27 de 1992. En efecto, esos textos establecen, en su orden, el régimen de carrera, la subsistencia de las disposiciones anteriores y por último, la continuidad los regímenes, carreras o sistemas especiales vigentes en la fecha de promulgación de la Ley 27 de 1992. Esto es, que a la luz de esas normas es ostensible, palmario y evidente que el Acuerdo No. 87 del 23 de noviembre de 1993 resulta contrario a su contenido y por tanto, las viola. Ciertamente, para poder arribar a la conclusión de que el acuerdo demandado es un reglamento constitucional autónomo que quiso atribuirle el constituyente al Consejo Superior de la Judicatura es indispensable un estudio de fondo, propio de la sentencia, o sea, que en esta fase procesal resulta prematuro e improcedente. De conformidad con las pautas de interpretación establecidas en el artículo 4 de la Carta Fundamental, toda "norma jurídica" debe sujetarse y guardar armonía con lo dispuesto en aquélla y en la ley. Como el Consejo Superior de la Judicatura no podía legislar

en materia de carrera judicial sustituyendo en esa tarea al Congreso de la República, o eventualmente al Presidente, es lógico concluir, como lo hizo la Sala en el auto impugnado, que el Acuerdo No. 87 del 23 de noviembre de 1993, dictado por la Sala Administrativa de dicho organismo, viola prima facie las disposiciones citadas en el libelo de demanda como objeto de esa vulneración. CONFIRMA LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL del Acuerdo 87 de 23 de noviembre de 1993, dictado por el Consejo Superior de la Judicatura.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejero ponente: CARLOS ARTURO ORJUELA GONGORA

Santafé de Bogotá, D.C., veintinueve (29) de abril de mil novecientos noventa y cuatro (1994) Radicación número: 9636-A

Actor: LUIS FERNANDO CAICEDO

Demandado: RAMA JUDICIAL Referencia: Autoridades Nacionales Reconócese personería al doctor Roberto Arturo Montes Mathieu, con T. P. No. 10.394 del Ministerio de Justicia como apoderado especial del CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA, en los términos y para los efectos del poder que le fue conferido (Fl. 39).

Se tiene que esta Sala mediante auto del 15 de abril del año en curso suspendió provisionalmente el Acuerdo No 87 del 23 de noviembre de 1993, del Consejo Superior de la Judicatura, Sala Administrativa. Contra dicho proveído, interpuso recurso de reposición el apoderado del Consejo Superior de la Judicatura, a fin de que se revoque.

EL RECURSO En el escrito de sustentación del recurso, se plantean dos argumentos, que se dicen subsidiarios a saber: a) El primero, desarrolla la capacidad normativa del Consejo Superior de la Judicatura, bajo el presupuesto de que el Decreto Ley 052 de 1987 no es actualmente aplicable porque contradice el espíritu de la Constitución Política de 1991 y cesó en su vigencia por mandato del artículo transitorio 21 de la misma Carta. b) El segundo, se desarrolla sobre la base de la supervivencia del Decreto 052 de 1987. En relación con el primero de ellos pone de presente que el cambio constitucional de 1991 estuvo inspirado por la voluntad de establecer la autonomía administrativa para la rama judicial, mediante la transferencia de funciones que antes ejercía el Gobierno, que le dieran independencia frente a los demás poderes públicos, que liga con el texto constitucional del numeral 3 del artículo 257, y como consecuencia, la competencia del Consejo Superior de la Judicatura para expedir reglamentos, como califica "todas aquellas normas jurídicas expedidas por el Organo del Estado distinto del legislativo". Prosigue, diciendo que el texto constitucional habilita al Consejo Superior de la Judicatura "para dictar reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la administración de justicia, los relacionados con su organización y relativos a las funciones internas asignadas a los distintos, cargos. Por otra, la norma habilita al Consejo Superior de la Judicatura para regular los trámites judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos judiciales, en los aspectos no previstos por el legislador", lo que lo lleva a reafirmar la potestad reglamentaria

