CE-SEC2-EXP1995-N5179
Consejo de Estado
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Detalles
- Título
- CE-SEC2-EXP1995-N5179
- Autor
- Consejo de Estado
- Categoría
- Jurisprudencia
- Área del derecho
- Administrativo
- Año
- 1995
ACCION DE SIMPLE NULIDAD - Requisitos / NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACION / HECHOS - Inexistencia Tratándose de una acción de simple nulidad, en donde lo que se pretende es el restablecimiento del orden jurídico abstracto y no de derechos individuales y concretos, no se requiere de un recuento pormenorizado de los presupuestos fácticos que puedan llevar a demostrar el perjuicio causado a un terminado particular, con la actuación que se demanda. Como la causa petendí es precisamente la nulidad del acto desde un punto de vista abstracto, bastará con la concreción del acto demandado y el concepto de la violación, además de otros elementos de la demanda, pero sin que pueda exigirse como requisito esencial de la misma, el relato detallado de unos “hechos”, que no necesariamente pudieran considerarse como fundamentales para la validez del acto cuya nulidad se propone. ACTO DE CARACTER GENERAL - Requisitos / PUBLICACION EN LA GACETA DEPARTAMENTAL - Inexistencia / ACTO DE CARACTER GENERAL - Ambito de Aplicación / CAJA DE PREVISION DEL DEPARTAMENTO DE NORTE DE SANTANDER / REGLAMENTO INTERNO DE TRABAJO Si bien es cierto el artículo 43 del C.C.A. establece el deber de publicar “los actos administrativos de carácter general...”, con la consecuencia de que no será obligatorio para los particulares mientras no se cumpla con este requisito, también lo es que esta regla es aplicable a los actos de carácter general. Deberá así consultarse, en cada caso, la naturaleza del acto a comunicar y su ámbito de
aplicación, a fin de determinar cómo y a quiénes debe notificarse la expedición del mismo. Por ello no puede entenderse, como lo hace el demandante, que todos los actos de la administración están sometidos a publicación. En el caso sub - judice, dada la naturaleza del acto expedido por la Junta Directiva de la Caja de Previsión del Departamento de Norte de Santander, así como a quienes iba dirigido –el personal administrativo de dicha entidad–, no era obligatoria su publicación en la Gaceta Departamental, por el carácter restringido de su ámbito de aplicación, que únicamente afectaría al personal ya mencionado, únicos interesados en conocer el contenido del Reglamento Interno. Por lo demás, cuando el artículo 330 del Decreto - Ley 1222 de 1986 enumera los documentos que deben publicarse en las gacetas oficiales, se refiere a los actos de las juntas directivas y gerentes de las entidades descentralizadas “...que creen situaciones jurídicas impersonales u objetivas o que tenga alcance o interés generales”, situación que no se configura en el caso en estudio.
NOTA DE RELATORIA : Hace mención de la sentencia de 30 de mayo de 1988; Sección Cuarta; Consejero Ponente: doctor Hernán Guillermo Aldana, sobre los efectos de la no publicación de los actos de carácter general.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
Consejero ponente: ALVARO LECOMPTE LUNA
Santa Fe de Bogotá, D.C., catorce (14) de septiembre de mil novecientos noventa y cinco (1995).
Radicación número: 5179
Actor: JORGE LUCAS TOLOSA CAÑAS
Demandado: CAJA DE PREVISION SOCIAL DE LOS EMPLEADOS Y OBREROS DEL DEPARTAMENTO DE NORTE DE SANTANDER Procede la Sala a resolver sobre el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 1o. de junio de 1990, en la cual el Tribunal Contencioso Administrativo de Norte de Santander, resolvió: “INHIBIRSE, para pronunciarse de mérito sobre la legalidad del
REGLAMENTO INTERNO DEL TRABAJO PARA EL PERSONAL
ADMINISTRATIVO DE LA CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DE LOS EMPLEADOS Y OBREROS DEL DEPARTAMENTO DE NORTE DE SANTANDER, expedido el 18 de abril de 1988”.
