CE-SEC2-EXP1995-N6543-6640
Consejo de Estado
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Detalles
- Título
- CE-SEC2-EXP1995-N6543-6640
- Autor
- Consejo de Estado
- Categoría
- Jurisprudencia
- Área del derecho
- Administrativo
- Año
- 1995
POTESTAD REGLAMENTARIA - Límites La potestad reglamentaria que la Constitución otorga al Presidente de la República se encuentra limitada por dos cortapizas (sic), así: primera, por la propia que reglamente y, segunda por el ordenamiento constitucional y legislativo general. Ninguna de las dos debe ser sobrepasado o superdimensionado, porque no obstante estar la potestad reglamentaria estrechamente emparentada con la labor legislativa que desarrolla ordinariamente el congreso y extraordinariamente el propio jefe de estado (Art. 150, numeral 10 y 19; 213 y 214 de la constitución ahora vigente; 76 numeral 12 y 121 de la constitución anterior) no ha de entenderse que a través de ella pueda modificarse el ordenamiento legal, pues su derogación, abrogación o modificación de éste solo corresponde al legislador. SUSTITUCION PENSIONAL / CONYUGE SOBREVIVIENTE / MATRlMONIO / SOCIEDAD CONYUGAL / PRUEBA SUMARIA La segunda y la tercera frases "cuando se haya disuelto la sociedad conyugal o exista separación legal o definitiva de cuerpos", y en cuanto a aquella, como, ya se anotó en el auto mediante el cual se accedió a decretar la suspensión provisional mediante proveído de 20 de mayo de 1992 tras un detenido estudio, ha de decirse que ostentan flagrantemente un quebranto al ordenamiento legislativo vigente, dado que hace, por una parte, equiparable el concepto jurídico "matrimonio" -que es a lo que se refieren las normas, legales que arriba se han
transcritocon lo que ha de entenderse por "sociedad conyugal", y por otra parte, da a entender que la separación legal y definitiva de cuerpos hace desaparecer el vínculo matrimonial, que es el que debe estar vigente al momento de la muerte. La cuarta frase acusada de nulidad, "hecho éste que se demostrará como prueba sumaria", se está refiriendo a la circunstancia de que en el caso de hallarse en la situación de que el cónyuge haya abandonado el hogar sin justa causa o por haberle impedido su acercamiento o compañía, que es una excepción a la regla según la cual no hiciere vida en común con el pensionado en el momento de su muerte, significa que ello puede demostrarse a través de medios probatorios en cuyo allegamiento no se han obedecido los cánones que lo rijan o no se los ha sometido al principio de la contradicción. En otras palabras, el decreto reglamentario ha querido facilitar al cónyuge sobreviviente la demostración de ésta circunstancia.
NOTA DE RELATORIA: Sentencia de 8 de julio de 1993 ( expediente No.4583 actores Ana Lucía Carvajal y Otros, Magistrada Ponente Doctora Clara Forero de
Castro ).
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
Consejero ponente: ALVARO LECOMPTE LUNA
Santa Fe de Bogotá, D.C., dieciséis (16) de junio de mil novecientos noventa y cinco (1995).
Radicación número: 6543 y 6640
Actor: HUMBERTO JAIRO JARAMILLO VALLEJO y DARIO VALLEJO
JARAMILLO
Demandado: GOBIERNO NACIONAL Los ciudadanos Humberto Jairo Jaramillo Vallejo y Darío Vallejo Jaramillo, separadamente, haciendo uso de la acción descrita en el artículo 84 del C.C.A., han incoado senda demandas contra la Nación -Ministerio de Trabajo y Seguridad Social en las cuales solicitan se declare parcialmente la nulidad del artículo 7o. del decreto reglamentario 1160 de 1989-junio 2-, expedido por el Gobierno Nacional, mediante "el cual se reglamenta parcialmente la ley 71 de 1988". Los procesos
han sido acumulados por auto calendado a 20 dc noviembre de 1992 y ambos se encuentran en la etapa de dictaciòn de sentencia. I.- EL ACTO ACUSADO 1.- Para mayor inteligencia de lo que debe estudiar la Sala, se transcribe el artículo 7o. del mencionado decreto, destacando los apartes que los actores piden anular así: "Art. 7.- Pérdida del derecho del cónyuge sobreviviente. El cónyuge sobreviviente no tiene derecho a la sustitución pensional, cuando se haya disuelto la sociedad conyugal o exista separación legal o definitiva de cuerpos o cuando en el momento del deceso del causante no hiciere vida en común con é, salvo en el caso de hallarse en imposibilidad de hacerlo por haber abandonado éste el hogar sin justa causa o haberle impedido su acercamiento o compañía, hecho este que se demostrará con prueba sumaria. El cónyuge sobreviviente pierde el derecho de la sustitución pensional que esté disfrutando cuando contraiga nupcias o haga vida marital.
