CE-SEC2-EXP1995-N10442
Consejo de Estado
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Detalles
- Título
- CE-SEC2-EXP1995-N10442
- Autor
- Consejo de Estado
- Categoría
- Jurisprudencia
- Área del derecho
- Administrativo
- Año
- 1995
DECRETOS DEPARTAMENTALES - Inexistencia de presunción de conocimiento / PRESUNCION DE CONOCIMIENTO DE NORMA LOCALInexistencia / NORMA LOCAL - Prueba Ha sido reiterada la jurisprudencia de esta corporación respecto a que la preceptiva del artículo 141 del Código Contencioso Administrativo es un caso excepcional en el que es necesario probarle al juez la existencia del derecho, ya que los actos o normas jurídicas de carácter regional, como son las contenidas en los decretos departamentales, escapan a la presunción de su conocimiento y por lo tanto su existencia debe demostrarse por quien tenga interés en fundar un derecho al invocarlos. PERSONAL DOCENTE - Régimen Salarial / JURISDICCION ROGADA Es sabido que la Ley 43 de 1975 que nacionalizó la educación primaria, secundaria y media vocacional oficial, tuvo como uno de sus fines la unificación del régimen salarial y prestacional del magisterio oficial, para que no existiera distinción alguna de remuneración por la vinculación de los docentes a planteles del orden nacional, departamental, distrital, o municipal ni por la entidad que atendiera el pago de salarios. Fue así como en desarrollo de la citada Ley 43 de 1975 se expidió el Decreto 2277 de 1979 que dispuso en el artículo 3º que los educadores al servicio de las entidades oficiales de orden nacional, departamental, distrital, intendencial, comisarial y municipal son empleados oficiales de régimen especial que una vez posesionados, quedan vinculados a la administración por las normas allí previstas; además, en dicho estatuto se estableció el escalafón organizado por grados que además de clasificar a los
educadores de acuerdo con su preparación académica y experiencia docente, determina su asignación salarial. Tanto en el libelo como en el recurso de alzada la actora citó el Decreto 111 de 1991, que en su sentir consideraba infringido, el cual regula su asignación por dicho año, pero nada alegó respecto de los otros períodos reclamados y sabido es que ésta es una jurisdicción rogada en donde le corresponde al actor invocar las normas que considere desconocidas con el acto demandado y explicar el concepto de violación de las mismas.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
Consejera ponente: DOLLY PEDRAZA DE ARENAS
Santa Fe de Bogotá, D. C., noviembre veintisiete (27) de mil novecientos noventa y cinco (1995).
Radicación número: 10442l
Actor: LIBIA MARIA TORRES GUTIERREZ
Demandado: MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL - DEPARTAMENTO DEL CESAR Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar el 1º de julio de 1994.
ANTECEDENTES
1. La actora, Libia María Torres Gutiérrez, mediante apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó la nulidad del acto administrativo ficto que suspendió el pago de las sumas que por concepto de primas semestrales, de antigüedad y el 40% sobre el sueldo vigente le reconocía el departamento del Cesar. A título de restablecimiento, solicitó que se condene a
la Nación - Ministerio de Educación Nacional y al departamento del Cesar a pagarle dichas prestaciones por los años de 1991, 1992 y 1993, así como la diferencia que resulta en el pago de la prima de navidad por aplicación de la prima de servicio anual y prima mensual de antigüedad, como factores salariales. Solicita además que las anteriores condenas sean ajustadas de conformidad con lo dispuesto en los artículos 177 y 178 del C.C.A.
2. Alega la actora que los actos administrativos acusados fueron expedidos con violación de los Decretos números 00053 de 1976, 1042 de 1978, 386 de 1980, 000114 de 1983 y 111 de 1971; de las Leyes 5ª de 1978, 12 de 1989 y 4ª de 1992, del artículo 150 del Código Contencioso Administrativo y las preceptivas constitucionales contenidas en el preámbulo y en los artículos 1º, 2º, 4º, 6º, 13, 25, 53, 58, 67 inciso último, 83, 90, 91, 124, 228, 229 y 230.
