CE-SEC2-EXP1995-N5333
Consejo de Estado
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Detalles
- Título
- CE-SEC2-EXP1995-N5333
- Autor
- Consejo de Estado
- Categoría
- Jurisprudencia
- Área del derecho
- Administrativo
- Año
- 1995
CARRERA PENITENCIARIA Y CARCELARIA - Régimen Aplicable / CARRERA PENITENCIARIA - Ingreso / CUERPO DE CUSTODIA Y VIGILANCIA - Régimen
de Carrera La carrera de personal del ramo carcelario y penitenciario creada por el Decretoley 1817 de 1964, se rige por los principios que el mismo consagra y por las normas que dicte el gobierno para su organización, ostentando primacía los previstos en el estatuto, que no excluye de la carrera penitenciaria a quienes “formen parte del cuerpo de custodia y vigilancia”. Es más, la Ley 32 de 1986 por la cual se adopta el Estatuto Orgánico del Cuerpo de Custodia y Vigilancia, después de definirlo y prever su formación y capacitación en la Escuela Penitenciaria Nacional, determina que “pertenecerán a la Carrera penitenciaria de que trata el artículo 100 del Decreto 1817 de 1964”.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
Consejero ponente: ALVARO LECOMPTE LUNA
Santa Fe de Bogotá, D. C., veintiocho (28) de noviembre de mil novecientos noventa y cinco (1995).
Radicación número: 5333
Actor: COOPERATIVA DE AHORRO Y CREDITO DE LA GUARDIA Y
EXGUARDIANES DE LA PENITENCIARIA Y CARCELES DE COLOMBIA LTDA.
- COOGUARPENAL LTDA.
Demandado: GOBIERNO NACIONAL En demanda presentada el 14 de septiembre de 1990, la Cooperativa de Ahorro y Crédito y Ex - guardianes de la penitenciaría y cárceles de Colombia
Ltda. “Cooguarpenal Ltda.”, a través de apoderado, y en ejercicio de la acción de nulidad de que trata el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, solicitó de la jurisdicción la declaratoria correspondiente respecto del Decreto Reglamentario número 1491 de 1990 “por el cual se modifica parcialmente el Decreto número 2655 de 1973, sobre la carrera penitenciaria”. Admitida la demanda fue contestada oportunamente, por el apoderado de la Nación - Ministerio de Justicia, oponiéndose a sus pretensiones.
I. DE LOS HECHOS, DISPOSICIONES VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACION En síntesis, en los hechos de la demanda se afirma:
Que “el artículo 100 del Decreto 1817 de 1964 estableció la carrera penitenciaria para el personal del ramo carcelario y penitenciario, independiente del servicio civil; por los artículos 101 y 102 ibídem previó que pueden pertenecer a dicha carrera las personas que hubiere (sic) obtenido título de idoneidad en la Escuela Penitenciaria Nacional, como también los empleados que estén prestando o hayan prestado con eficacia servicios en el ramo de prisiones y que aprueben los cursos que organice la Dirección General de Prisiones”. Que el artículo 3º del Decreto 2655 de 1973 precisó los empleos que comprende el ramo carcelario y penitenciario y quiénes pueden ingresar a la carrera correspondiente. Que el artículo 31 de la norma en comento indicó la composición de la Junta de la carrera penitenciaria. Que el artículo 4º del Decreto 819 de 1974 modificó la norma anterior
disponiendo que hacen parte de la Junta de la carrera además un suplente del representante de los empleados; que actuará como secretario de la Junta el Jefe de la División de Inspección de la Dirección General de Prisiones. Establece igualmente la forma de elección y el período del representante de los empleados y su suplente. Que el artículo 9º de la Ley 32 de 1986 determina el procedimiento de inscripción del guardián en la carrera penitenciaria. Que a pesar de lo anterior, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1491 de 1990, modificando su artículo 1º al 6º del Decreto 2655 de 1973, disponiendo que sólo podrán pertenecer a la carrera penitenciaria “todos los funcionarios que cumplan los requisitos exigidos en el presente decreto y que no formen parte del cuerpo de custodia y vigilancia se regirá por lo establecido en la Ley 32 de 1986”, es decir que creó dos carreras: la penitenciaria y la del cuerpo de custodia y vigilancia. Que el artículo 2º del decreto acusado, establece que en la elección del representante y suplente de los empleados sólo pueden participar aquellos inscritos en la carrera penitenciaria, con exclusión del personal de carrera del cuerpo de custodia y vigilancia creada por el artículo 1º. Por último se precisa, que la Dirección General de Prisiones expidió la Resolución número 0921 de 1990 para reglamentar “la elección del representante de los empleados no uniformados de la Dirección General de Prisiones a la Junta de carrera penitenciaria” y que como consecuencia de lo anterior, sólo otorga el derecho al voto para los fines de la elección a “todos los empleados no
uniformados del ramo carcelario dependientes de la Dirección General de Prisiones”. (Fols. 18 a 20). Estima el libelista que el decreto acusado violó las disposiciones contenidas en los artículos 55 y 76 - 10 de la Constitución de 1886. En el concepto de la violación, el actor manifiesta que el Ejecutivo invadió la órbita de competencia del legislativo, puesto que es a éste a quien corresponde dictar las normas atinentes a la carrera administrativa. Que el Gobierno Nacional para dictar el decreto en cuestión, necesitaba autorización precisa y pro tempore del órgano legislativo.