2.- Quepa recordar que en el expediente en el cual figura como actor el ciudadano Darío Vallejo Jaramillo, a través del mismo auto que admitió la demanda, fechado a 20 de mayo de 1992, se suspendió provisionalmente el efecto de la frase "cuando se haya_disuelto la sociedad conyugal" contenida en la disposición que acabe de transcribirse, ante la solicitud y los argumentos que al respecto hiciera el libelista. Encontraste, por auto de 23 de junio del mismo año, en el expediente en el cual aparece como actor el ciudadano Humberto Jairo Jaramillo Vallejo, además de atenerse a lo dispuesto en el proveído arriba mencionado, se denegó la suspensión provisional de las otras dos frases, es decir, la frase "o exista separación legal y definitiva de cuerpos" y la frase "hecho este que se demostrará con prueba sumaria". II.- DE LAS DEMANDAS Ambas demandas coinciden en señalar que las frases cuya nulidad impetran van más allá de las normas de la ley 71 de 1988 que se pretenden reglamentar, por lo cual quebrantan en forma flagrante el ordinal 3o. del artículo 120 de la Constitución de 1886; bajo cuyo imperio fue dictado el decreto, porque en verdad, no están buscando" la cumplida ejecución de la ley." En cuanto a la demanda del ciudadano Jaramillo Vallejo, cita como violadas las leyes 13 de 1973 (artículos 1 y 2), 12 de 1973, 4 de 1976 (artículo 8o.), 71 de 1988 artículos 3.4 y 1), 1 de 1976 (artículos 1, 10, 15, 16, 17 y 21) y artículos 113, 140,
148 y 197 del Código Civil, amén de que hace alusión genérica de otras normas del ordenamiento jurídico colombiano, que sean concordantes. III.-ALEGATOS Y CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO 1.- El único alegato (folio 56, expediente 6543) es del ciudadano Joaquín Quintana Silva, quien dice actuar como apoderado del Instituto de Seguros Sociales sin estar respaldado por memorial-poder que así lo acredite y sin allegar los documentos del caso. Por tal razón, no ha sido reconocido como tal. 2.- Oportunamente, el señor Procurador Cuarto Delegado ante el Consejo de Estado descorrió el traslado de rigor y, después de precisar los alcances de la facultad" reglamentaria que corresponde al Jefe del Estado en atención a que es también "suprema" autoridad administrativa", recalca que el caso sub-júdice es fácil colegir "dentro del más" somero examen, que la expresión demandada -y como se describe en el texto demandatoriose estableció una condición extintiva de la sustitución pensional, no contemplada, claramente, en la ley que quiso reglamentar ni en las demás leyes que regulan la mencionada institución prestacional, con ostensible daño a los beneficiarios de la misma y con desconocimiento de la teleología social, que desde los comienzos de la respectiva legislación, ha orientado la pensión de jubilación de los trabajadores y, empleados y su sustitución, que no es otra cosa que la protección económica al núcleo familiar, que, en buena hora, se le ha dado especial relevancia socio-jurídica en el artículo 42 de la Constitución vigente. Sea, pues, lo brevemente anotado para
requerir, comedidamente, al H. Consejo la nulidad de la cláusula demandada del citado artículo 7o. del decreto 1160 del 2 de junio de 1989." IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.- Según el ordinal 3o. del artículo 120 de la Constitución vigente para la época en que se emitió el acto acusado de nulidad de manera parcial, corresponde al Presidente de la República "ejercer la potestad reglamentaria expidiendo las órdenes, decretos y resoluciones necesarios para la cumplida ejecución de las leyes", por lo que está en íntima relación con el ordinal 2o. del mismo artículo, puesto que, al tenor de éste, le corresponde amén de promulgar las leyes sancionadas y obedecerlas, "velar por su exacto cumplimiento", es decir, que a aquella facultad se aúna este deber, no solo con la ley que reglamente, sino con todo el ordenamiento constitucional y legal que informa a la República. De modo semejante, el artículo 189 de la nueva Carta Política, además de dar al Presidente de la Nación la facultad de "sancionar las leyes" ( ordinal 9), conserva su deber de promulgarlas, obedecerlas y "velar por su estricto cumplimiento" (ordinal 10) e igualmente, la facultad de "ejercer la potestad reglamentaria mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes" (ordinal 11), la que hade entenderse como sometida al mismo principio de acatamiento que se explica en el párrafo inmediatamente precedente.
