CE-SEC2-EXP1995-N6301

CESE ILEGAL DE ACTIVIDADES / SANCION DISCIPLINARIA / DEBIDO PROCESO - Vulneración / PRUEBAS - Inexistencia / RECTIFICACION JURISPRUDENCIAL Examinados cada uno de los procesos acumulados, se observa que en efecto, la sanción impuesta a todos los actores se produjo sin allegarse la prueba siquiera sumaria de su participación en el cese de actividades, y por consiguiente el Ministerio de Hacienda y Crédito Público impuso las sanciones sobre supuestos, violando así el debido proceso y el derecho de defensa, motivo por el cual se revocará el fallo apelado, y en su lugar se decretará la nulidad de los actos acusados.

NOTA DE RELATORIA: Reiterada en sentencia de mayo 13 de 1992, Exp. 555,

Ponente: Dr. DIEGO YOUNES MORENO, Actor: MARIA CRISTINA CASTRO DE

CH.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejero ponente: DIEGO YOUNES MORENO

Santa Fe de Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de julio de mil novecientos noventa y cinco (1995).

Radicación número: 6301

Actor: ERASMO DIAZ A. Y OTROS

Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO ERASMO DÍAZ ANDRADE, LUIS E. CLAVIJO C., GLORIA MARÍA LÓPEZ, RAFAEL E. GUTIÉRREZ M. y HÉCTOR J. BELLO L., solicitan se declare la nulidad de las Resoluciones Nos. 231 de 21 de enero de 1980, 6805 de 30 agosto

de 1979 y 28 de 8 enero de 1980, 7087 de 24 de septiembre de 1979, 7059 de 17 de septiembre de 1979 y 6953 de 11 de septiembre de 1979, respectivamente, mediante las cuales el Ministerio de Hacienda y Crédito Público los suspendió en el ejercicio del cargo por el término de doce meses. Como hechos en que fundamentan su solicitud, expresan que con ocasión del cese de actividades en el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a partir del 13 de agosto de 1979, dicho organismo adelantó una rápida investigación sobre los hechos, ignorando el resultado de la investigación, pero a raíz de la cual fueron suspendidos en el ejercicio del cargo. Expresan que contra ellos no se inició siquiera un proceso breve y sumario que culminara con la absolución o imposición de una sanción, pero que en todo caso, les fue aplicada la referida sanción de suspensión. Advierten cómo no se les oyó en declaraciones de descargos, ni se les permitió aportar pruebas. En uno de sus apartes señalan que tal decisión estuvo destinada única y exclusivamente a sancionar una falta consistente en su supuesta participación en el paro comentado, falta que no fue comprobada, y aunque se invocaron los decretos 2131 y 2132 de 1976, estas disposiciones no facultaban para suspender omitiendo la prueba de la participación en los hechos que motivaron el paro. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca denegó las súplicas de las demandas, por considerar que los demandantes no habían desvirtuado la acusación de su participación en el paro, y en consecuencia los actos

administrativos impugnados habían conservado su presunción de legalidad. EL RECURSO Los actores interpusieron el recurso de apelación contra el anterior fallo, por estimar que se les desconoció en el proceso disciplinario el derecho de defensa y el debido proceso. Señalan que no es posible admitir que ellos hubieran participado en el cese de actividades sin que previamente se hubiera establecido siquiera sumariamente y con su previa audiencia, el hecho en que se funda la suspensión. Concluye el recurso lo siguiente: “Para destruir la presunción de inocencia que amparaba a los actores era menester que la administración estableciese a través de un procedimiento breve y sumario, en que se garantizase el derecho de audiencia y defensa.” (fl. 218) El Ministerio Público, no rindió concepto. CONSIDERACIONES Ya la Sala ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre este aspecto, y fue así como mediante sentencia de 13 de mayo de 1992, expediente No. 555 con ponencia del Dr. Diego Younes Moreno, dijo: 1) La parte actora ataca el acto, básicamente por estimar que la suspensión de que fue objeto, no estuvo precedida de una investigación previa donde fuera escuchada, y además porque para expedir el acto se ha debido comprobar su participación en el cese ilegal de actividades, lo cual no ocurrió. 2) El Tribunal igualmente consideró que la actora ha debido ser previamente oída y vencida en el proceso, pues el artículo 26 de la C.N. no podía ser suspendido, de una parte, y de la otra, porque la suspensión se produjo sin

