CE-SEC2-EXP1995-N10507

DlSTRITO CAPITAL - Régimen político / SERVIDORES PUBLICOS DEL

ORDEN TERRITORlAL / REGIMEN PRESTACIONAL / GOBIERNO NACIONAL / COMPETENCIA / DERECHO A LA IGUALDAD El constituyente de 1991 a través del artículo 322 de la actual Carta Política cambió la naturaleza de la capital del país de Distrito Especial a Distrito Capital y determinó que su origen político, fiscal y administrativo, será el que determinen la Constitución, las leyes especiales que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los municipios. Cuando la capital de país era Distrito Especial no se le podía aplicar la legislación municipal ordinaria puesto que no norma que así lo autorizara, posibilidad que si contempla el artículo 322 de la Carta. Ahora bien mediante la ley 4 de 18 de mayo de 1992, se facultó al Gobierno Nacional, entre otras cosas, por el artículo 12, para fijar el régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales (que comprenden desde luego a los municipios), y para señalarles el límite máximo salarial guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional. Con base en esa facultad y la autorización que si contempla el artículo 322 de la Carta, el Gobierno profirió los actos que ahora se demandan y que se solicita sean suspendidos provisionalmente, de donde no fluye la infracción manifiesta de las normas superiores reseñadas en la petición de la medida provisoria por confrontación directa o mediante documente públicos aducidos en la petición. Las personas aún no vinculadas estaría en igualdad de condiciones y se pretende una discriminación respecto las personas que ya venían vinculadas no puede ser igual al de las

primeras.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejero ponente: ALVARO LECOMPTE LUNA

Santa Fe de Bogotá, D.C., dieciséis (16) de junio de mil novecientos noventa y cinco (1995) Radicación número: 10.507

Actor: ANTONIO BUSTOS ESGUERRA Demandado: GOBIERNO NACIONAL Antonio Bustos Esguerra, quien actúa como Personero del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, lo que acredita con los documentos visibles a folios 3 y 4, en ejercicio de la acción pública u objetiva contemplada en el artículo 84 del C.C.A.

(modificado por el artículo 14 del decreto 2304 de 1989), solicita se decrete la nulidad de los artículos primeros de los decretos 1133 de 1o. de junio de 1994 y 1808 de 3 de agosto del mismo año, proferidos por el Gobierno Nacional. El artículo 1o. del decreto 1133 dispuso: "Las personas que se vinculen al servicio público en el Distrito Capital y sus entidades descentralizadas a partir de la vigencia del presente decreto y que conforme a las disposiciones vigentes tengan el carácter de empleados públicos, gozarán del régimen prestacional señalado para los empleados públicos de la rama ejecutiva del poder público. El artículo 1o. del decreto 1808 dispuso: "El artículo segundo del decreto 1133 de 1994 quedará así: "Las personas que se hubieren vinculado como empleados públicos o trabajadores oficiales al Distrito Capital y a sus entidades descentralizadas antes de la vigencia de este decreto

continuarán gozando de las prestaciones que se les venían reconociendo y pagando. "Lo señalado en el inciso anterior se aplicará a los empleados públicos que continúen desempeñando los cargos que ocupan a la fecha de la vigencia de este decreto u otros empleos cuando a ellas se acceda por motivo de incorporación o de ascenso como resultado de un proceso de selección como para los trabajadores oficiales mientras mantengan esta calidad. Como la demanda llena los requisitos legales habrá de admitirse. En la misma se solicita se decrete la suspensión provisional. Se sustenta la petición de la medida provisoria con el argumento de que los actos acusados son manifiestamente infractores de normas de orden jurídico superior de rango constitucional y Legal, como son los artículos 53, 215 y 322 de la Constitución Nacional; 1o, 2o, 3o, 4º, 5o, 12 y 38 del decreto-ley 1421 de 21 de julio de 1993. Se afirma que por medio del artículo 322 de la Carta Política se estatuyó a Santa Fe de Bogotá como Distrito Capital y que su régimen político, fiscal y administrativo será el que determinen la Constitución, las leyes especiales que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los municipios. Preceptiva que se enmarca de manera expresa en los principios fundamentales de la Constitución, principalmente en cuanto a que Colombia, estado social de derecho, organizado como República unitaria, acoge al mismo tiempo un sistema de descentralización territorial, que reconoce dentro de límites que ella misma señala la autonomía de sus entidades descentralizadas. Es, además de todo,