II. DE LA SUSPENSION PROVISIONAL La demanda fue admitida por auto del 26 de octubre de 1990, en el que se decretó la suspensión provisional de la proposición “y que no formen parte del Cuerpo de Custodia y Vigilancia” contenida en el primer inciso del artículo 1º del Decreto Reglamentario 1491 de 1990, expedido por el presidente de la República y refrendado por el Ministro de Justicia. Se denegó la suspensión provisional de las demás disposiciones del acto acusado.
La Sala, en esa oportunidad, después de confrontar el texto de la norma acusada y las disposiciones constitucionales y legales pertinentes, determinó que: “El acto acusado y cuya suspensión provisional íntegra se solicita, invoca ‘las facultades que le confieren el numeral 3º del artículo 120 de la Constitución Política y el artículo 100 del Decreto 1817 de 1964’. Trátese por consiguiente, y en primer lugar, de un decreto de tipo reglamentario, emanado por ende, de la atribución que la Carta otorga al presidente de la
república como Jefe del Estado y suprema autoridad administrativa para expedir aquellas medidas necesarias para la cumplida ejecución de las leyes. En segundo término, se fundamenta en la facultad que le otorga el artículo 100 citado, que a la letra dice: ‘Establécese la carrera de personal del ramo carcelario y penitenciario, independiente del servicio civil, la que estará regulada por los principios que consagra este estatuto, y con las normas que dicte el gobierno para su organización’. Es decir, que además de la atribución constitucional de la potestad reglamentaria, el acto acusado se apoya, igualmente en esa prerrogativa que le asigna el mencionado Decreto - ley 1817 de 1964 en la proposición comprendida en las palabras que la Sala ha subrayado dentro del texto transcrito. Sin embargo, es claro, que ‘la carrera del personal del ramo carcelario y penitenciario’ creada por el mencionado Decreto - ley 1817 de 1964 se rige, en principio, no sólo ‘con las normas que dicte el Gobierno para su organización’ (debió decir ‘por las normas...’) sino también por ‘los principios que consagra este estatuto’, los que por tener rango legislativo, ostentan primacía sobre aquellas, por razones obvias. Y uno de esos principios es aquel según el cual (arts. 101 y 102) pertenecen a la carrera penitenciaria ‘las personas que hubieren obtenido título de idoneidad en la Escuela Penitenciaria Nacional’ o las que estén prestando con eficiencia servicios en el ramo de prisiones y aprueben los cursos que organice la Dirección General de Prisiones. Para expresarlo de otro modo, no excluye a quienes
integren el Cuerpo de Custodia y Vigilancia mas no indica en forma contundente, que puedan pertenecer o estar inscritos en la misma. (Las citas constitucionales se refieren a la Carta de 1886; hoy la potestad reglamentaria se contiene en el artículo 189 - 11 de la de 1991). No obstante lo anteriormente anotado; la Ley 32 de 1986 (febrero 3) ‘por la cual se adopta el Estatuto Orgánico del Cuerpo de Custodia y Vigilancia, define éste como un ‘organismo armado, de carácter civil y permanente al servicio del Ministerio de Justicia e integrado por personal uniformado’ rubricando seguidamente que ‘sus miembros recibirán formación y capacitación en la Escuela Penitenciaria Nacional; pertenecerán a la Carrera Penitenciaria de que trata el artículo 100 del Decreto 1817 de 1964 y no podrán elegir ni ser elegidos por corporaciones políticas ni participar en organizaciones o actividades de índole partidista’”. (Se subraya). Pese a lo que se ha destacado por la Sala en el párrafo precedente, el acto cuya suspensión provisional se solicita, dice a la letra: “Podrán pertenecer a la Carrera Penitenciaria todos los funcionarios que cumplan los requisitos en el presente Decreto y que no formen parte del Cuerpo de Custodia y Vigilancia. La Carrera del Cuerpo de Custodia y Vigilancia se regirá por lo establecido en la Ley 32 de 1986. El Director General de Prisiones, los Jefes de División de la Dirección General de Prisiones y el Director de la Escuela Penitenciaria Nacional,
serán funcionarios de libre nombramiento y remoción del Gobierno” (art. 1º que subroga el art. 6º del Decreto Reglamentario 2655 de 1973; las subrayas no son del texto). Es en el primer aparte que se ha subrayado donde se ve una evidente violación de normas superiores, citadas por el demandante, percibible a través de una sencilla comparación, puesto que al paso que la norma legal, es decir, la Ley 32 de 1986 en el artículo 2º, segundo inciso, establece que los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia “pertenecerán a la Carrera Penitenciaria de que trata el artículo 100 del Decreto 1817 de 1964”, la norma reglamentaria los excluye, dado que precisa que si los funcionarios forman parte del cuerpo en cuestión, no podrán pertenecer a la mencionada carrera.