del Consejo Superior de la Judicatura. Para la recurrente el Constituyente tuvo como propósito distanciarse de la asociación corriente entre reglamento y Rama Ejecutiva y por ello utilizó el verbo “regular”, por lo cual el Consejo puede entonces reglamentar y regular. Con aquélla se desarrolla y complementa la ley, con la regulación, que llama “reglamento constitucional o supletorio” suple los vacíos legislativos, "en el trámite judicial y administrativo que deba surtirse ante los despachos judiciales y el mismo no haya sido desarrollado por el legislador, su regulación corresponde al Consejo Superior de la Judicatura". Además, sostiene el recurrente que "en ambos casos debe actuar con sujeción a la ley, en el primero porque el reglamento no puede contrariar la ley que desarrolla, en el segundo porque las regulaciones o reglamentos constitucionales del Consejo Superior de la Judicatura tienen un rango inferior al legal en la jerarquía normativa". En cuanto a las últimas, describe sus características así: "a) Desarrollan directamente y con capacidad normativa autónoma la constitución o las leyes sustantivas. b) No pueden alterar las leyes preexistentes. c) Pueden ser sustituidas o modificadas por leyes posteriores. d) Se orientan a la regulación de los trámites judiciales y administrativos que deben adelantarse en los derechos judiciales por virtud de su mandato superior. e) Sólo operan en la medida en que exista un vacío legislativo que impida la efectividad de la norma superior que les sirve de sustento" Por último, el argumento recae sobre el aspecto político de esta clase de reglas

para evitar la frustración de normas constitucionales que se produciría por la inacción legislativa. “El constituyente -dicecomo desarrollo del principio de autonomía de la rama judicial estableció un mecanismo para que la Rama, de manera autónoma, asuma la regulación del trámite que permita la eficacia de las disposiciones sustantivas de la Constitución", cuya importancia destaca el momento de transición institucional que se vive. A partir del análisis, de los artículos 125 y 21 transitorio de la Constitución, de la competencia dispuesta en el segundo de ellos para expedir las reglas que desarrollaran el 1 y de la vigencia transitoria de las reglas de carrera precedentes, concluye que rigieron “ hasta el 1o. de diciembre de 1992, si el desarrollo normativo se hacía por el Congreso; hasta el 1o. de marzo de 1993 si el desarrollo se realizaba por parte del Gobierno (…) Si vencidos estos términos no se ha producido desarrollo legislativo alguno, las normas preconstitucionales cesan en su vigencia y se genera un vacío legislativo sobre la materia, en la medida en que no sea posible la aplicación directa de las disposiciones constitucionales". Por ello, afirma que el D. L. 052 de 1987, sobre Carrera Judicial, dejó de regir. Si el Constituyente estableció una carga al Congreso "no puede entenderse que el Congreso ha desarrollado el art. 125 con relación a cierto sector servicio público cuando de manera genérica dispone que continuarán rigiendo las normas vigentes", punto del cual parte para combatir la providencia recurrida en cuanto señala que el inciso tercero del artículo 2o. de la Ley 27 de 1993 (sic) "que no

hace sino reiterar lo dispuesto en el inciso quinto del art. transitorio 21 y para nada afectaba la competencia del Ejecutivo para producir los desarrollos que considerara del caso en los citados sectores".

Más adelante agrega: “En el caso de la carrera judicial es claro que había necesidad de este proceso de adecuación y por la magnitud de las transformaciones casi que parecía imperativo un nuevo estatuto que regulase de manera completa la materia", por lo cual, la providencia sería inexacta al afirmar que en virtud de la remisión realizada por la Ley 27 de 1992 debe entenderse que la

materia de carrera judicial está regulada de manera completa por el decreto Ley 052 de 1987.

Luego sostiene que: "Dicho estatuto dejó de regir, en el momento, en que se venció el término constitucional que le otorgaba vigencia transitoria, en aquello que no contrariase la Constitución, sin que se produjesen las normas de desarrollo previstas en la Carta"” "No puede el Congreso pretender haber cumplido con la carga legislativa que le imponía el art. 21 transitorio de la Constitución mediante la remisión genérica e indiscriminada a la legislación Interior sin producir desarrollo constitucional alguno. Una interpretación de este tenor implicaría frustrar la voluntad constituyente. El Constituyente quiso, establecer un nuevo

régimen de carrera y diseñó un mecanismo para que esa voluntad se llevara hasta su cabal culminación en un término fijo. El ejercicio simple de la función legislativa, sin producir nuevos desarrollos, no agota el mandato constitucional". Refuerza su tesis con el contraste particular de mandatos del D. L. 052 de

