CE-SEC2-EXP1995-N6274
Consejo de Estado
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Detalles
- Título
- CE-SEC2-EXP1995-N6274
- Autor
- Consejo de Estado
- Categoría
- Jurisprudencia
- Área del derecho
- Administrativo
- Año
- 1995
PROCESO DISCIPLINARIO - Términos / DEBIDO PROCESO EN PROCESO DISCIPLINARIO - Inexistencia de Violación / PRUEBAS - Inconducencia La sentencia no aceptó el argumento del actor que afinca la nulidad en la violación de la garantía constitucional del debido proceso y del derecho de defensa, porque la investigación no se llevó a cabo dentro del término legal. En rigor, el cargo no está llamado a prosperar porque de conformidad con el artículo 7º de la Ley 13 de 1984, el término de la investigación disciplinaria es variable, fijado por el jefe del organismo, según los criterios que el artículo 23 del Decreto 482 de 1985 indica, tales como “el número de participantes, la naturaleza y complejidad de los mismos”, prorrogables por una sola vez y hasta otro tanto; pero su vencimiento no impone el decaimiento del poder disciplinario, como que sus objetivos no pueden estar librados al arbitrio ni el jefe del ente, ni de las partes del proceso; ni conlleva la extinción de la acción disciplinaria salvo su prescripción, razones que han permitido al Consejo de Estado sostener que la inobservancia de los términos no incide en la eficacia de los actos disciplinarios. En el sub lite no se vulneró. El auto que denegó las pruebas fue materia de recurso y se atendió parcialmente, es decir hubo oportunidad de contradecirlo, pero ante todo se afirma por la Sala que no hubo violación del derecho constitucional porque las pruebas pedidas eran inconducentes y por lo tanto estuvieron bien denegadas.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
Consejero ponente: CARLOS ARTURO ORJUELA GONGORA
Santa Fe de Bogotá, D. C., diciembre diecinueve (19) de mil novecientos noventa y cinco (1995).
Radicación número: 6274
Actor: LUIS HECTOR MARIÑO CLAVIJO Demandado: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE AERONAUTICA CIVIL Procede la Sala a resolver la apelación propuesta contra la sentencia del 6 de septiembre de 1991 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en la demanda promovida por Luis Héctor Mariño Clavijo.
LA DEMANDA Acusa la Resolución 11632 del 17 de agosto de 1988, proveniente del Jefe del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil que impuso al demandante la sanción de destitución (fls. 46 - 51), y la número 14939 del 6 de octubre de 1988 que desató el recurso de reposición contra la anterior. Las razones de acusación, en resumen, son éstas: las actuaciones del investigador designado fueron extemporáneas, teniendo presente el lapso concedido para la indagación; le negó la práctica de pruebas y los recursos contra esa determinación; no se tuvo en cuenta el concepto de la representante de los empleados en la Comisión de Personal y que como no está probado el hecho imputado, hubo falsa motivación (fls. 68 - 73). LA ACTUACION DISCIPLINARIA A ella se refieren los actos acusados y en el decurso del proceso fue
remitida como antecedentes administrativos y para la Sala, resultan preponderantes los siguientes hitos: – El Jefe de la Oficina Auditoría Administrativa de la entidad, al llevar a cabo la visita a las dependencias de la misma en el aeródromo Bonilla Aragón (Palmaseca), halló por los años de 1986 en los meses de julio y agosto, y por el de 1987 en los meses de junio, julio y septiembre, que el ingeniero Luis Héctor Mariño Clavijo, había cobrado viáticos por, comisiones a los lugares y en los montos allí precisados (fl. 55 cdno. 2) mediante la presentación de “cumplidos” a diferentes aeropuertos en las mismas fechas. – A folio 61 idem, obra la apertura de la indagación disciplinaria, el 1º de marzo de 1988. – Luego de adelantadas algunas averiguaciones, se elevó el pliego de cargos, con expresión de los hechos, las pruebas que hasta el momento existían, de las normas pretensamente infringidas, del orden nacional, disciplinarias y penales, y se le enteró personalmente de ello (fl. 167 idem). – Los descargos aparecen a partir del folio 174 del cuaderno número 2. – El 5 de abril de 1988 se profirió el decreto de las pruebas y negó algunas de las pedidas por el investigado (fl. 185 loc. cit.). – Mediante auto del 13 de abril (fl. 200 id.), lo cual se hizo el 18 de abril de 1988, con las siguientes conclusiones: “Haber presentado cumplidos de comisión a diferentes aeropuertos en las mismas fechas” y por “haber cobrado viáticos de
la misma comisión dos veces” (fl. 209 cdno. 2). – El 11 de julio de 1988 la Comisión de Personal (fl. 231 loc cit) se ocupó del asunto y en forma dividida conceptuó sobre la aplicación de la sanción de destitución, pero la representante de los empleados se inclinó por la suspensión. – Finalizó con las resoluciones impugnadas. LA SENTENCIA Previo concepto del Agente del Ministerio Público adverso a las súplicas del libelo, el 6 de septiembre de 1991 el Tribunal denegó las peticiones, pronunciándose sobre cada uno de los motivos invocados así: en cuanto a la nulidad por no haberse realizado la investigación dentro del término, recordó la jurisprudencia del Consejo de Estado, en que no es causal de nulidad (fl. 134 cdno. 1); que en el proceso disciplinario, la Ley 13 de 1984, reconoce al investigado el derecho a solicitar pruebas, las que se decretarán siempre que sean conducentes y las rechazadas no conducían a desvirtuar los cargos (fl. 135 cdno. 1) y finalmente que tanto en la averiguación disciplinaria como con las pruebas practicadas en este proceso, se demostró que el actor aparece cumpliendo comisión en lugares diferentes y distantes y cobrando los viáticos. Al impugnar la decisión el actor insiste en que únicamente se limitó a cumplir con las órdenes e instrucciones impartidas por la Entidad, que no es ordenador del gasto en ella, que su desarreglo administrativo no puede imputársele, amen de repetir los argumentos de las etapas disciplinarias y jurisdiccional ya aludidos.