existir prueba sumaria de que la actora participó en el aludido paro de 1979. 3) Tanto el fallo de la Sala Plena invocado por el Tribunal, como el que transcribe la vista fiscal del Consejo de Estado, coinciden en señalar que el acto debe estar fundado en el hecho cierto de la participación en el cese de actividades, pues es evidente que la autorización que confiere la ley al nominador para sancionar al empleado oficial comprometido en un cese ilegal de actividades, no puede involucrar a quienes hayan hecho cesación pacífica del trabajo, determinados por circunstancias ajenas a su voluntad y creadas por las condiciones mismas del paro, ni menos a los empleados del organismo donde se desarrolló el cese ilegal de actividades, y que no participaron en él. 4) Estima la Sala independientemente de que al administrado se le dé la oportunidad de ejercer el derecho de defensa, antes o después de proferido el acto, que debe estar probado aunque sea sumariamente que el empleado participó en el cese ilegal de actividades. 5) Aunque el acto acusado no se allegó al expediente reconstruido de acuerdo con la sentencia del Tribunal, el acto administrativo de suspensión de la actora se produjo sin haber allegado la prueba siquiera sumaria de su participación en el cese de actividades, lo cual equivale a la imposición de una sanción disciplinaria a un funcionario por sospecharse su autoría o coparticipación en el referido cese de actividades, y lo que el Decreto Legislativo 2132 de 1976, en su artículo autorizó, fue la posibilidad de sancionar, “sin el lleno de los requisitos legales y reglamentarios”, a quienes

participaran en huelgas, o impidieran o entrabaran la prestación del servicio, pero no de quienes se supusiera tales conductas. Dijo el artículo 2o. del citado Decreto: “Artículo 2o. Los empleados públicos y trabajadores oficiales escalafonados en las carreras administrativa, docente, carcelaria y penitenciaria y diplomática y consular, que participen en huelgas o en reuniones tumultuarias, o que entraben o impidan la prestación de servicios, o que inciten a participar en los hechos aquí expresados podrán ser suspendidos en sus empleos, sin derecho a remuneración y sin el lleno de los requisitos legales y reglamentarios para dicha suspensión, que no será menor de seis meses ni mayor de doce. La suspensión del personal escalafonado se hará por la autoridad que hizo el nombramiento.” La Sala considera que si la responsabilidad objetiva, dentro del régimen disciplinario, no ha sido aceptada en el derecho colombiano, menos puede ser de recibo, la imposición de una sanción disciplinaria, sin prueba de la existencia de la falta disciplinaria, y por lo tanto, sin causa que la justifique. La Sala Plena, en sentencia de 7 de octubre de 1982, con ponencia del Doctor Carlos Betancur, dijo: “Pero si bien los decretos dictados con base en el artículo 121 de la Carta tienen el efecto de suspender las leyes que sean incompatibles con el estado de sitio y el 2132 precisamente produjo ese efecto en las leyes de carrera administrativa, no es menos que esos mismos decretos no pueden suspender las garantías contempladas en la Constitución, entre las que se

cuentan las comprendidas en su articulo 26; norma que impone el juzgamiento con imputación del hecho definido como falta y con audiencia del presunto responsable, quien podrá presentar alegaciones y pruebas de descargo. Además el acto deberá tener motivación suficiente y adecuada con imputación de la falta cometida, enmarcada en el estatuto previo que la haya establecido y con el señalamiento de los recursos posibles. Garantías mínimas que operan en el campo de las sanciones, sean penales o meramente disciplinarias. De allí que el principio universal nullum crimen nulla poena sine lege, no pueda bajo ningún pretexto suspenderse por un decreto de estado de sitio. Si así fuera, la suspensión cobijaría, en casos como el aquí estudiado, el artículo 26 de la Carta. Aclara finalmente la Sala que sobre un presupuesto probatorio de la falta, sí cabía la aplicación de la excepcional sanción a la cual nos referimos, derivada de un decreto de estado de sitio, y sin el seguimiento del procedimiento que usualmente se observa en el trámite disciplinario de carácter corriente.” Examinados cada uno de los procesos acumulados, se observa que en efecto, la sanción impuesta a todos los actores se produjo sin allegarse la prueba siquiera sumaria de su participación en el cese de actividades, y por consiguiente el Ministerio de Hacienda y Crédito Público impuso las sanciones sobre supuestos, violando así el debido proceso y el derecho de defensa, motivo por el cual se revocará el fallo apelado, y en su lugar se decretará la nulidad de los actos acusados, salvo la resolución No. 6805 de 30 de agosto de 1979, mediante la cual