Significa lo dicho que la potestad reglamentaria que la Constitución otorga al presidente de la república se encuentra limitada por dos cortapisas, así: primera, por la propia que reglamenta y, segunda por el ordenamiento constitucional y legislativo general. Ninguna de las dos debe ser sobrepasado o superdimensionado, porque no obstante estar la potestad reglamentaria estrechamente emparentada con la labor legislativa que desarrolla ordinariamente el congreso y extraordinariamente el propio jefe de estado (artículo 150, numeral 10 y 19; 213 y 214 de la Constitución ahora vigente; 76 numeral 12 y 121 de la Constitución anterior) no ha de entenderse que a través de ella pueda modificarse el ordenamiento legal, pues su derogación, abrogación o modificación de éste solo corresponde al legislador. 2. - Desde esta perspectiva, van a analizarse las frases que los actores piden declarar nulas, mas antes de ello debe estudiarse la norma en que se inspira el decreto reglamentario para disponer recortes al cónyuge sobreviviente de un pensionado fallecido. Lo es el artículo 3o. de la ley 71 de 1988 que expidió disposiciones sobre pensiones en cuanto hace a la sustitución. Dice así: "Artículo 3".- Extiéndese las pensiones sobre sustitución pensional de la Ley 33 de 1973, de la Ley 12 de 1975, de la Ley 44 de 1980 y la de la Ley 113 de 1985 en forma vitalicia, al cónyuge supérstite o compañero o compañera permanente, a los hijos menores o inválidos, a los padres o hermanos inválidos que dependen
económicamente del pensionado, en las condiciones que a continuación se establecen:
1. El cónyuge sobreviviente o compañero o compañera permanente, tendrán derecho a recibir en concurrencia con los hijos menores o inválidos por mitades la sustitución de la respectiva pensión con derecho a acrecer cuando uno de los dos órdenes tenga extinguido su derecho. De igual manera respecto de los hijos entre sí.
2. Si no hubiere cónyuge o compañero o compañera permanente, la sustitución de la pensión corresponderá íntegramente a los hijos menores o inválidos por partes iguales.
3. Si no hubiere cónyuge supérstite o compañero o compañera permanente, ni hijos, menores o inválidos, la sustitución de la pensión corresponderá a los padres.
4. Si no hubiere cónyuge supérstite, compañero o compañera permanente, ni hijos menores o inválidos, ni padres, la sustitución de la pensión a los hermanos inválidos que dependan económicamente del causante".