En su colaboración de instancia, la Delegada del Ministerio Público, opina que la sentencia debe mantenerse, aunque pudieron existir fallas en la organización administrativa de la Entidad, “el único responsable para que todo esto sucediera fue el demandante, quien no ha debido presentar cumplidos de comisión en diferentes aeropuertos en las mismas fechas, ni haber cobrado viáticos dobles por comisión” (fl. 148 - 157).
CONSIDERACIONES
1. Cuando se acude ante la jurisdicción contencioso administrativa en ejercicio de la acción de nulidad y de restablecimiento del derecho (art. 85 C.C.A.) contra el acto terminal del proceso disciplinario, los motivos invocables puede ser uno o varios de los indicados en el inciso 2º del artículo 84 del C.C.A., de lo cual hará mérito la demanda según el número 4 del artículo 137 ibídem , de modo tal que, como ésta jurisdicción es particularmente rogada, el thema probandum y el decidendum lo determina el accionante, sin perjuicio de las facultades jurisdiccionales respeto de las excepciones, conforme al inciso 2º del artículo 164 ejusdem.
El proceso contencioso en hipótesis como la que nos concita, no es una instancia adicional o extraordinaria del trámite disciplinario, que incluso el propio legislador puede excluir, sino la expresión del control de constitucionalidad y legalidad, por petición de parte, respecto del acto terminal disciplinario, el cual, entre tanto, se asume ajustado a la ley y por ende corresponde a las partes la prueba de sus respectivas afirmaciones.
2. En la especie de éste proceso, el sancionado ha propuesto la violación del
debido proceso, consistente en la inobservancia de los términos legales para el adelantamiento de la investigación, y el del derecho de defensa a través de la negación de pruebas y desatención de una recusación, y la demostración de los cargos formulados, todas ellas cometidas en el transcurso de la investigación disciplinaria y en la primera de las resoluciones acusadas. El derogado artículo 26 de la Constitución de 1886, vigente para la época de los hechos, disponía como uno de los derechos civiles y garantías sociales, el del juzgamiento “observando la plenitud de las normas propias de cada juicio”, conocido como el debido proceso y que comprende el derecho de defensa, de los cuales no se puede sustraer el régimen disciplinario. De aquél hablan el inciso 2º del artículo 3º y los artículos 5º, 7º, 8º y 9º, entre otros, de la Ley 13 de 1984 y del segundo especialmente del artículo 12 de la ley en comento. El objetivo del régimen disciplinario es el de asegurar a la sociedad y a la Administración Pública la eficiencia en la prestación de los servicios a cargo del Estado, así como la moralidad, la responsabilidad y la conducta correcta de los funcionarios públicos y a éstos los derechos y las garantías que les corresponden como tales (art. 1º Ley 13 de 1984).
3. La sentencia no aceptó el argumento del actor que afinca la nulidad en la violación de la garantía constitucional del debido proceso y del derecho de defensa, porque la investigación no se llevó a cabo dentro del término legal. En rigor, el cargo no está llamado a prosperar porque de conformidad con el artículo
7º de la Ley 13 de 1984, el término de la investigación disciplinaria es variable, fijado por el Jefe del Organismo, según los criterios que el artículo 23 del Decreto 482 de 1985 indica, tales como “el número de participantes, la naturaleza y complejidad de los mismos”, prorrogable por una sola vez y hasta en otro tanto; pero su vencimiento no impone el decaimiento del poder disciplinario, como que sus objetivos no pueden estar librados al arbitrio ni del jefe del ente, ni de las partes del proceso; ni conlleva la extinción de la acción disciplinaria salvo su prescripción, razones que han permitido al Consejo de Estado sostener que la inobservancia de los términos no incide en la eficacia de los actos disciplinarios. El art. 20 del reglamento, distingue además, las etapas de la investigación disciplinaria así: iniciación, práctica de pruebas, formulación de cargos, recepción de cargos y cierre de la investigación, que deben atenderse con aplicación de los principios de la actuación administrativa según el artículo 3º del C.C.A. Adicionalmente porque el averiguatorio se llevó a cabo dentro del término prorrogado legalmente. Asunto diferente es la etapa evaluativa y de juzgamiento que ni la ley, ni la lógica han señalado que deba hacerse dentro de aquel término sino dentro de otro dependiendo de las diferentes circunstancias según lo imponga el informe rendido. La violación del derecho constitucional consiste en omitir etapas del proceso disciplinario o de la investigación, cercenarle los derechos de defensa y de contradicción, aunque el ideal de la justicia pronta y eficaz resulte ser el de
alcanzar el cometido dentro de los términos legales. No significa ello que la sala justifique las dilaciones o el desacato a los principios de celeridad y eficacia del proceso disciplinario y administrativo, ni que por soslayarlos se pueda valer el encartado o la administración para evadir sus propias cargas de responsabilidad ético - administrativa, pues han de ejercerse los respectivos derechos para equilibrar los intereses de la sociedad, de la administración y los del servidor, lo cual se garantiza mediante la ponderación en la conducción de la acción disciplinaria de acuerdo con la complejidad de los hechos.