se suspendió por el término de 60 días a Luis E. Clavijo Cañón mientras se le adelantaba el correspondiente proceso disciplinario, respecto de la cual se proferirá fallo inhibitorio, por cuanto el acto acusado es un simple acto de trámite, y no definitivo como lo son los demás actos acusados. La jurisprudencia de la Sala ha considerado que conforme al artículo 178 del C.C.A. cuando la suma que la administración debe cancelar al actor es una suma fija cierta, determinada y congelada a la fecha de la sentencia, debe ser ajustada al valor con el objeto de que el restablecimiento del derecho se acomode a las variaciones de precios, y tenga alguna equivalencia entre lo que el empleado dejó de percibir y lo que con ocasión del fallo viene a obtener. Esta Sala en providencia de 25 de febrero de 1993, con ponencia de la Dra. Dolly Pedraza de Arenas, dijo: Para ello se acudirá al sistema y fórmula que ha venido siendo utilizado de tiempo atrás por la Sección Tercera de la Corporación, según los cuales el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh) por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de esta sentencia) por el índice inicial (vigente a la fecha de ejecutoria del último acto acusado), así: R = Rh x índice final índice inicial De manera que la suma fija que resulte de sumar todo lo dejado de percibir por los demandantes en el período de la suspensión disciplinaria, será el Rh o valor histórico. No obstante, para la Sala, era criterio dominante que la actualización o

indexación se hubiera pedido expresamente en la demanda, punto que ahora se recoge, para disponer que en casos como este, que tratan de suma fija, y por ende no tienen mecanismo alguno de actualización monetaria, ello pueda operar sin que expresamente se haya solicitado, con fundamento en las siguientes razones: 1) Es derrotero para la administración de justicia, señalado por el constituyente de 1991, mirar el derecho sustancial en juego, sobre las formalidades (art. 228). Se había movido con ese mismo sentido el legislador, al expedir el C.P.C., que en su artículo 4o. dice: Artículo 4o. Interpretación de las normas procesales. - Al interpretar la ley procesal, el juez deberá tener en cuenta que el objeto de los procedimientos es la efectividad de los derechos reconocidos por la ley sustancial. Las dudas que surjan en la interpretación de las normas del presente Código, deberán aclararse mediante la aplicación de los principios generales del derecho procesal, de manera que se cumpla la garantía constitucional del debido proceso, se respete al derecho de defensa y se mantenga la igualdad de las partes. 2) La Carta de 1991 somete al Juez al imperio de la Ley, pero autoriza el uso de la equidad como un criterio auxiliar para resolver problemas jurídicos y justamente el punto del cual ahora se ocupa la Sala, es un punto de equidad (art. 230). 3) En efecto, si se pide un restablecimiento que consiste básicamente en el pago de una suma de dinero, es fácil entender que se está solicitando ese valor para la fecha en que se produzca la condena, pues nadie pide menos valor del que le causa el perjuicio recibido, como un resultado lógico.

1. Un completo restablecimiento del derecho supone que cuando lo ordena un fallo, aquél debe guardar suficiente interés para el actor. Por eso el legislador ha conferido al juez administrativo la facultad para estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas, justamente con el objeto de restablecer el derecho particular en la misma proporción en que se causó el daño. Dicho en otros términos más sencillos, el restablecimiento del derecho debe ser justo, equitativo y razonable. 5) El demérito monetario es un fenómeno económico, fácilmente perceptible por todos, y por lo tanto su efecto no necesita solicitud expresa en la demanda ni la prueba de su impacto se precisa en el expediente.