Ahora bien, una de las leyes citadas en la norma, la 113 de 1985 (diciembre 16) indica qué ha de entenderse por "cónyuge supérstite", diciendo que debe tenerse por tal “el esposo o esposa de la persona fallecida" siempre y cuando se hallare vigente el vínculo matrimonial según la ley colombiana en la fecha de su muerte... “A su turno, la ley 44 de 1980 versa sobre "el procedimiento de traspaso y pago oportuno de sustituciones pensiónales"; la ley 12 de 1975 por la cual "se dictan
algunas disposiciones sobre régimen de pensiones de jubilación" contiene una norma respecto a la perdida de la pensión por parte del cónyuge sobreviviente, en los siguientes términos: "este derecho lo pierde el cónyuge sobreviviente cuando por su culpa sobreviviente unido al otro al momento de su fallecimiento o cuando contraiga nuevas nupcias o haga vida marital. y los hijos por llegar a la mayoría de edad o cesar la incapacidad." Por último, debe decirse que la ley 33 de 1973, que transformó en vitalicias las pensiones de las viudas, que antes era temporales, contiene asimismo una regla según la cual (Art. 2o.), "el derecho consagrado a favor de las viudas en el artículo anterior se pierde cuando por culpa de la viuda, los cónyuges no viven unidos en el época del fallecimiento del marido o cuando la viuda contraiga nuevas nupcias o haga vida marital." Ahora bien a la luz del precedente recuento legislativo y teniendo en cuenta los argumentos de los actores pasa la Sala a examinar las cuatro frases del artículo 7o. del decreto 1160 de 1989, de la siguiente manera: A).- El cónyuge sobreviviente "no tiene derecho a la sustitución pensional". Como se ha visto son las leyes citadas las que señalan que no en todos los casos o siempre el cónyuge sobreviviente tiene derecho a la pensión de modo que bien ha podido el reglamento recalcar nuevamente el principio para decir cuándo no ostenta ese derecho; obviamente dentro del marco legislativo al respecto. Además, la frase es en si misma un simple enunciado de las dos condiciones extintivas del derecho de sustitución, que se establecen seguidamente, amén de
que no sobrepasa ni va más allá de la ley que se reglamenta. No se encuentra pues, con esto, desconocimiento a norma superior alguna y en consecuencia, no se decreta su nulidad. B).- La segunda y la tercera frases "cuando se haya disuelto la sociedad conyugal o exista separación legal o definitiva de cuerpos", y en cuanto a aquella, como ya se anotó en el auto mediante el cual se accedió a decretar la suspensión provisional mediante proveído de 20 de mayo de 1992 tras un detenido estudio, ha de decirse que ostentan flagrantemente un quebranto al ordenamiento legislativo vigente, dado que hace, por una parte, equiparable el concepto jurídico "matrimonio" -que es a lo que se refieren las normas legales que arriba se han transcritocon lo que ha de entenderse por "sociedad conyugal", y por otra parte, da a entender que la separación legal y definitiva de cuerpos hace desaparecer el vínculo matrimonial, que es el que debe estar vigente al momento de la muerte. Debe tenerse en cuenta, respecto a este tópico, que la Sala ya hubo de ocuparse de él cuando mediante sentencia calendada a 8 de julio de 1993 (expediente No. 4583, actores, Ana Lucía Carvajal y otros, magistrada ponente doctora Clara Forero de Castro) dispuso la nulidad de estas locuciones por las motivaciones que en ella se expusieron. Se está en presencia de algo que ya se ha juzgado y, por ende, la Sala ha de abstenerse de un nuevo estudio y atenerse a lo allí expuesto y decidido.
C).- La cuarta frase acusada de nulidad, "hecho éste que se demostrará con prueba sumaria", se está refiriendo a la circunstancia de que en el caso de hallarse en la situación de que el cónyuge haya abandonado el hogar sin justa causa o por haberle impedido su acercamiento o compañía, que es una excepción a la regla según la cual no hiciere vida en común con el pensionado en el momento de su muerte, significa que ello puede demostrarse a través de medios probatorios en cuyo allegamiento no se han obedecido los cánones que lo rijan o no se los ha sometido al principio de la contradicción. En otras palabras, el decreto reglamentario ha querido facilitar al cónyuge sobreviviente la demostración de ésta circunstancia. Aparece entonces que en este punto el decreto reglamentario no ha ido más allá de lo que el reglamentador pueda hacer, y por lo tanto no se ameriten su anulación. En mérito de expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley.
FALLA: 1.- Estese a lo resuelto en sentencia de 8 de julio de 1993 dictada en el expediente 4583 mediante el cual se anularon las locuciones "... cuando se haya disuelto la sociedad conyugal o exista separación legal y definitiva de cuerpos" del Art. 7o. del decreto 1160 de junio 2 de 1989. 2.- Deniéganse las demás peticiones de la demanda.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE y ARCHÍVESE EL EXPEDIENTE COMUNÍQUESE,
CÚMPLASE.
La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada el día 11 de mayo de 1995.