Considera que con el acto acusado se desconocieron los derechos que había adquirido por las normas departamentales invocadas como infringidas, las cuales conservan a la fecha plena eficacia jurídica y que por lo tanto son de obligatorio cumplimiento para la administración.
3. Los demandados Nación - Ministerio de Educación Nacional y el departamento del Cesar se opusieron a las pretensiones de la demanda. El departamento del Cesar propuso como excepciones de fondo la inexistencia de la
obligación y la falta de causa para pedir. Manifiesta que la administración departamental no expidió acto alguno que dispusiera la suspensión del pago de prestaciones, ya que sólo se acogió al mandamiento contenido en el artículo 2º inciso 2º de la Ley 12 de enero 11 de 1989 que establece que las prestaciones que se causen a partir del momento de la nacionalización serán atendidas por la Nación. Expresa que las normas invocadas por la actora fueron derogadas por la Ley 12 de 1989, que exonera al departamento del pago de las prestaciones del personal adscrito a establecimientos nacionalizados. La Nación - Ministerio de Educación Nacional alega que por virtud de la Ley 12 de 1989 los docentes se convirtieron en personal de carácter nacional, sujeto al régimen salarial y prestacional establecido para dicha clase de funcionarios y por lo tanto las prestaciones extralegales de creación departamental o municipal que venían percibiendo tanto los supervisores como los demás directivos docentes, deben ser asumidas por las entidades que las crearon. DEL FALLO RECURRIDO El a quo negó las pretensiones de la demanda. Precisó que por virtud de la Ley 12 de 1989 la Nación asumió el servicio público educativo que prestaba el departamento del Cesar en los niveles de educación básica primaria, secundaria y media vocacional, así como las cargas prestacionales desde la nacionalización del mismo y que en consecuencia quedó liberado de seguir cumpliendo con los compromisos salariales, porque el personal pasó a ser de carácter nacional y quedó sujeto al régimen salarial y prestacional establecido para dicha clase de
empleados. Expresa el Tribunal que tampoco la Nación está obligada a asumir las prestaciones reclamadas, ya que ni por la Constitución anterior ni por la vigente los gobernadores pueden crear prestaciones sociales, toda vez que es el Congreso de la República el competente para señalar el régimen de prestaciones sociales de los empleados oficiales. Manifiesta que fue inadvertido por la libelista el mandato del artículo 12 de la Ley 4ª de 1992 que establece que el régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional y que en consecuencia no pueden las Corporaciones Públicas Territoriales arrogarse dicha facultad. Concluye el Tribunal que como la actora era una empleada del ramo docente de carácter nacional, a partir de la vigencia de la Ley 12 de 1989, necesariamente debía estar sometida al régimen salarial y prestacional correspondiente a su categoría de empleo, razón por la cual no le asiste fundamento alguno para reclamar el pago de unas prestaciones que corresponden a empleados del orden departamental, amén de que dichas prestaciones son extralegales. SUSTENTACION DE LA APELACION Alega la accionante que es desacertado el fallo del a quo, en su sentir, porque la preceptiva constitucional contenida en el artículo 150 invocada como sustento para negarle el derecho a las prestaciones reclamadas no rige para los empleados del orden departamental, ya que dicha norma se refiere a la administración nacional. Manifiesta que lo cierto es que el Gobernador del departamento, con base en facultades conferidas por la Asamblea Departamental, expidió los Decretos 00053 de 1976 y 0001114 de 1983 creando las prestaciones
objeto de su demanda y por lo tanto no se trata de prestaciones extralegales, como dijo el Tribunal. Agrega la recurrente que dichos actos administrativos se encuentran vigentes, pues contra ellos no se ha adelantado acción alguna de nulidad y no han sido revocados por la administración, siendo por tanto de obligatorio cumplimiento para la administración. Sostiene que el Tribunal no se pronunció sobre el porcentaje del 40% de sueldo asignado a los supervisores de educación mediante el Decreto 111 de 1991, lo que lleva a concluir que razonó de la misma manera que sobre las normas departamentales, lo que en su parecer resulta absurdo, pues dicha norma fue expedida por el Ejecutivo en ejercicio de facultades extraordinarias. Concluye finalmente que no existe duda de que las prestaciones reclamadas hacen parte de su patrimonio, ya que se trata de derechos adquiridos; que las prestaciones fueron creadas por normas del orden departamental y por una norma del orden nacional, las que gozan de la presunción de legalidad y constitucionalidad, respectivamente y que resulta igualmente errónea la interpretación que da el sentenciador a lo dispuesto en los artículos 1º y 2º de la Ley 12 de 1989 cuando afirma que por virtud de tales disposiciones se exonera al departamento del Cesar de seguir cumpliendo con las prestaciones a su cargo, ya que de otra manera no se explica que el departamento hubiera cancelado las prestaciones durante el año de 1989 y la Nación lo hubiera hecho hasta el año de 1990, cuando la nacionalización se produjo en el año de 1989 con la expedición de la Ley 12.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