1987, tales como el período de los jueces, los requisitos, la falta de referencia al Consejo Superior de la Judicatura, su peso fundamental en los nominadores en la celebración de concursos y evaluación de servicios, y su vocación regionalista. Por ende, aduce que “no es posible afirmar que el Decreto 052 de 1987 regula de manera completa la carrera judicial. Si se establece la vigencia del Decreto 052 de 1987, el fundamento de la Carrera requiere de unas normas de adecuación que suplan los vacíos normativos que presenta y complementen sus disposiciones". La perspectiva del segundo argumento destaca el presupuesto de la vigencia del D. L. 052 de 1987 contenido en la providencia, y dice que a la luz del citado decreto concluye que el Acuerdo 87 de 1993 no es, en su conjunto, violatorio ni de la Constitución ni de la ley, ni se cumplen las previsiones del C.C.A., pues no es posible hacer una confrontación directa entre el acto acusado y las normas superiores que la demanda considera violadas, en atención a que es preciso hacer un proceso interpretativo. De allí que eslabone y justifique el acto en cuestión, como desarrollo legislativo y censure que la providencia atacada sólo contempló la parte considerativa y no su resolutiva, que pese a que puede contener disposiciones reglamentarias, cuya competencia de expedición el Consejo de Estado no cuestiona, las mismas quedarían excluidas del universo jurídico sin que se pudiesen reproducir, aun cuando el mismo Decreto 052 defiere en la autoridad administradora de la carrera la reglamentación de la mayor parte del sistema de méritos.

Expresa, así mismo, que en vía de discusión existen normas de rango legal que sustentan el acto acusado y como no han sido declaradas inconstitucionales pueden servir como fundamento para la expedición del citado acuerdo. Así, tanto el 052 de 1987 -en el evento de que conserve vigencia -, como el decreto especial 2652 de 1.991, otorgan al Consejo Superior de la Judicatura, como ente rector de la carrera Judicial, claras facultades para dictar los reglamentos orientados a la correcta administración de la carrera.

Y finaliza expresando que: “Al expedir el Acuerdo 87 de 1993 el Consejo Superior de la Judicatura pretendió articular en un sistema coherente y armónico con la Constitución, las

normas que regulan la Carrera Judicial. Se trata de un claro ejercicio de sus deberes constitucionales como autoridad administrativa de la Rama Judicial, función que no puede cumplir en ausencia de un instrumento normativo que defina con claridad el ámbito de su acción y elimine la incertidumbre del vacío normativo o las disposiciones fragmentarias y sujetas a interpretaciones contradictorias por sus destinatarios, con mengua de la autoridad del Consejo y de su capacidad rectora en materia carrera judicial”. Para resolver, CONSIDERACIONES Es sabido que la suspensión provisional es una medida sujeta a condiciones y requisitos exigentes, como son la flagrancia del agravio a lo textos superiores, por regla general, y la prueba sumaria del perjuicio, en tratándose de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho. Por consiguiente, no le es dable al juzgador acceder a su decreto sino cuando encuentre visibles esos extremos, pues en los casos en que la materia ofrece

dudas o exige examinar el fondo del asunto, no resultaría procedente esa medida. En el asunto en estudio la Sala decretó la suspensión provisional del acuerdo No 87 del 23 de noviembre de 1993, del Consejo Superior de la Judicatura, Sala Administrativa, porque encontró, prima facie que transgrede los artículos 125 y 21 transitorio de la Carta Constitucional de 1991, como también el artículo 2o., inciso tercero de la Ley 27 de 1992. En efecto, esos textos establecen, en su orden, el régimen de carrera, la subsistencia de las disposiciones anteriores y por último, la continuidad de los regímenes, carreras o sistemas especiales vigentes en la fecha de promulgación de la Ley 27 de 1992. Esto es, que a la luz de esas normas es ostensible, palmario y evidente que el acuerdo No 87 del 23 de noviembre de 1993 resulta contrario a su contenido y por tanto, las viola. Así las cosas, la revocación de la medida provisoria no podría fundarse sino en un error o una equivocación manifiestos del juzgador en cuanto a la letra o identificación de los estatutos legales considerados y su verdadero ámbito. A contrario sensu, si para deducir que las normas acusadas pudieran estar ajustadas a la legalidad por virtud de la ideología, filosofía o fines que las inspiraron, fuese necesario hacer razonamientos extensos, prolijos y complejos, es claro que ese análisis no puede darse sino en la sentencia respectiva y con el panorama que ofrezca el adelantamiento total del proceso. Y es lo que acontece con el enfoque que le da la parte recurrente al medio de