Al respecto ha dicho la Corte Suprema de Justicia, en sentencia de febrero 2 de 1990, con ponencia del Dr. JOSÉ ALEJANDRO BONIVENTO FERNÁNDEZ: La doctrina de la Corte entendiendo que las restituciones mutuas deben hacerse con apoyo en la equidad, ha venido manifestando que, cuando se declare la nulidad de un contrato, es pertinente disponer la corrección monetaria sobre el precio que se deba devolver en desarrollo de lo normado por el artículo 1746 del Código Civil, porque es un hecho real y notorio que en nuestro país el dinero no mantiene intangible su poder de cambio a causa del fenómeno inflacionario, y en estas circunstancias lo que vendría a recibir el comprador sería un dinero envilecido por el transcurso del tiempo, que no conserva la capacidad adquisitiva que tenía al momento del contrato. Considerando que la restitución en estas circunstancias no se ajustaba a las

reglas de la simetría que debe regir en los contratos bilaterales, fue que la jurisprudencia de esta Corporación, echando mano a los principios generales del derecho, concretó a partir de fallos del 24 de abril y 9 de julio de 1979 la condena a pagar el reajuste monetario derivadas de determinadas obligaciones. Hoy no sólo es, pues, viable la revalorización como efecto de la nulidad declarada, ante la calidad de hecho público y notorio que ostenta la depreciación monetaria, sino que, en razón de la propia equidad que debe gobernar el proceso de las restituciones mutuas, esa determinación puede adoptarla el juez aún de oficio, sin que se constituya en decisión incongruente. Además, como la declaración de nulidad conlleva unos pronunciamientos consecuenciales tendientes a retrotraer las cosas al estado en que se hallaban antes de la celebración del contrato anulado, la Corte tampoco encuentra inconsonancia en que, al proceder así, el fallo hubiera dispuesto que el vendedor devolviera, con sus correspondientes intereses, los dineros recibidos como parte del precio. (Radicación 1698) En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: REVÓCASE el fallo del día 19 de abril de 1991 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en demanda promovida por ERASMO DÍAZ ANDRADE, LUIS E. CLAVIJO C., GLORIA M. LÓPEZ, RAFAEL E. GUTIÉRREZ

M. y HÉCTOR J. BELLO L., y en su lugar se dispone: DECLÁRANSE NULAS las resoluciones números 231 de 21 de enero de 1980, 28 de 8 de enero de 1980, 7087 de 24 de septiembre de 1979, 7059 de 17 de septiembre de 1979, y 6953 del 11 de septiembre de 1979, proferidas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y mediante las cuales se suspendió en el ejercicio de sus funciones a los demandantes, por el término de 12 meses sin derecho a remuneración.

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público a título de restablecimiento del derecho, cancelará todos los salarios, prestaciones sociales, y demás derechos dejados de percibir por los demandantes con ocasión de la citada sanción disciplinaria, y tendrá como tiempo servido para todos los efectos legales el término de la suspensión por 12 meses. La liquidación de estos valores se hará conforme a la parte motiva de este fallo y de acuerdo con la fórmula que aparece en ella. DECLÁRASE INHIBIDO para fallar respecto de la solicitud de nulidad de la resolución No. 6805 de 30 de agosto de 1979, por tratarse de un acto de trámite. La Nación, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dará cumplimiento a la sentencia en los términos previstos en el artículo 176 del C.C.A. CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, y una vez ejecutoriada, devuélvase al Tribunal de origen. Discutida y aprobada por la Sala en sesión celebrada el día trece (13) de julio

de mil novecientos noventa y cinco (1995).

CARLOS ORJUELA GÓNGORA CLARA FORERO DE CASTRO

JOAQUÍN BARRETO RUIZ ALVARO LECOMPTE LUNA

DOLLY PEDRAZA DE ARENAS DIEGO YOUNES MORENO

MYRIAM VIRACACHÁ SANDOVAL

SECRETARIA (E)