III. DE LOS ARGUMENTOS DEL OPOSITOR Notificada la demanda fue contestada oportunamente por el apoderado de la Nación - Ministerio de Justicia, oponiéndose a sus pretensiones, argumentando que “se aprecia claramente que el Decreto 1491 del 9 de julio de 1990, se expidió en el ejercicio legítimo de las atribuciones que le otorga al Presidente de la República, contenidas en el numeral 3º, del artículo 120, que lo faculta para ejercer la potestad reglamentaria, como Jefe del Estado y suprema autoridad administrativa, y para el cual también se indicó en segundo término, la facultad otorgada por el artículo 100 del Decreto 1817 de 1964 que a la letra dice
“establecer la Carrera del personal del Ramo Carcelario y Penitenciario,
independiente del servicio civil, la que estará regulada por los principios que consagra este estatuto, y con las normas que dicte el Gobierno para su organización” (fls. 50 a 53).
IV. DEL CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO El agente del Ministerio Público conceptúa que la pretensión de nulidad tiene vocación de prosperidad, solamente respecto del inciso primero del artículo 1º del Decreto 1491 de 1990, en cuanto a la expresión “que no forme parte del Cuerpo de Custodia y Vigilancia”, suspendida en el auto admisorio de la demanda. Por lo demás, en su opinión, el Ejecutivo no invadió la órbita de acción del Legislativo con su expedición, ya que se expidió con fundamento en la potestad reglamentaria prevista en el numeral 3º del artículo 120 de la Constitución Política vigente en la época de su expedición, y en el artículo 100 del Decreto 1817 de
1964.
V. DEL TEXTO DEL DECRETO ACUSADO “DECRETO NUMERO 1491 DE 1990
(julio 9) por el cual se modifica el Decreto 2655 de 1973, sobre la Carrera Penitenciaria. El Presidente de la República de Colombia, en uso de las facultades que le confiere el numeral 3º del artículo 120 de la Constitución Política y el artículo 100 del Decreto 1817 de 1964.
DECRETA: Artículo 1º. El artículo 6º del Decreto 2655 de 1973, quedará así:
Artículo 6º. Podrán pertenecer a la Carrera Penitenciaria todos los funcionarios que cumplan los requisitos exigidos en el presente decreto y
que no formen parte del Cuerpo de Custodia y Vigilancia. La carrera del Cuerpo de Custodia y Vigilancia se regirá por lo establecido en la Ley 32 de 1986. El Director General de Prisiones y el Director de la Escuela Penitenciaria Nacional, serán funcionarios de libre nombramiento y remoción del Gobierno. Artículo 2º. El artículo 31 del Decreto 265 de 1973, quedará así: Artículo 31. La Junta de la Carrera Penitenciaria estará integrada por el Director General de Prisiones o su delegado, el Jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio de Justicia o su delegado, el Jefe de la División de Inspección de la Dirección General de Prisiones quien actuará como Secretario de la junta y el representante de los empleados. Los representantes principal y suplente de los empleados de la Carrera Penitenciaria, serán elegidos por los mismos para un período de dos años, previa convocatoria que hará al Dirección General de Prisiones y por el sistema que ésta determine. Artículo 3º. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias”. Llegado el momento de decidir y no observándose vicio alguno que afecte el proceso, para resolver,
SE CONSIDERA
1. El acto acusado y cuya nulidad íntegra se solicita, invoca “las facultades que le confieren el numeral 3º del artículo 120 de la Constitución de 1886 y el artículo 100 del Decreto 1817 de 1964”. Trátase, por lo tanto, de un decreto de
tipo reglamentario, fundamentado además en la facultad otorgada por el artículo 100 citado.