I. - ANTECEDENTES 1.1. - En demanda que obra a folios 31 y ss. del expediente, el ciudadano Jorge Lucas Tolosa Cañas, en su propio nombre, solicita de la jurisdicción que con fundamento en la acción de que trata el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, se declare la nulidad del Reglamento Interno de Trabajo para el Personal Administrativo de la Caja de Previsión Social de los Empleados y Obreros departamentales del Norte de Santander, artículos 1, 2, 3, con todos los capítulos, títulos y sub - numerales. Constituye así el acto acusado, la integridad del reglamento interno de trabajo, expedido el 18 de abril de 1988. 1.2. - Se cita en el libelo como normas violadas, la Constitución Política de Colombia vigente en la época y el artículo 43 del decreto 01 de 1984. El concepto
de violación se hace consistir, en que existiendo normas en la dicha Carta Fundamental, que consagraban derechos y garantías individuales para los empleados administrativos, éstos fueron desconocidos en el reglamento demandado, cuando introdujo en su numeral 2.1.1. una modificación al régimen anterior de declaración de insubsistencia, pues antes se exigía la motivación de los actos en que se decreta la destitución o insubsistencia, requisito que desapareció al expedirse el nuevo reglamento. 1.3. - Afirma el demandante que si bien el nuevo reglamento fue debidamente aprobado por la Junta Directiva de la Caja de Previsión Social, éste adolece de formalidades que son sustanciales para su validez, cual es, la no publicación del reglamento interno de trabajo en la Gaceta Departamental. Adicionalmente, el acta en la cual se justifica la reforma está falsamente motivada, presentándose también violación de la ley sustancial. 1.4. - El primero de los cargos, se apoya en el artículo 43 del Código Contencioso Administrativo, que ordena la publicación de los actos administrativos de carácter general, hecho que no cumplió al no haberse ordenado la publicación del nuevo reglamento, en la Gaceta Departamental. La falsa motivación obedece a que el fundamento para la expedición del nuevo reglamento, fue la modernización de la Caja de Previsión Social, hecho que no se cumplió, pues el nuevo reglamento es réplica exacta del anterior, con la única variación del numeral 2.1.1., que determinó que las declaraciones de insubsistencia ya no deben ser motivadas. La violación de la ley sustantiva se presentó en la forma
como fue citada la Junta Directiva y en el desarrollo del orden del día.
II. - DE LA SENTENCIA RECURRIDA 2.1. - Consideró el a - quo, en la primera parte de su providencia, que el demandante no dio cumplimiento al artículo 138 del Código Contencioso Administrativo, hoy sustituido por el artículo 24 del decreto 2304 de 1989, por cuanto en el acápite pertinente de la demanda, no se mencionó “a qué correspondía el reglamento demandado, ni qué autoridad lo expidió, en qué forma, etc.”. 2.2. - En segundo lugar se refirió a la llamada “causa petendi”, definiéndola como aquellos presupuestos fácticos que deben suministrarse al juez, para que pueda conocer la realidad histórica que se somete a su juzgamiento y concluye que este requisito esencial de la demanda –numeral 3o. del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo– no se incluyó en el libelo que dio origen a este proceso. 2.3. - Fue así como la falta de individualización completa del acto demandado y la carencia de elementos fácticos, lo llevaron a una decisión inhibitoria.
III. - DE LA ARGUMENTACIÓN DEL RECURRENTE La parte actora interpuso recurso de apelación (folio 126) contra la anterior providencia, afirmando que en la demanda se encontraban debidamente acreditados los requisitos sustanciales y formales, necesarios para un pronunciamiento de fondo. Las partes comparecieron en debida forma al proceso; el acto demandado es la totalidad del Reglamento Interno de Trabajo, pues la ausencia de publicación lo torna nulo en su integridad; al tratarse de una acción
de nulidad, en la cual se están dilucidando puntos de derecho y no de hecho, puede decirse que ellos se encuentran integrados a la totalidad de la demanda, especialmente en el capítulo de normas violadas y su concepto.
IV. - CONCEPTO DE LA FISCALÍA CUARTA DEL CONSEJO DE ESTADO 4.1. - El Ministerio Público no comparte la decisión inhibitoria del Tribunal porque, en su opinión, la demanda reunía los requisitos sustanciales y formales exigidos por la ley. 4.2. - De otra parte, sostiene que el fundamento esencial de la pretendida nulidad, como es la falta de publicación del nuevo Reglamento Interno en la Gaceta Departamental, no era un requisito legalmente necesario, por tratarse de un reglamento de carácter interno, que fue debidamente comunicado a los interesados. Al no encontrarse configurada ninguna de las causales de nulidad contempladas en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, se pronuncia por la desestimación de las súplicas de la demanda.
V. - CONSIDERACIONES DE LA SALA 5.1. - Para la Sala es evidente que el Tribunal de primera instancia pecó de exagerado rigorismo procesal, cuando se declaró inhibido para un pronunciamiento de fondo.
Aún aceptando que en la demanda contencioso administrativa se exige una técnica especial, delimitada en lo que al respecto dispone el artículo 137 del Código Contencioso Administrativo, los dos aspectos en que el Tribunal basó su inhibición no se configuran de una manera sin determinante en el libelo, que puedan llevar a la máxima sanción procesal: la falta de un pronunciamiento de mérito.