La señora Procuradora Cuarta Delegada ante esta Corporación solicita se confirme el fallo recurrido. Manifiesta que comparte los razonamientos del a quo para negar las súplicas de la demanda, porque es evidente que como consecuencia de la nacionalización de la educación, las prestaciones sociales del personal nacional y nacionalizado que se causen a partir de la promulgación de la Ley 91 de 1989 son de cargo de la Nación y que en sentido similar la Ley 12 de 1989 señala que la educación primaria, secundaria y media vocacional que presta el departamento del Cesar y sus municipios será un servicio público a cargo de la Nación; que de tal suerte el departamento no está obligado a cumplir con los requerimientos de la actora. Expresa además la señora Procuradora que las diferentes primas a que aspira la libelista, al igual que el 40% mensual sobre el sueldo vigente, se fundamentan en decretos de orden departamental, cuando de conformidad con el texto constitucional contenido en el numeral 9º del artículo 79 de la Carta anterior, vigente para la fecha en que aquellos se expidieron, era facultad exclusiva del Congreso de la República o del Presidente en uso de facultades extraordinarias, regular todo lo concerniente a la creación de prestaciones sociales de los empleados públicos y que por tal virtud, el Gobernador del departamento del Cesar no tenía atribuciones legales ni constitucionales para fijar las primas y emolumentos que la actora reclama. Agotado el trámite procesal y no observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a decidir previas las siguientes, CONSIDERACIONES No obstante la falta de claridad para precisar el acto que controvierte la
actora en esta litis, la Sala interpretando con la mayor amplitud el libelo demandatorio, entiende que la petición formulada, como puede inferirse del hecho 10 de su demanda (fl. 24), se centra sobre el acto ficto que negó el pago de las prestaciones reclamadas, según petición presentada ante las entidades demandadas con el fin de agotar la vía gubernativa, que efectivamente ocurrió en el sub lite, ya que a la presentación de la demanda habían transcurrido tres meses desde la presentación de la solicitud que aparece a folio 22, sin que la administración se hubiera pronunciado sobre el particular. Precisada así la demanda, la controversia gira alrededor del reconocimiento y pago de las primas de servicio y de antigüedad por los años de 1991, 1992 y 1993, a que según lo manifiesta la actora, tiene derecho por virtud de normas departamentales y del 40% sobre el salario vigente a la fecha de pago de conformidad con el Decreto - ley 380 de 1986. Sobre lo primero ha de decir la Sala, que no es posible decidir sobre las pretensiones que funda la actora en normas de carácter departamental, toda vez que la libelista no acompañó dichas normas a la demanda ni le solicitó al Magistrado Ponente, en su oportunidad procesal, que decretara el envío de las copias correspondientes, como lo establece el artículo 141 del Código Contencioso Administrativo. Ha sido reiterada la jurisprudencia de esta Corporación respecto a que la preceptiva del artículo 141 del Código Contencioso Administrativo es un caso excepcional en el que es necesario probarle al juez la existencia del derecho, ya
que los actos o normas jurídicas de carácter regional, como son las contenidas en los decretos departamentales, escapan a la presunción de su conocimiento y por lo tanto su existencia debe demostrarse por quien tenga interés en fundar un derecho al invocarlos. En cuanto al reconocimiento del 40% sobre el salario vigente a la fecha de pago de conformidad con el Decreto - ley 380 de 1986, se hace menester precisar el régimen salarial a que estaba sometida la actora, pues ello determinará el éxito o no de lo reclamado. Del régimen salarial de los docentes oficiales. Es sabido que la Ley 43 de 1975 que nacionalizó la educación primaria, secundaria y media vocacional oficial, tuvo como uno de sus fines la unificación del régimen salarial y prestacional del magisterio oficial, para que no existiera distinción alguna de remuneración por la vinculación de los docentes a planteles del orden nacional, departamental, distrital o municipal, ni por la entidad que atendiera el pago de salarios. Fue así como en desarrollo de la citada Ley 43 de 1975 se expidió el Decreto 2277 de 1979 que dispuso en el artículo 3º que los educadores al servicio de las entidades oficiales de orden nacional, departamental, distrital, intendencial, comisarial y municipal son empleados oficiales de régimen especial que una vez posesionados, quedan vinculados a la administración por las normas allí previstas; además, en dicho estatuto se estableció el escalafón organizado por grados que además de clasificar a los educadores de acuerdo con su preparación académica y experiencia docente, determina su asignación salarial.