2. El artículo 100 ibídem prescribe: “Establécese la carrera del personal del Ramo Carcelario y Penitenciario, independiente del servicio civil, la que estará regulada por los principios que consagra este estatuto y por las normas que dicte el Gobierno para su organización”.
3. La carrera penitenciaria creada por el mencionado Decreto - ley se rige por los principios en él consagrados y por “las normas que dice el gobierno para su organización”.
4. Dispone el artículo 101 que “Pertenecerán a la Carrera las personas que hubieren obtenido títulos de idoneidad en la Escuela Penitenciaria Nacional”. Y el
artículo 102 establece: “Podrán pertenecer también a la Carrera, los empleados que están prestando o hayan prestado con eficiencia servicios en el Ramo de Prisiones y que aprueben los concursos que organice la Dirección General de Prisiones”.
5. La Ley 32 de 1986 “por la cual se adopta el Estatuto Orgánico del Cuerpo de Custodia y Vigilancia” lo define como “un organismo armado de carácter civil y permanente al servicio del Ministerio de Justicia e integrado por personal uniformado” agregando que “sus miembros recibirán formación y capacitación de
la Escuela Penitenciaria Nacional; pertenecerán a la Carrera Penitenciaria de que trata el artículo 100 del Decreto 1817 de 1964 y no podrán ser elegidos para corporaciones políticas ni participar en organizaciones o actividades de índole partidista”. (Subrayas fuera del texto. Art. 2º).
6. Del estudio de las normas transcritas queda claro que “la carrera del personal del ramo carcelario y penitenciario” creada por el Decreto - ley 1817 de 1964, se rige por los principios que el mismo consagra y por las normas que dicte el gobierno para su organización, ostentando primacía los previstos en el estatuto,
que no excluye de la carrera penitenciaria a quienes “formen parte del cuerpo de custodia y vigilancia”. Es más, la Ley 32 de 1986 por la cual se adopta el Estatuto Orgánico del Cuerpo de Custodia y Vigilancia, después de definirlo y prever su formación y capacitación en la Escuela Penitenciaria Nacional, determinar que “pertenecerán a la Carrera Penitenciaria de que trata el artículo 100 del Decreto 1817 de 1964”.
7. A través de una sencilla comparación del acto demandado con las normas superiores citadas, se evidencia que aquel las infringe, puesto que, la Ley 32 de 1986 artículo 2º, segundo inciso, establece que los miembros del Cuerpo de
Custodia y Vigilancia pertenecerán a la Carrera Penitenciaria de que trata el artículo 100 del Decreto 1817 de 1964 y la norma reglamentaria los excluye, dado que precisa que si los funcionarios forman parte del cuerpo en cuestión, no podrán pertenecer a la mencionada carrera. Respecto del segundo inciso del artículo 1º del decreto demandado, no se encuentra que contraríen disposiciones superiores, dado que se trata de una remisión a la Ley 32 de 1986, que de un lado adopta el Estatuto Orgánico del
Cuerpo de Custodia y Vigilancia y de otro lo involucra –al Cuerpo de Custodia y Vigilancia– a la ya existente carrera penitenciaria. En relación al inciso tercero del mismo artículo 1º y a los artículos 2º y 3º del decreto acusado, no encuentra la Sala transgresión alguna a la normatividad superior. Lo anteriormente expuesto, conduce a que la Sala sólo acceda a decretar la nulidad de la proposición “y que no formen parte del Cuerpo de Custodia y Vigilancia” contenida en el primer inciso del artículo 1º del Decreto Reglamentario 1491 de 1990, y que no acoja tal petición en lo que atañe a los demás acápites del acto acusado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: DECRÉTASE la nulidad de la proposición “y que no formen parte del Cuerpo de Custodia y Vigilancia” contenida en el primer inciso del artículo 1º del Decreto Reglamentario 1491 de 1990, expedido por el Presidente de la República y refrendado por el Ministro de Justicia. DENIÉGASE la otra petición de la parte actora. Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en los Anales del Consejo de Estado y archívese el expediente. Cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada el día 2 de noviembre de 1995.