4. El derecho a defenderse en el proceso disciplinario, que constitucionalmente es una opción y no una obligación, como garantía constitucional antes y ahora derecho fundamental, se integra por el conocimiento del informe y las pruebas que se alleguen a la investigación, ser escuchado en descargos y con la práctica de las pruebas que solicite “siempre que sean conducentes al esclarecimiento de los hechos” y de asesoramiento por la organización sindical a que pertenezca, si lo desea (art. 12 Ley 13 de 1984). En el sub lite no se vulneró. El auto que denegó las pruebas fue materia de recurso y se atendió parcialmente, es decir hubo oportunidad de contradecirlo, pero ante todo se afirma por la Sala que no hubo violación del derecho constitucional porque las pruebas pedidas eran inconducentes y por lo tanto estuvieron bien denegadas.
Las probanzas desechadas no apuntaban a demostrar que el ingeniero encontrándose en el cumplimiento de las comisiones dubitadas y originantes de
los cargos, –porque, apunta la Sala, no debe olvidarse que la Oficina de Auditoría no glosó todas las comisiones del empleado sino unas específicamente, con lo cual el debate probatorio se limitaba a ese y no otro asunto–, fue instruido de órdenes que redujeron los términos de estada en dicho lugar y le imponían movilizarse a otro, ni propendían a establecer qué motivo exculpativo le había impedido en ese momento proveerse del respectivo cumplido por el tiempo que llevaba de permanencia en dicho lugar, pues el cargo consistía en haberse atribuido el don de la ubicuidad para cumplir los mandatos de la entidad y formular las cuentas de cobro por los viáticos, ante el imposible físico y moral de hallarse simultáneamente, en cumplimiento de servicios, en lugares diferentes, con las consabidas inconsistencias de los documentales que soportaban su petición de pago y que satisfizo la entidad, desde luego, indebidamente en parte. En el juzgamiento disciplinario, esencialmente ético y subjetivo, la responsabilidad del servidor es la generada por su propia conducta, pudiéndose afirmar que es personal y que no se juzga la conducta de la Administración. Con todo admite las calificaciones de la culpabilidad en la manera como lo haya impuesto el respectivo estatuto en forma antelada al hecho y las exoneraciones legalmente admitidas, tales como la inexistencia del hecho investigado (ausencia de objeto), que la ley no lo considera como falta disciplinaria (atipicidad disciplinaria), que haya lugar a exoneración de responsabilidad, ya que porque “el funcionario inculpado no lo cometió (inculpabilidad sicofísica o se atribuye a un
tercero de modo exclusivo, o existe fuerza mayor o caso fortuito) pero no cuando el hecho se comete en conjunto o con la concurrencia de la actividad de otros miembros de la administración o de terceros ajenos a ella, o por causa del propio sistema administrativo o por ausencia o ineficiencia de sus propios controles (art. 40 Decreto 482 de 1985). La compensación de culpas no es eximente absoluto de la responsabilidad disciplinaria, supuesto que la falta del empleado deviene del incumplimiento de sus deberes, del abuso de sus derechos, o de su incursión en las prohibiciones legales bajo las formas de imputación que el estatuto indique.
5. Así mismo, es inconsistente el cargo de no haberle atendido la recusación, pues tal como se observa en autos oportunamente se le despachó.
Idéntica ineficacia encuentra la Sala en el reparo contra el acto porque no se siguieron las opiniones de la representante de los empleados de la Comisión de Personal, pues ni el concepto de la comisión, ni uno de sus integrantes en particular, es obligatorio.
6. Suma de todo lo precedente es que no fue desvirtuada la legalidad de los actos acusados, ni probados los vacíos atribuidos a la actuación disciplinaria y el fallo se confirmará.
En mérito de lo cual, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: CONFÍRMASE la sentencia del seis (6) de septiembre de mil novecientos noventa y uno (1991) proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
Cópiese, notifíquese y devuélvase al Tribunal de origen. La anterior providencia la estudió y aprobó la Sala el día 6 de diciembre de 1995.