En efecto, sin necesidad de acudir a un mayor esfuerzo intelectual de índole interpretativo, se observa con facilidad que el acto acusado es el Reglamento Interno de Trabajo para el personal administrativo de la Caja de Previsión Social de los empleados y obreros del Departamento de Norte de Santander, expedido por su Junta Directiva, el 18 de abril de 1988, elementos todos éstos que lo diferencian y distinguen de otros actos de similares características, sin que pueda aceptarse, de manera tan contundente, que no puede establecerse a “qué reglamento” se refiere la demanda. Por lo demás, tratándose de una acción de simple nulidad, en donde lo que se pretende es el restablecimiento del orden jurídico abstracto y no de derechos individuales y concretos, no se requiere de un recuento pormenorizado de los presupuestos fácticos que puedan llevar a demostrar el perjuicio causado a un determinado particular, con la actuación que se demanda. Como la “causa petendí” es precisamente la nulidad del acto desde un punto de vista abstracto, bastará con la concreción del acto demandado y el concepto de la violación, además de otros elementos de la demanda, pero sin que pueda exigirse como requisito esencial de la misma, el relato detallado de unos “hechos”, que no necesariamente pudieran considerarse como fundamentales para la validez del acto cuya nulidad se propone. Los anteriores planteamientos llevan a la Sala a REVOCAR la sentencia apelada y, en su lugar, a pronunciarse sobre el fondo del asunto. 5.2. - El argumento central en que se hace consistir la nulidad del Reglamento
Interno demandado es el que no se haya efectuado su publicación en la Gaceta Departamental, porque según el libelista, se quebranta con ello el artículo 43 del Código Contencioso Administrativo. Si bien es cierto el art. 43 del C.C.A. establece el deber de publicar “los actos administrativos de carácter general...”, con la consecuencia de que no será obligatorio para los particulares mientras no se cumpla con este requisito, también lo es que esta regla es aplicable a los actos de carácter general. Deberá así consultarse, en cada caso, la naturaleza del acto a comunicar y su ámbito de aplicación, a fin de determinar cómo y a quiénes debe noticiarse la expedición del mismo. Por ello no puede entenderse, como lo hace el demandante, que todos los actos de la administración están sometidos a publicación. En el caso sub - judice, dada la naturaleza del acto expedido por la Junta Directiva de la Caja de Previsión del Departamento Norte de Santander, así como a quienes iba dirigido –el personal administrativo de dicha entidad–, no era obligatoria su publicación de su ámbito de aplicación, que únicamente afectaría al personal ya mencionado, únicos interesados en conocer el contenido del Reglamento Interno. Por lo demás, cuando el artículo 330 del decreto - ley 1222 de 1986 enumera los documentos que deben publicarse en las gacetas oficiales, se refiere a los actos de las juntas directivas y gerentes de las entidades descentralizadas “... que creen situaciones jurídicas impersonales u objetivas o que tenga alcance o interés generales”, situación que no se configura en el caso
en estudio. No se configura así la causal de nulidad que se endilga al Reglamento Interno de Trabajo que ocupa a la Sala, independientemente de las consideraciones que sobre el tema de la publicación de actos administrativos expresó el Consejo de Estado, en sentencia de 30 de mayo de 1988, Sección Cuarta, Consejero Ponente doctor Hernán Guillermo Aldana (folio 99), por referirse dicho proveído a la falta de publicación de un acto administrativo de carácter general, lo que trae como consecuencia, no la nulidad del acto mismo, el cual por no ser publicado no es ilegal, sino que la ausencia de dicha formalidad, genera que el acto, válido en sí, no sea obligatorio para los particulares. Pero en el presente caso, definido como está el carácter restringido del acto, existiendo información que no se discute en la demanda, que fue comunicado en la forma requerida para las actuaciones de esta naturaleza, la Sala concluye que no prospera la pretensión de nulidad sobre este punto. 5.3. - Se cuestiona igualmente el Reglamento Interno de Trabajo en comento, por: falsa motivación y violación de la ley sustancial. Con relación a la falsa motivación, el único argumento presentado hace relación a que, en opinión del demandante, el nuevo reglamento interno es “una réplica exacta del anterior”, sin que en él se configure la modernización que sirvió de base a su expedición. Pero el anterior argumento, que no se sustenta en elemento probatorio alguno, de por sí no corresponde al elemento subjetivo de “falsa motivación” y se contradice con lo que se afirma en la misma demanda, sobre la inclusión, en el nuevo, de normas sobre carrera administrativa y
declaratoria de insubsistencia sin necesidad de motivación. En cuanto a la pretendida violación de la ley sustancial, se habla de inobservancia de normas de procedimiento y violación de normas de carácter penal, pero sin mencionar siquiera el ordenamiento jurídico presumiblemente quebrantado en su concepto, situación que releva a la Sala de efectuar algún pronunciamiento al respecto. Las anteriores razones son suficientes para que la Sala deniegue las súplicas de la demanda, por no haberse demostrado las causales de nulidad que pudieran desvirtuar la presunción de legalidad del acto demandado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: 1. - Revócase la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, de fecha 1o. de junio 1990, con respecto a la acción instaurada por el ciudadano Jorge Lucas Tolosa Cañas. 2. - En su lugar, deniéganse las súplicas de la demanda.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y DEVUÉLVASE AL TRIBUNAL DE ORIGEN.
CÚMPLASE.
La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada el día 31 de agosto de 1995.