El cargo de Supervisora de Educación Departamental desempeñado por la actora, por virtud del artículo 32 del Decreto 2277 de 1979, tiene el carácter de docente, por lo tanto la asignación salarial a que tiene derecho es la fijada anualmente para los distintos grados del escalafón, mediante leyes o decretosley expedidos por el Gobierno Nacional con base en las facultades precisas y pro tempore otorgadas por el Congreso de la República, como lo autorizaba la anterior Carta Política. Así las cosas, para el año de 1991, a partir del cual hace reclamo la libelista, el salario asignado para el cargo de Supervisora, de conformidad con el Decretoley 111 de 1991 se determinaba por dos factores: la asignación correspondiente al grado que acreditara en el escalafón y el 40% liquidado sobre la asignación básica recibida a 31 de diciembre de 1990, conforme con lo dispuesto por el Decreto Extraordinario 74 de 1990. Reza así el artículo 18 del citado Decreto 111 de 1991: “A partir del 1º de enero de 1991, la remuneración mensual para quienes desempeñen los cargos docentes que más adelante se enumeran, se determinará en la siguiente forma:
1. La asignación básica, según el grado que tengan en el Escalafón Nacional Docente, conforme a lo señalado en el artículo 1º del presente decreto, y
2. Los porcentajes liquidados sobre la asignación recibida a 31 de diciembre de 1990, conforme a lo dispuesto en el artículo 1º del Decreto Extraordinario 74 de 1990 y para quienes se vinculen durante 1991, la liquidación se hará
sobre la asignación básica que a 31 de diciembre de 1990 le correspondía al grado en el escalafón que acrediten al momento de la vinculación así: a) Supervisores de educación (o inspectores nacionales) y jefes de distrito del mapa educativo, el 40%...”. Por manera que no le asiste razón a la demandante para reclamar que el 40% se liquide sobre el salario básico vigente a 1991, pues lo normado por el Decreto 111 de 1991 fue muy claro al determinar que dicho porcentaje se liquida sobre el sueldo vigente a diciembre de 1990 en los términos del Decreto - ley 74 de 1990. Respecto de los porcentajes sobre la asignación básica a que tenía derecho por los años de 1992 y 1993, a pesar de que la pretensión se refirió a estos dos períodos, no fue invocada norma alguna que fundamente la reclamación. Tanto en el libelo como en el recurso de alzada, la actora citó el Decreto 111 de 1991, que en su sentir consideraba infringido, el cual regula su asignación por dicho año, pero nada alegó respecto de los otros períodos reclamados y sabido es que ésta es una jurisdicción rogada en donde le corresponde al actor invocar las normas que considere desconocidas con el acto demandado y explicar el concepto de violación de las mismas. En este orden de ideas, se impone confirmar la decisión del a quo en cuanto negó las súplicas de la demanda aunque por motivos parcialmente diferentes a los considerados por el Tribunal. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la
República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: CONFÍRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, de julio primero (1º) de mil novecientos noventa y cuatro (1994) en cuanto negó las pretensiones de la demanda en el proceso instaurado por Libia María Torres Gutiérrez. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión del nueve (9) de noviembre de mil novecientos noventa y cinco (1995).