democrática, participativa, pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general, que reconoce y protege la diversidad cultural en gracia del principio de la igualdad y al ordenamiento positivo de un pueblo, etc. Hace hincapié el accionante en que el decreto 1133 de 1994 se profirió con base en el artículo 12 de la ley 4a. de 1992, que constituye un reglamento de orden general aplicable a funcionarios que la misma norma señala, en los aspectos salarial y prestacional. Y es así como el Gobierno Nacional, con base en dicho artículo de la ley, expide los correspondientes estatutos saláriales y prestacionales de las entidades territoriales, lo cual es claro que no debe comprender al Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, lo que no pudo entender el Gobierno Nacional, puesto que sólo le era dable producir el régimen prestacional o salarial de los servidores públicos de la Nación, departamentos y municipios, no a si a Santa Fe de Bogotá, que sólo se puede hacer mediante una ley especial. Amén de que no debe olvidarse que la normativa constitucional que estableció, tanto el régimen departamental como el municipal ordinario, carece de fuerza vinculante tratándose del Distrito Capital. De esta suerte, recalca el accionante, que conjugando el artículo 150, nI. 19 de la Constitución Nacional con el artículo 322 de la misma, estimarían algunos que es competencia del legislador ordinario fijar el régimen salarial y el prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales al servicio del Distrito Capital, lo que

no le es dable delegar en otras corporaciones públicas, restricción que no tiene fuerza coercitiva en cuanto se le quiera oponer al Distrito Capital, en consideración a que a éste le corresponde un régimen absolutamente especial y, a no dudado, que la prohibición que se predica no se la extendió al ámbito territorial y menos en tratándose de salarios, como de prestaciones sociales de los servidores públicos distritales, fueran delegadas esas funciones, ora en el Concejo Distrital, ora en su Alcalde Mayor, ora en ambos, al uno la atribución decisoria y al otro la atribución de iniciativa, o a la inversa. En cuanto a los artículos 53 y 215 de la Constitución, se prescribe, por el primero de los cánones, toda desmejora de los derechos de los trabajadores, ya sea por vía legal, contractual, acuerdos y convenios de trabajo. Y por el segundo de los cánones, se refuerza el anterior, al extremo que el Gobierno Nacional no puede desmejorar los derechos de los trabajadores ni siquiera pretextando el estado de emergencia. Afirma el accionante, que las normas demandadas establecen odiosas discriminaciones entre "trabajadores oficiales" adscritos al Distrito Capital que permanecen intocables en sus prestaciones sociales, en tanto conserven tal carácter, pudiéndoseles trasladar, ascender, encargárseles de otras funciones. En cambio, a los "empleados públicos" es a los únicos que se les pretende imponer el decreto 1133 de 1994. Y que además de esa desigualdad creada entre “trabajadores oficiales" y empleados públicos del Distrito, surge un nuevo orden de