impugnación invocado, habida cuenta de que el primer cargo se sustenta en los denominados "reglamentos constitucionales” cuya naturaleza ha sido cuestionada tanto por la jurisprudencia como por la doctrina. Ciertamente, para poder arribar a la conclusión de que el acuerdo demandado es un reglamento constitucional autónomo que quiso atribuirle el constituyente al Consejo Superior de la Judicatura es indispensable un estudio de fondo, propio de la sentencia. O sea, que en esta fase procesal resulta prematuro e improcedente. Y en lo que hace con el segundo cargo, en el cual se sostiene ahora que el organismo expedidor del acto no partió de esos supuestos sino que quiso llenar sus vacíos, debe la Sala formular las siguientes observaciones: Como ya tuvo la ocasión de dejarlo sentado en su providencia del 15 de abril de 1994, “las funciones de administrar la carrera judicial y la de dictar reglamentos para el eficaz funcionamiento de la administración de justicia, debe cumplirlas el Consejo Superior de la Judicatura con, estricta sujeción a la Constitución y la ley". Naturalmente, se trata de dos funciones distintas: La del numeral 1 del artículo 256, relacionada con la atribución de “Administrar la carrera judicial"; y la del numeral 3 del artículo 257, atinente a la función de ”Dictar los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la Administración de justicia, los relacionados con la organización y funciones internas asignadas a los distintos cargos y la regulación de los trámites judiciales administrativos que se adelanten en los despachos judiciales, en los aspectos no previstos por el legislador" (se subraya).

En ese mismo proveído se recordó que: “Las autoridades, en general, están obligadas en el ejercicio de sus potestades a la normatividad existente (Constitución y ley, Art. 60, C.N.); y, desde luego, así ocurre con el Consejo Superior de la Judicatura según las voces de los artículos 256 (“…de acuerdo a la ley...”) y 257 ("Con sujeción a la ley...") del mismo estatuto" (se subraya). Más adelante, se dijo: "Diferente es que el Consejo Superior de la Judicatura tenga iniciativa legislativa respecto de la administración de justicia y los códigos sustantivos y procedimientos (Art. 257, numeral 4, C.N.)., pero de allí no se desprende que pueda invocar poderes legislativos en esas materias. Antes bien; para administrar y reglamentar la Carrera Judicial debe respetar la Constitución y la ley de carrera correspondiente. Por ello, es de una claridad meridiana que no podía reemplazar al Congreso Nacional, para expedir un estatuto de carrera judicial en lugar suyo, como se sostiene en los considerandos del acto acusado, donde se afirma, inexplicablemente, que Ia ausencia de previsión del legislador debe ser suplida mediante el ejercicio de la facultad que a tal efecto atribuye al Consejo Superior de la Judicatura el art. 257 numeral 3 de la Constitución Política, a fin de evitar a la función de administrar justicia los graves trastornos que seguirían a la suspensión de la carrera judicial"; como también, más adelante, que "para permitir la correcta administración de personal de la Rama Judicial y hasta tanto se expida la ley correspondiente es necesaria la

expedición de una reglamentación de carrera judicial" (se destaca). Así las cosas, es claro que de conformidad con las pautas de interpretación establecidas en el artículo 4. de la Carta Fundamental, toda "norma jurídica" debe sujetarse y guardar armonía con lo dispuesto en aquélla y en la ley. Por consiguiente, como el Consejo Superior de la Judicatura no podía legislar en materia de carrera judicial sustituyendo en esa tarea al Congreso de la República, o eventualmente al Presidente, es lógico concluir, como lo hizo la Sala en el auto impugnado, que el acuerdo No 87 del 23 de noviembre de 1993, dictado por la Sala Administrativa de dicho organismo, viola “prima facie” las disposiciones citadas en el libelo de demanda como objeto de esa vulneración. Ante esa verdad incontrastable, deberá confirmarse el auto recurrido. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, RESUELVE Confirmase el auto proferido el 15 de abril de 1994 en el presente asunto, mediante el cual se suspendió provisionalmente el acuerdo No 87 del 23 de noviembre de 1993, dictado por el Consejo Superior de la Judicatura, Sala Administrativa.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE. PUBLIQUESE EN LOS ANALES

DEL CONSEJO DE ESTADO.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su reunión del veintiocho (28) de abril de mil novecientos noventa y cuatro (1994). Dolly Pedraza de Arenas Joaquín Barreto Ruiz Presidente Clara Forero de Castro Alvaro Lecompte Luna Diego Younes Moreno Carlos Arturo Orjuela Góngora Eneida Wadnipar Ramos Secretaria