diferenciaciones, creadoras de conflictos que, enrarecerán la paz laboral que ha caracterizado desde antiguo al hoy denominado Distrito Capital en el sentido de que a los "empleados públicos" vinculados antes de la vigencia del decreto 1133 de 1994 les es aplicable el régimen prestacional de que venían disfrutando, mientras que a los vinculados con posterioridad se les aplicará el régimen prestacional de los empleados públicos de la rama ejecutiva del poder público. Es así como los empleados públicos que venían vinculados con anterioridad al decreto no pueden ser ascendidos sino a riesgo de perder su actual régimen prestacional, ya que para seguir disfrutando de ese régimen, deben continuar desempeñando los mismos cargos al momento de entrar en vigencia el decreto, y dígase otro tanto, de otras situaciones o movimientos de personal, tales como traslados, inclusive a otros cargos, de la misma categoría. Y solamente los empleados asimilados a carrera administrativa podrán pasar a otro cargo, ser trasladados, incorporados o ascendidos, pero siempre a fuerza de un previo "proceso de selección", que de no hacerse, coloca a tales empleados en condición de ser de libre nombramiento y remoción, lo que implica de hecho una diferenciación más entre los empleados de carrera y los que no lo son, siendo éstos la inmensa mayoría. Referente a la violación de los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 12 y 38 del decreto-ley 1421 de 1993, argumenta el accionante, que el artículo 1o. es fiel reflejo del artículo 322 de la Constitución Nacional, ya que preceptúa que Bogotá se organiza como

Distrito Capital y goza de autonomía para la gestión de sus intereses. Autonomía y régimen especial que resultan desconocidos por el Gobierno Nacional al pretender hacer extensivo un reglamento que no fue expedido para el Distrito Capital y que ni siquiera lo menciona, como es la ley 4a. de 1992. Y que reforzando lo establecido por el artículo 1o., precisa el artículo 2o, del mismo decreto, que el Distrito Capital como entidad territorial está sujeta al régimen político, administrativo y fiscal que para él establezca ( dice la Constitución), el estatuto y las leyes especiales que se profieran para su funcionamiento. Y por el artículo 3o. del decreto 1421 de 1993, que es estatuto de superior jerarquía a los decretos 1133 de 1994 y 1808 del mismo año, se determinó el objeto del régimen especial que se había diseñado para la capital del país, de donde se establece que aquél decreto constituye un estatuto político, administrativo y fiscal con el cual se quiso dotar al Distrito Capital de los instrumentos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y la prestación de sus servicios, etc. Mientras que los decretos 1133 y 1808 están determinando una interferencia inconstitucional e ilegal en la organización política y administrativa del Distrito Capital, que no contribuyen al mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes y, antes por el contrario, impedirán que hacia el futuro las propias autoridades locales, puedan producir soluciones en busca de la elevación de las condiciones laborales de sus propios servidores públicos. Y, por último, que las facultades otorgadas por el Congreso al Gobierno Nacional

mediante el artículo 12 de la ley 4a. de 1992 no decía relación con la circunscripción territorial del Distrito Capital, de donde fluye evidente la absoluta carencia de facultad legal para que el Ejecutivo hubiera proferido los actos que se demandan y así como el artículo 4o. del decreto 1421 establece que el Distrito Capital goza de los derechos y sólo tiene a su cargo las obligaciones que para él "... determinen expresamente ... " la Constitución y la ley " amén de que por el artículo 5o. del decreto se especifican las autoridades que gobiernan y administran al Distrito que no son otras que el Concejo Distrital, el alcalde mayor, las juntas administradoras locales, los alcaldes locales y demás autoridades de ésta índole además de las entidades que el Concejo crea y organice a iniciativa del Alcalde. Disposición que debe ser armonizada con el artículo 12 ibídem, que determinó cuáles eran las atribuciones del Concejo Distrítal, entre ellas, la de dictar las normas necesarias encaminadas a garantizar el adecuado cumplimiento de las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito, amén de las relativas a determinar la estructura general de la administración central, las funciones básicas de sus entidades y adoptar las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleos. Y, a su turno, dice el accionante, el artículo 38 del decreto 1421 enlista las atribuciones del alcalde mayor, quien ejercerá la potestad reglamentaria para la debida ejecución de los acuerdos del Concejo, como la de crear, suprimir y

fusionar los empleos de la administración central, señalarles sus funciones especiales y determinarles sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes. Concluye el accionante, que así, que de ese modo, inconstitucional e ilegal la interferencia del Gobierno Nacional en la organización política y administrativa del Distrito Capital a través de los actos que se demandan, incurriendo así en un clásico abuso de poder.

SE CONSIDERA: El constituyente de 1991 a través del artículo 322 de la actual Carta Política, cambió la naturaleza de la capital del país de Distrito Especial a Distrito Capital y determinó que su régimen político, fiscal y administrativo, será el que determinen la Constitución, las leyes especiales que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los municipios.

Cuando la capital del país era Distrito Especial no se le podía aplicar la legislación municipal ordinaria puesto que no había norma que así lo autorizara, posibiIidad que se contempla el artículo 322 de la Carta. Ahora bien, mediante la ley 4a. de 18 de mayo de 1992, se facultó al Gobierno Nacional, entre otras cosas, por el artículo 12, para fijar el régimen prestacional de le servidores públicos de las entidades territoriales (que comprenden desde luego a los municipios), y para señalarles el límite máximo salarial guardando equivalencias cargos similares en el orden nacional. Con base en esa facultad y la autorización que sí contempla el artículo 322 de la Carta el Gobierno profirió los actos que ahora se demandan y que se solicita sean suspendidos provisionalmente, de donde no fluye la infracción manifiesta de las normas superiores, reseñadas en la petición de la medida provisoria por

confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos en la petición. En cuanto a las odiosas discriminaciones en el aspecto prestacional de los servidores del Distrito Capital, a las que alude el accionante, observa la Sala que el campo de aplicación de los actos acusados se ha restringido a las personas que se vinculen a partir de su vigencia, y solamente resultan aplicables a aquellas personas que venían vinculadas en la hipótesis de que el empleado no continúe desempeñando el cargo para el cual fue, designado en el momento de la misma vigencia o cuando el trabajador oficial deje de serIo. Tampoco observa la Sala relación alguna entre el régimen prestacional decretado y los derechos o garantías de la carrera administrativa. Por manera que las personas aún no vinculadas estarían en igualdad de condiciones y si pretende una discriminación respecto a las personas que ya venían vinculadas al servicio, no se presentaría tal fenómeno dado que la situación jurídica hipotética de las no vinculadas no puede ser igual al de las primeras. Como de este último aspecto que se acaba de analizar tampoco surge la infracción manifiesta de las normas superiores reseñadas en la solicitud de la suspensión provisional, la Sala negará el decreto de ésta medida al no darse ese presupuesto como lo exige el artículo 152 del C.C.A. (modificado por el artículo 31 del decreto 2304 de 1989). Por lo expuesto, SE RESUELVE: 1.- Admitir la demanda instaurada por el Personero de Santa Fe de Bogotá, D.C. doctor Antonio Bustos Esguerra. 2.- Notifíquese personalmente este proveído a los señores Ministros de Gobierno,

Hacienda y Crédito Público, Trabajo y Seguridad Social, al Director del Departamento Administrativo de la Función Pública y al Agente del Ministerio Público. 3.- Fíjese el presente asunto en lista por el término de cinco (5) días, para que la parte demandada, o los intervinientes, si los hubiere, puedan contestar la demanda, proponer excepciones y solicitar la práctica de pruebas. 4.- Solicítense al Ministerio de Gobierno los antecedentes administrativos de los actos demandados. Líbrese el correspondiente oficio. 5.- No se ordena el depósito a que se refiere el numeral 4o. del artículo 207 del C.C.A., según la modificación introducida parel artículo 46 del decreto 2304 de 1989, por no haber lugar a él por la naturaleza del asunto a que se contrae el sub lite. 6.- Niégase decretar la suspensión provisional de los efectos de los actos demandados.

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE. PÚBLÍQUESE en "ANALES".

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada el día 4 de mayo de 1995.

CARLOS A. ORJUELA GÓNGORA AL VARO LECOMPTE LUNA

JOAQUÍN BARRETO RUIZ DIEGO YO UNES MORENO

JAIME MOSSOS GUARNIZO DOLLY PEDRAZA DE ARENAS

CON JUEZ

MYRIAM VIRACACHA SANDOVAL

SECRETARIA (E)